Система права социального обеспечения

Качественная однородность той или иной сферы общественных отношений вызывает к жизни соответствующую отрасль права. И наоборот, наличие или отсутствие той или иной отрасли права зависит от наличия или отсутствия соответствующих областей общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании. Отрасль не придумывается, а рождается из социальных и практических потребностей.

Отрасль права — наиболее крупное звено структуры права, которое охватывает качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного регулирования Выделение отрасли права предрешает объективная необходимость. Законодатель лишь осознает и оформляет (протоколирует) эту потребность.

Для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия:

а) степень своеобразия тех или иных отношений;

б) их удельный вес;

в) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей;

г) необходимость применения особенного метода правового регулирования.

Указанным условиям отвечает и право социального обеспечения как самостоятельная отрасль права.

Как и право в целом, право социального обеспечения представляет собой сложную систему. В науке общепринято считать, что система— это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

Как утверждают И. В. Блауберг и Э. Г. Юдин, ее характеризуют наличие связей между элементами, целостность и обусловленная ими устойчивая структура. В свою очередь, структура (лат. 81гис1ига — строение) — это строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство между ее элементами. Структура — атрибут всех реально существующих объектов и систем.

Структурными элементами системы права социального обеспечения являются:

а) норма права;

б) институт права;

в) субинститут;

г) подотрасль права.

Правовая норма — первичный элемент системы права социального обеспечения. Это исходящее от государства общеобязательное правило поведения властного характера для субъектов права в области социально-обеспечительных отношений.

Правовые нормы, регулирующие общественные отношения одного вида в рамках рода, объединяются в институт отрасли права социального обеспечения. Институт отрасли — это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм. Если юридическая норма исходный элемент, живая клеточка правовой материи, то правовой институт, по мнению С. С. Алексеева, представляет собой первичную правовую общность.

Правовые институты призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни. Институт — составная часть, блок, звено отрасли нрава социального обеспечения. Институты обладают относительной автономией, так как касаются в известной мере самостоятельных вопросов. Примерами здесь могут быть институт трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца; институт пособий гражданам, имеющим детей, и др.

Простой институт, как правило, небольшой по объему и не содержит в себе никаких других подразделений. К подобным институтам можно, в частности, отнести институт пособий по временной нетрудоспособности. Но в праве социального обеспечения есть и сложные институты. Будучи относительно крупными, они имеют в своем составе более мелкие самостоятельные образования, называемые субинститутами. Например, субинститутом государственного пенсионного обеспечения является обеспечение лиц социальными пенсиями.

Институты отрасли права, регулирующие социально-обеспечительные отношения одного рода, объединяются в подотрасли права социального обеспечения.

Таких подотраслей пять:

1) социальное страхование;

2) государственное пенсионное обеспечение;

3) социальная поддержка;

4) социальная помощь;

5) социальное обслуживание.

Все названные подотрасли регулируют отдельные массивы социально-обеспечительных отношений, характеризующихся своей спецификой (источник финансирования, органы, осуществляющие обеспечение) и известной родовой обособленностью (особенная совокупность субъектов получения социального обеспечения).

Основу всех структурных элементов системы права социального обеспечения составляют нормы права. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли права социального обеспечения. С учетом этого нормы указанной отрасли образуют общую и особенную части.

К общей части отрасли права социального обеспечения относятся такие институты, как принципы и задачи правового регулирования; институт оснований и задач обеспечения; субъекты права социального обеспечения; институт основных прав и обязанностей субъектов в области социального обеспечения; институт разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по правовому регулированию и финансированию социального обеспечения.

Право социального обеспечения является сравнительно молодой правовой отраслью. Об этом говорит тот факт, что ее общая часть окончательно еще не сформирована. Основной причиной такого положения является отсутствие до сих пор единого кодифицированного правового акта, закрепляющего основные положения всех институтов права социального обеспечения.

