Метод права социального обеспечения

Известная группа социально-обеспечительных отношений, т. е. все то, что входит в предмет регулирования, объективно требует юридически своеобразной регламентации при помощи особого режима регулирования. Ярким и надежным показателем юридического своеобразия отрасли права социального обеспечения, создающей особый режим регулирования является метод.

Под методом в теории права понимают обусловленные предметом регулирования способы воздействия права на общественные отношения. Он служит вторым отраслеобразующим основанием для норм права, регулирующих отношения по социальному обеспечению.

Каким же образом право воздействует на общественные отношения в нужном обществу направлении?

Существует всего три исходных способа, которые могут использоваться законодателем в отдельности или в совокупности:

1) дозволение (поступайте, как сочтете нужным),

2) предписание (поступать только так),

3) запрет (так не поступать).

Их юридическая природа заключается в закрепленности каждого способа соответствующими правовыми нормами. «Следовательно, — считает В. Д. Сорокин, — метод правового регулирования, как таковой, состоит из трех способов воздействия одновременно»; он соединяет в органическое целое все три названных способа и может реально существовать только как объединение всех трех первичных компонентов метод правового регулирования, который распространяется на все право, а значит, и на каждую отрасль в отдельности. Такое заключение основывается на том логическом основании, что если право имеет единый предмет регулирования — общественные отношения, то и метод правового регулирования должен быть единым.

Принципиальная схема здесь такова: если один из субъектов обладает предоставленным ему законом правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта предпринять соответствующие действия (предписание). В свою очередь, невыполнение субъектом возложенной на него обязанности, корреспондирующей с правомочием первого субъекта, влечет за собой реализацию запрета путем применения того или иного вида ответственности за бездействие. Примеры подобного взаимодействия составных частей правового метода можно в большом количестве найти и в праве социального обеспечения.

Единый метод правового регулирования с учетом различной роли его компонентов оказывает непосредственное регулирование различных аспектов предмета отрасли права, что определяется его конкретными особенностями.

Приведенные положения доказывают наличие не разных отраслевых методов, а существование триединого метода правового регулирования. На уровне отрасли может идти речь лишь об особенностях метода отрасли права.

Критикуя позицию В. Д. Сорокина и его последователей, Р. И. Иванова ставит вполне закономерный вопрос: если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят от типа общественных отношений и если они не одинаковы, то можно ли говорить о едином методе правового регулирования? Единый предмет и метод правового регулирования, считает она, есть не что иное, как научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования. Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования — установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера регулируемых отношений право пользуется велениями различного содержания. Приведенной позиции придерживаются многие ученые, в том числе и специализирующиеся в области права социального обеспечения.

Способ разрешения данного противоречия был предложен С. С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования.

Это следующие признаки:

1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов;

2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений;

3) характер общего юридического положения субъектов;

4) характер юридических мер воздействия.

Признаки метода, предложенные С. С. Алексеевым, восприняты рядом отраслевых правовых наук, в том числе и правом социального обеспечения, при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени, и они сохраняют дискуссионный характер. Названные им признаки говорят не о наличии, какого то особого метода отрасли права, а лишь об особенностях метода отрасли права.

Дискуссионность проблемы метода правового регулирования в общей теории права предопределила дискуссионность данной проблемы и в праве социального обеспечения. На наш взгляд, это одна из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая до сих пор однозначного решения. И, тем не менее, изучение современных взглядов на метод права социального обеспечения позволило сделать вывод о том, что при значительном различии в подходах к содержанию основных его признаков позиции ученых в целом сблизились по сравнению с периодом зарождения отрасли.

В качестве результата такого сближения представляется возможным выделить следующие особенности метода нрава социального обеспечения:

1. Преимущественно императивное правовое регулирование социально-обеспечительных отношений. Рассматривая метод правового регулирования как реальное юридическое явление, обретающее свою жизнь только в рамках отрасли права, необходимо вместе с тем указать на некоторые первичные, исходные приемы правового регулирования. К ним относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой все, что не разрешено, — запрещено, диспозитивное — формулой все, что не запрещено, — разрешено. В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором — дозволения.

Многие авторы при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения на первое место с определенными оговорками ставят дозволения. Однако мы не разделяем эту точку зрения и вместе с М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой считаем, что в основном распределительный характер отношений, регулируемых данной отраслью, предопределяет общеправовой императивный способ регулирования — предписание поступать при распределении совокупного общественного продукта только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять только те виды обеспечения, на которые у гражданина возникло право. Ведь перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законами и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Таким образом, социальное обеспечение за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных социальных фондов определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.

