Предмет права социального обеспечения

Отрасль российского права — право социального обеспечения, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет. Под предметом отрасли в теории права понимается совокупность регулируемых ею общественных отношений. Понятие предмет права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его содержанием. В настоящее время предмет права социального обеспечения составляют несколько групп общественных отношений. Эти отношения весьма своеобразны и отличаются друг от друга, прежде всего своей целенаправленностью, содержанием и формой.

В недавнем прошлом проблема видов общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, была достаточно дискуссионной. Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования.

Так, В. С. Андреев такими критериями считал следующие:

— одним из субъектов этих отношений является гражданин, а другим — государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных государством соответствующими полномочиями, или органы колхозов;

— отношения между субъектами носят алиментный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство;

— посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспособных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение.

В связи с этим считалось, что если конкретное отношение не отвечает указанным критериям, то его не следует включать в предмет права социального обеспечения. Так, например, отношения, возникающие в связи со сбором средств на социальное обеспечение, относятся к финансовому праву, а отношения по управлению социальным обеспечением — к административному праву.

По мнению ученых, названные выше критерии сохраняют свою научную ценность и в современный период. С учетом новых социально-экономических условий, изменения механизмов финансирования, появления новых социальных опасностей и других факторов они в несколько преобразованном виде по-прежнему могут и должны служить главными ориентирами при характеристике предмета права социального обеспечения.

Самым спорным из перечисленных критериев стал алиментарный характер рассматриваемых отношений. Дело в том, что алиментация в отечественном законодательстве была и осталась основой алиментных обязательств только в семейных отношениях. Но в свое время, когда нормы о социальном обеспечении еще не отделились от трудового права и были его частью, этот термин был введен учеными А. Е. Пашерстником и Н. Г. Александровым, для того чтобы оттенить собственно социально-обеспечительные отношения. И этот факт, бесспорно, имел практическое значение.

Тем не менее, термин алиментация, как справедливо считают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, ни тогда, ни сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности И все потому, что алиментация — это не правовой способ регулирования социально-обеспечительных отношений. С известной долей условности алиментарными отношениями можно назвать социальное обеспечение человека, осуществляемое без учета его трудового вклада. Но зато отношения по социальному обеспечению работника либо членов его семьи в порядке обязательного социального страхования алиментарными назвать нельзя. Предоставление материального блага по этим отношениям не является безвозмездным, без эквивалентным и без каких либо встречных обязательств лица, имеющего право на социальное обеспечение. Ведь финансирование обязательного социального страхования осуществляется не за счет бюджетных средств, а за счет средств страхователей и самих застрахованных.

Анализ научных работ по праву социального обеспечения позволил выявить признаки современных социально-обеспечительных отношений.

1. Одним из субъектов этих отношений должно быть физическое лицо, а другим — государство в лице его органов и учреждений, либо организация (фонд) независимо от формы собственности. Причем последние выступают обязанными предоставлять соответствующие виды социального обеспечения.

2. Распределительный и накопительный характер. Распределение средств на социальное обеспечение производится за счет валового национального продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения снижения их уровня жизни, а накопление осуществляется страховщиком за счет отчисления на накопление части страховых взносов страхователей или самих застрахованных по обязательному пенсионному страхованию.

3. Особенность юридических фактов. Это, как правило, события, а не действия. И называются такие события в широком смысле социальными рисками. Причем их перечень строго определен законодательством и расширительному толкованию не подлежит.

4. Объект социально-обеспечительного отношения — это всегда материальное благо. Оно может быть предоставлено лицу в форме финансового обеспечения (пенсии, пособия), натуральной помощи (предметы санитарии и гигиены, дрова, вода и др.) и социальных услуг (обслуживание на дому или в стационарном учреждении, правовая помощь, консультационная помощь и др.).

5. Объем и размер обеспечения, установленный нормами права, регулирующими конкретные роды и виды социального обеспечения, не могут быть изменены, если они финансируются из федерального бюджета или федеральных социальных фондов.

Видов общественных отношений, отвечающих указанным выше признакам, которые регулируются правом социального обеспечения, достаточно много. Поэтому классификация социально-обеспечительных отношений является весьма сложной задачей, и сложность ее состоит в том, что существует очень много оснований деления единой системы отношений по праву социального обеспечения, причем какое то одно универсальное основание выделить затрудно.

Об этом говорит уязвимость всех ныне существующих классификаций социально-обеспечительных отношений. Их недостаток состоит в том, что эти отношения делятся не по одному какому то основанию (признаку), и в них не указываются формы деления (роды, классы, виды, группы).