На формирование общей части влияет и то обстоятельство, что развивающиеся рыночные отношения заставляют менять приемы и способы воздействия государства на отношения, входящие в предмет этой отрасли. Претерпевают изменения и принципы правового регулирования, пересматривается круг субъектов правоотношений, родов и видов социального обеспечения. Так, до недавнего времени право на пенсию было неразрывно увязано с наличием трудового стажа. В настоящее время государство предоставило возможность получать пенсию и без такового (социальные пенсии). Особенно существенные изменения в общую часть права социального обеспечения были внесены федеральными законами, принятыми в декабре 2001 г., положившими начало пенсионной реформе, и Законом о монетизации льгот, который четко определил полномочия РФ и ее субъектов в сфере социального обеспечения.

Продолжает до настоящего времени формироваться и особенная часть права социального обеспечения как отрасли права. В ее структуре уже сейчас можно выделить комплекс устоявшихся подотраслей (они были названы выше) и институтов, нормы которых имеют собственную часть предмета и особенностей метода регулирования. В зависимости от того, охватывает ли эта часть предмета все виды однородных отношений или лишь отдельные из них, регулируемые данной совокупностью правовых норм, они группируются в подотрасли, институты либо в субинституты.

Первой в особенную часть входит подотрасль социального страхования. Ее предмет, особенности субъектов и метода регулирования определяют Закон об основах обязательного социального страхования и законы о конкретных видах социального страхования. «Полнокровными» институтами социального страхования являются институты: страхового (трудового) стажа, обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования, обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Нормы института страхового (трудового) стажа регулируют отдельные элементы, общие для тех видов отношений, в основе возникновения которых в качестве самостоятельного юридического факта содержится требование о наличии страхового (трудового) стажа. Нормы данного института закрепляют виды страхового (трудового) стажа; виды трудовой и иной общественно полезной деятельности, а также других, указанных в законе периодов, включаемых в страховой (трудовой) стаж; правила исчисления всех видов страхового стажа и порядок его подтверждения (доказывания).

Важнейшим институтом подотрасли социального страхования считается институт обязательного пенсионного страхования. В 1970-х гг. в науке права социального обеспечения даже обосновывалась идея о формировании в системе этой отрасли самостоятельной подотрасли — пенсионного права. Однако в настоящее время эта идея временно утратила свою актуальность, но она сохраняет свою научную ценность на будущее.

Институт пенсионного страхования, в свою очередь, состоит из ряда субинститутов. Их нормы регулируют отдельные виды пенсионных отношений в зависимости от юридического факта, в связи с которым назначается пенсия. Это субинституты трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Некоторые из этих субинститутов также имеют сложную структуру, поскольку внутри них нормы объединены в определенные группы. Так, в институте трудовых пенсий по старости выделяются относительно обособленные группы норм.

В структуре подотрасли социального страхования существует и относительно новый институт — институт социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Свое закрепление он получил в Законе № 125ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее — Закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний). Нормы этого института устанавливают, крут лиц, подлежащих данному виду обязательного социального страхования, виды обеспечения по нему, размер страховых выплат, порядок назначения и выплаты страхового обеспечения, права и обязанности субъектов страхования.

Государственное пенсионное обеспечение окончательно сформировалось как подотрасль права социального обеспечения с принятием и вступлением в силу с 1 января 2002 г. Закона о государственном пенсионном обеспечении. После принятия данного Закона произошло разделение пенсий, выплачиваемых из государственного (федерального) бюджета, на основе распределительного принципа с пенсиями, выплачиваемыми по обязательному пенсионному страхованию на основе накопительного принципа. Субъектами получения государственного пенсионного обеспечения являются лица, точно определенные Законом о государственном пенсионном обеспечении, а субъектами получения трудовых пенсий по обязательному пенсионному страхованию в соответствии со ст. 4 Закона об обязательном пенсионном страховании являются застрахованные лица.

К подотрасли государственного пенсионного обеспечения относится и такой правовой институт, как пенсионное обеспечение военнослужащих и лиц, приравненных к ним по пенсионным правам. Указанный институт регулируется Законом РФ № 44681 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел. Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу).