Вместе с императивным способом в существенно ограниченных пределах используется и диспозитивный способ. При этом применение диспозитивного способа в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности. Здесь дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них — физическому лицу. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

На каждом уровне правового регулирования отношений по социальному обеспечению осуществляется строгое нормирование видов, условий и объемов обеспечения, т. е. регулируются они сугубо императивным способом, при этом предписание как форма выражения этого способа адресовано органам, осуществляющим социальное обеспечение, а по отношению к субъектам получения конкретных видов обеспечения регулирование допускает и дозволение. В очень ограниченных пределах законодатель использует дозволение и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение. Так, эти органы могут определить конкретный вид государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, а также иным категориям граждане.

Однако при реализации того или иного рода социального обеспечения в большинстве случаев орган, осуществляющий социальное обеспечение, права на усмотренческое решение не имеет. Это обстоятельство еще раз доказывает использование императивного способа как элемента триединого метода правового регулирования общественных отношений, в том числе и социально-обеспечительных.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению физических лиц применяется преимущественно императивный способ (предписание) в сочетании с диспозитивным способом (дозволение).

2. Сочетание централизованного способа регулирования прав и обязанностей субъектов с региональным, муниципальным и локальным способами.

Эта особенность метода права социального обеспечения вытекает из нормы ст. 72 Конституции РФ, которая закрепляет положение о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится: «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение».

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Самостоятельное управление собственностью и денежными средствами субъекта РФ предполагает также финансирование за счет его средств дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае нормирование меры социального обеспечения осуществляется на уровне субъекта РФ. К примеру. Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов (ст. 4) уполномочил органы исполнительной власти субъектов РФ с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов РФ утверждать Перечень гарантированных государством социальных услуг.

Одним из важнейших нормативных правовых актов РФ в области социального обеспечения, который закрепляет рассматриваемый признак метода права социального обеспечения, является Закон о государственной социальной помощи. Этот Закон (ст. 4, 5) определяет полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в области оказания государственной социальной помощи.

Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся:

— принятие законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий;

— разработка и реализация государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

Особую роль в закреплении сочетания централизованного способа регулирования с региональным, муниципальным и локальным способами как особенности метода права социального обеспечения сыграл Закон о монетизации льгот.

Данный закон принят в целях защиты прав и свобод граждан РФ на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения. В законе ставятся также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан и приведения системы социальной зашиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях указанного закона, субъекты РФ и муниципальные образования должны:

— при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты лиц с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

— реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

— предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;

— не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

В современной России важное место в сочетании различных уровней правового регулирования социального обеспечения физических лиц занимает локальное регулирование. Под ним принято понимать такое правовое регулирование, которое осуществляется на уровне конкретной организации и с помощью которого закрепляются дополнительные меры социального обеспечения лиц в случае нетрудоспособности, ухода на пенсию, наличия детей в их семье и т. д. Такими лицами обычно становятся работники или бывшие работники. Законодатель создает правовые возможности для локального регулирования, которое непрерывно расширяется. Следовательно, локальное регулирование существенно дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним приемом регулирования отношений по социальному обеспечению с участием работников. Правовой основой такого регулирования являются трудовые договоры, коллективные договоры и соглашения (двухсторонние и трехсторонние).

3. Преимущественное использование нормативного и допущение в отдельных случаях договорного регулирования социально-обеспечительных отношений.

Наряду с преимущественным нормативно-правовым регулированием отношений субъектов по праву социального обеспечения на всех уровнях регулирования, содержание этих отношений может устанавливаться и договорами.

Однако число договорных норм по сравнению с нормативно-правовыми ничтожно мало. Обычно договоры заключаются при оказании платных социальных услуг. В соответствии с Положением о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами, утвержденным постановлением Правительства РФ № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами», государственные социальные службы заключают с гражданами или их законными представителями соответствующий договор на основе примерного договора, утверждаемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Например, постановлением Правительства РФ № 244 «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов» установлено, что плата за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях социального обслуживания, включающая затраты на приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря, содержание предоставляемых жилых помещений, производится на основании договора о стационарном обслуживании, заключаемого между указанными гражданами (их законными представителями) и учреждениями.

В договоре на предоставление платных социальных услуг указываются виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые они должны быть предоставлены, порядок и размер их оплаты, а также другие условия, определяемые сторонами. Изменение и расторжение договоров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На бесплатное социальное обслуживание договоры не заключаются.

Договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно и в рамках конкретной организации, региона и отрасли производства. Видами таких договоров могут быть трудовые договоры, коллективные договоры и двухсторонние или трехсторонние соглашения. Необходимо отметить, что закрепление мер социальной поддержки, прежде всего, возможно в индивидуальном трудовом договоре. Его стороны могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с предусмотренными нормами права (оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, предоставление бесплатного или на льготных условиях летнего отдыха детей).

В коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (надбавки к пенсиям, бесплатное оздоровление в профилакториях и т. п.). Причем условия, достигнутые при договорном способе регулирования, не должны ухудшать положение граждан (в том числе работников) по сравнению с законодательством.

4. Специфика юридических фактов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение социально-обеспечительных отношений. В праве социального обеспечения почти все юридические факты — это не действия, а события, которые возникают объективно и не зависят от воли людей. Поэтому их можно назвать социальными рисками (именно так называет их законодатель, регулируя отношения по обязательному социальному страхованию). К социальным страховым рискам относятся временная нетрудоспособность, инвалидность, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наступление старости и др.

Специфика отношений по праву социального обеспечения заключается в том, что эти отношения редко возникают на основе договора их субъектов (по типу гражданско-правовых), и не на основе предписания компетентного органа, как в административном праве. В основном они возникают при наличии совокупности юридических фактов из сложных фактических составов, которые имеют правовые основания обеспечения; волеизъявление лица, ими обладающего; решение компетентного органа о назначении вида обеспечения, на который претендует лицо. Причем если гражданин обладает правом на волеизъявление, то орган, осуществляющий социальное обеспечение, несет юридическую обязанность принять в связи с его волеизъявлением соответствующее решение (положительное или отрицательное) строго в соответствии с нормами законодательства.

5. Абсолютный характер имущественных прав физических лиц как субъектов социального обеспечения. Общее юридическое положение субъектов социально-обеспечительных правоотношений характеризуется, прежде всего, тем, что между ними нет ни отношений власти и подчинения, ни отношений равенства. Имущественные права, принадлежащие физическим лицам, носят абсолютный характер, а их обязанности — это в основном не материальные, а процедурные. Соответствующие материальные обязанности возлагаются на компетентные государственные и иные органы и учреждения, предоставляющие социальное обеспечение.

Кроме того, законодатель исключает усмотренческий подход обязанной стороны в реализации прав граждан на тот или иной вид социального обеспечения, деятельность органов социального обеспечения урегулирована посредством категорических предписаний. Например, территориальный орган ПФ России не может отказать в назначении гражданину пенсии в связи с отсутствием в фонде денег. Обязанная сторона должна совершить гарантированные действия для реализации права граждан на пенсионное обеспечение. Второй же стороне правоотношения — гражданину предоставлена свобода распоряжения правами. В частности, застрахованный может отказаться от получения пенсии или выбрать одну из двух по своему усмотрению. На основании ч. 5 ст. 154 Закона о монетизации льгот граждане, имеющие право на получение в 2015 г. ежемесячной денежной выплаты, вправе подать заявление об отказе в предоставлении им набора социальных услуг (социальной услуги) на 2015 г. до 1 октября 2013 г.

6. Специфика санкций правовых норм. Особенностью метода права социального обеспечения является специфика санкций, обеспечивающих защиту нарушенного права обеспечиваемого лица и защиту интересов обязанной стороны. Они могут быть право восстановительными и право ограничительными.

Специфика санкций в праве социального обеспечения состоит в том, что они носят правовосстановительный, а не штрафной характер, т. е. граждане, возвращают пере полученную сумму в полном объеме и дополнительных лишений при этом не испытывают. Имущественное взыскание может быть обращено только на граждан, которые виновно получили излишние суммы полагающихся выплат. К другому субъекту правоотношения (государственному или иному органу, учреждению) имущественные санкции не применяются. В случае неполучения гражданами денежных сумм восстановление прав последних производится путем выплаты причитающихся им средств. Такую принудительную выплату нельзя считать санкцией, потому что орган (учреждение), осуществляющий социальное обеспечение, не несет материального ущерба, а лишь выполняет свои обязанности.

Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, лицо, нарушившее режим, установленный для него врачом, может быть лишено пособия по временной нетрудоспособности со дня допущенного нарушения и на определенный срок. Правоограничивающие санкции могут быть применены к лицу, признанному безработным, если он не выполняет своих обязанностей, в виде уменьшения размера пособия по безработице либо приостановления его выплаты на определенный срок.

В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину — субъекту пенсионного либо многих других правоотношений по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.

Следует отметить, что отдельные авторы в качестве особенности метода права социального обеспечения выделяют также специфику способа зашиты нарушенного права. В соответствии с законом она может осуществляться как в административном, так и в судебном порядке. Однако согласиться с таким утверждением не представляется возможным, ибо административный и гражданско-процессуальный способы защиты прав на социальное обеспечение — это уже предмет других отраслей права.

Таким образом, метод права социального обеспечения — это совокупность общеправовых и специальных способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению физических лиц.