Так, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова все отношения, регулируемые правом социального обеспечения, классифицируют на три блока:

1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения;

2) отношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения;

3) вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений

У классификации Е. Е. Мачульской тот же недостаток — отсутствие основания (признака) деления. Она отмечает, что в социальном обеспечении можно выделить отношения по материальному обеспечению в старости, при наступлении инвалидности, в случае потери кормильца, при временной нетрудоспособности, при безработице; материальной поддержке материнства и детства, помощи семье в содержании и воспитании детей; оказанию денежной и натуральной помощи малоимущим лицам; социальному обслуживанию инвалидов, престарелых и других слоев населения в пределах государственных перечней; оказанию медицинской помощи и лечения в рамках базовых федеральной и муниципальных программ обязательного медицинского страхования и процедурные.

Приведенные примеры классификаций отношений, регулируемых правом социального обеспечения, к сожалению, не дают ответа не только на вопрос, какой именно признак лежит в основе классификации, но и какая использована форма классификации, и что это: роды, виды или формы отношений.

На наш взгляд, классификация социально-обеспечительных отношений не должна отклоняться от классификации правоотношений, принятых в общей теории права, и должна быть следующего вида.

Все отношения по социальному обеспечению в зависимости от способа регулирования их правом делятся на два больших блока: материальные и процедурные. Первые охватывают собой права и обязанности субъектов право обеспечительных отношений и отвечают на вопрос что?, вторые — устанавливают способы, правила реализации первых и отвечают на вопрос как, каким образом?

Оба названных блока социально обеспечительных отношений в равной степени делятся на роды (классы) отношений в зависимости от рода социального обеспечения.

Таких родов отношений пять:

1) социально-обеспечительные отношения по социальному страхованию;

2) отношения по государственному пенсионному обеспечению;

3) обеспечительные отношения по социальной поддержке;

4) обеспечительные отношения по оказанию государственной социальной помощи;

5) обеспечительные отношения по социальному обслуживанию.

Как было указано выше, основанием деления социального обеспечения на роды стал особенный круг лиц, имеющих право на то или иное обеспечение.

Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает необходимость не только родовой, но и внутриродовой и даже внутривидовой классификации отношений, возникающих по поводу обеспечения физических лиц. Суть такой классификации заключается в том, что каждый род социально-обеспечительных отношений делится на виды, а виды на подвиды.

В границах первого рода отношений — социально-обеспечительных отношений по обязательному социальному страхованию — виды отношений определяются в соответствии со ст. 8 «Виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию» Закона об основах обязательного социального страхования. На основе действующего законодательства отношения по обязательному социальному страхованию в зависимости от вида страхового обеспечения делятся на виды отношений по оплате медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; обеспечению пенсиями по старости; обеспечению пенсиями по инвалидности; обеспечению пенсиями по случаю потери кормильца; обеспечению пособиями по временной нетрудоспособности; обеспечению пособиями в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; обеспечению пособиями по беременности и родам; обеспечению ежемесячными пособиями по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; обеспечению единовременными пособиями женщин, вставших на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; обеспечению единовременными пособиями при рождении ребенка; обеспечению социальным пособием на погребение; оплате путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

Таким образом, отношений по обязательному социальному страхованию столько, сколько видов страхового обеспечения.

Род отношений по государственному пенсионному обеспечению в соответствии со ст. 5 Закона о государственном пенсионном обеспечении в зависимости от вида пенсии делится на виды отношений по:

1) обеспечению пенсиями за выслугу лет федеральных государственных служащих и военнослужащих;

2) обеспечению пенсиями по старости граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф;

3) обеспечению пенсиями по инвалидности военнослужащих по призыву, участников Великой Отечественной войны и граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф;

4) обеспечению социальными пенсиями нетрудоспособных граждан;

5) обеспечению пенсиями по случаю потери кормильца в случае смерти военнослужащих по призыву и граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф.

Обеспечительные отношения по социальной поддержке как род отношений включает многие виды отношений в зависимости от вида поддержки. Так, в соответствии с видами социальной поддержки ветеранов и инвалидов, установленными законами о ветеранах и о социальной защите инвалидов, видами отношений по социальной поддержке могут быть отношения по выплате пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получению ежемесячной денежной выплаты; получению и содержанию жилых помещений; оплате коммунальных услуг; медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию; реабилитации инвалидов и др.

Как видно из приведенного перечня, указанные виды социальной поддержки можно объединить в один род отношений только по кругу обеспечиваемых субъектов, определенных законом.

Обеспечительные отношения по оказанию государственной социальной помощи также делятся на виды в зависимости от видов этой помощи. Виды социальной помощи определены Законом о государственной социальной помощи: это — социальные услуги; денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты); натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

В соответствии с ними возникают и соответствующие им виды социальных отношений по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном законе: отношения по предоставлению социальных услуг; отношения по обеспечению пособиями, а также по предоставлению субсидий и других выплат; отношения по предоставлению жизненно необходимых товаров.

Каждый из названных видов отношений как система делится на подвиды, которые, будучи рассмотренными как самостоятельное явление, тоже являются видами.