Представляется, что институтом государственного пенсионного обеспечения является также ежемесячное пожизненное содержание, выплачиваемое вместо пенсии судьям, находящимся в отставке.

Социальная поддержка как подотрасль права социального обеспечения и элемент его особенной части наиболее отчетливо вырисовалась после принятия Закона о монетизации льгот. Этот Закон, внеся дополнения и изменения в существующие законы, регулирующие конкретные подотрасли права социального обеспечения, по существу, очертил границы такого социально-правового явления, как социальная поддержка.

К сожалению, законодатель дает определение социальной поддержки только в одном Законе — о социальной защите инвалидов (ст. 2). Тем не менее, анализ других нормативных правовых актов, которыми устанавливаются меры социальной поддержки, позволил дать следующее определение рассматриваемой подотрасли. Социальная поддержка как подотрасль права социального обеспечения — это совокупность правовых норм, регулирующих предоставление социальных гарантий лицам, указанным в федеральных законах и законах субъектов РФ, с целью повышения их социально-экономического статуса без учета факторов застрахованности и социальной недостаточности этих лиц.

Субъектами реализации государственной социальной поддержки являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Социальная поддержка подразделяется на институты: социальной поддержки ветеранов, социальной поддержки инвалидов, социальной поддержки лиц, подвергшихся радиационному воздействию, и т. д. Каждый из институтов включает множество субинститутов, таких, к примеру, как поддержка участников Великой Отечественной войны, поддержка ветеранов боевых действий, поддержка детей-инвалидов др.

В качестве особой правовой общности в праве социального обеспечения специалисты всегда выделяли социальную помощь. Социальная помощь как подотрасль получила «второе дыхание» с принятием специального закона о государственной социальной помощи. Нормы, входящие в данную подотрасль, регулируют порядок оказания социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также предоставления социальных услуг гражданам, указанным в законе. Вместе с тем предметом ее регулирования не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством РФ.

Законодательство о государственной социальной помощи состоит из законов о государственной социальной помощи, о прожиточном минимуме, других законов и нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.

К правовым институтам социальной поддержки относятся институт социальных пособий, институт субсидий, институт социальных услуг и институт жизненно необходимых товаров.

Сложной подотраслью, входящей в право социального обеспечения, считается социальное обслуживание населения. Правовую основу этой подотрасли составляют Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов и Закон об основах социального обслуживания населения. Субъектом получения социальных услуг являются только лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации, которую преодолеть они сами не могут.

Социальное обслуживание состоит из множества институтов, подразделяемых в зависимости от вида социальных услуг. Среди них институты социального обслуживания в стационарных учреждениях; социального обслуживания на дому; срочной социальной помощи; реабилитации инвалидов; протезно-ортопедической помощи и др.

Нормы всех рассмотренных выше институтов регулируют материально-обеспечительные отношения. В предмет права социального обеспечения входят также обеспечительные отношения процедурного и процессуального характера. Эти отношения регулируются нормами специальных институтов по установлению юридических фактов; по разрешению жалоб и споров; юридической ответственности. Нормы, регулирующие этот вид процедурных отношений, входят составной частью в содержание тех институтов, нормы которых регулируют конкретные виды материальных общественных отношений (по пенсионному обеспечению, обеспечению пособиями, социальными услугами и т. д.).

Таким образом, система отрасли права социального обеспечения — это определенным образом организованная совокупность подотраслей, институтов, субинститутов и правовых норм, которая объективно формируется как отражение реально складывающихся социально-обеспечительных отношений в стране.

Система отрасли права социального обеспечения отличается от системы науки о социальном обеспечении. Система науки традиционно более широка, нежели система отрасли. Так, в общую часть науки включаются такие институты, как понятие, предмет, метод, система, правоотношения, принципы, источники права социального обеспечения, а также история и перспективы развития этой отрасли. Особенная часть науки совпадает с особенной частью этой отрасли права, поэтому состоит из тех же подотраслей и институтов.