Например, отношения по предоставлению социальных услуг делятся на:

1) отношения по оказанию дополнительной бесплатной медицинской помощи и

2) отношения по предоставлению бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Все виды отношений по оказанию государственной социальной помощи объединяются в один род на основании главного критерия — круга обеспечиваемых лиц, определенного законом.

Одним из субъектов обеспечительных отношений, но социальному обслуживанию являются лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Как и в других родах социального обеспечения, виды отношений определяются видами обеспечения, которыми в данном случае являются виды социального обслуживания (услуг). Эти виды определены законами о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов и об основах социального обслуживания населения.

В соответствии с указанными законами видами отношений по социальному обслуживанию являются отношения: по социальному и социально-медицинскому обслуживанию на дому; по социальному обслуживанию в стационарных учреждениях и по предоставлению временного приюта; по социальному обслуживанию в полустационарных учреждениях, в том числе по организации дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; по срочному социальному обслуживанию; по оказанию реабилитационных услуг; по оказанию срочной социальной помощи.

Большинство видов социального обслуживания, в свою очередь, делятся на подвиды как, например, отношения по надомному социальному обслуживанию. Эти отношения могут выступать как отношения: по организации питания, включая доставку продуктов на дом; по помощи в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости; по поддержанию условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями; по содействию в организации юридической помощи и иных правовых услуг и т. д.

Процедурные отношения, в том числе процедурные социально-обеспечительные отношения, могут:

— предшествовать материальным отношениям (например, по установлению юридических фактов);

— существовать одновременно с ними (например, по изменению степени ограничения способности к трудовой деятельности);

— приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе с одного вида пенсии на другую).

Эти отношения в зависимости от их объекта подразделяются на отношения по поводу:

1) установления юридических фактов;

2) вынесения решений по вопросам реализации права на тот или иной вид социального обеспечения;

3) зашиты нарушенного социального права.

Чаше всего процедурные отношения по поводу установления юридических фактов возникают между физическими лицами и такими государственными органами и учреждениями, как:

— уполномоченные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, например, в связи с выдачей соответствующего удостоверения (ветерана боевых действий, ветерана труда и др.);

— федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы (Федеральное бюро МСЭК, главные бюро МСЭК в субъектах РФ, бюро МСЭК в городах и районах), например, по поводу установления степени ограничения способности к трудовой деятельности;

— территориальные органы ПФ России — по поводу назначения пенсии, ежемесячной денежной выплаты и др.;

— лечебно-профилактические учреждения, например, при отборе и направлении больных на санаторно-курортное лечение;

— органы записи актов гражданского состояния, например, при подтверждении возраста или факта смерти;

— архивные учреждения и т. д.

Процедурные отношения по вынесению решений по вопросам реализации права на тот или иной вид социального обеспечения могут существовать между физическими лицами и различными государственными, ведомственными и негосударственными органами и организациями, а также органами местного самоуправления (комиссии, службы, советы и др.),

Отношения по поводу правовой зашиты прав на социальное обеспечение или в связи с разрешением споров в области социального обеспечения бывают процедурными и процессуальными. Споры по вопросам назначения различных видов социального обеспечения, удержаний, взыскания излишне выплаченных сумм разрешаются вышестоящими органами социальной защиты и считаются процедурными отношениями. При рассмотрении спора вышестоящими органами возникают и социально-правовые, и административно-правовые отношения, а при разрешении его судом — гражданско-процессуальные.

Следует отметить, что мнение о возникновении административных отношений при рассмотрении споров вышестоящими органами в порядке подчиненности критиковалось в юридической литературе. На наш взгляд, оно имеет под собой основание. Ведь если утверждать, что в праве социального обеспечения присутствуют административные отношения, мы придем к абсурду, к отрицанию однородности отраслевых норм. На самом деле при разрешении спора по поводу реализации социально-обеспечительных отношений возникают как социально-правовые отношения, так и административно-правовые. Это означает следующее: когда лицо, имеющее право на социальное обеспечение, обращается в вышестоящий орган по управлению социальным обеспечением — это социально-обеспечительные отношения, а когда по этому же поводу начинаются отношения между вышестоящим и подчиненным органом — это уже административно-правовые отношения. Ибо в первом случае объектом отношений является материальное благо, а во втором — исполнительно распорядительная деятельность, которая не является предметом права социального обеспечения.

Споры, разрешаемые в судебном порядке, бывают только гражданско-процессуальными, а не социально-правовыми процессуальными отношениями.

В свете сказанного выше утверждение Е. Е. Мачульской о том, что отсутствие процессуальных норм в праве социального обеспечения является пробелом в законодательстве, а не подтверждением отсутствия процессуальных отношений в сфере социального обеспечения, не может быть признано верным.

Таким образом, предмет права социального обеспечения — это совокупность однородных общественных отношений материального и процедурного характера по социальному обеспечению человека.