Источники финансирования дефицита
В соответствии со стратегией финансирования по мере снижения структурного дефицита федерального бюджета ожидается постепенное снижение роли средств суверенных фондов с поступательным ростом доли внутренних заимствований в структуре источников его финансирования. При этом в условиях стабильной динамики платежного баланса объем заимствований на внешних рынках будет определяться в первую очередь задачей по поддержанию ликвидности рынка суверенных еврооблигаций.
Необходимо также отметить, что помимо покрытия дефицита федерального бюджета дополнительного привлечения источников финансирования потребует исполнение Российской Федерацией принятых обязательств по предоставленным государственным кредитам.
Таблица 5.1.4. Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2016-
2019 гг.
млрд. рублей
| Показатель | ||||
| Источники финансирования дефицита | 3 034 | 2 753 | 2 011 | 1 142 |
| Использование Резервного Фонда и ФНБ | 2 144 | 1 820 | 1 162 | 140 |
| Не связанные с использованием Резервного фонда и ФНБ | 891 | 933 | 849 | 1 002 |
| Источники внутреннего финансирования дефицита | 1 236 | 1 178 | 1 130 | |
| государственные ценные бумаги | 1 050 | 1 050 | 1 050 | |
| привлечение | 1 200 | 1 879 | 1 581 | 1 659 |
| погашение | -700 | -829 | -531 | -609 |
| приватизация | ||||
| драгоценные металлы | ||||
| бюджетные ссуды и кредиты | -178 | |||
| возврат | ||||
| предоставление | -338 | -100 | -100 | -50 |
| исполнение гарантий | -8 | -81 | -116 | -84 |
| компенсация сбережений | -6 | -6 | -6 | -6 |
| изменение остатков на счетах по учету средств федерального бюджета | ||||
| Источники внешнего финансирования дефицита | -6 | -303 | -329 | -127 |
| заемные источники | -32 | -75 | -29 | |
| привлечение | ||||
| погашение | -118 | -513 | -284 | -243 |
| государственные гарантии | -1 | -2 | -4 | -4 |
| государственные кредиты | -88 | -268 | -250 | -94 |
| возврат | ||||
| предоставление | -181 | -377 | -417 | -259 |
* включая продажу пакета акций Башнефть
Реализация такой стратегии финансирования дефицита позволит сохранить объем ликвидных средств суверенных фондов на минимально безопасном уровне – более 1,0 трлн. рублей и сохранить уровень государственного долга в приемлемых объемах – до 17% ВВП. При этом в течение планового периода потребуется использование средств ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета уже с 2017 года.
Приватизационные сделки в трехлетний период смогут выступить дополнительным инструментом финансирования дефицита, на их объем будут уменьшаться заимствования на внутреннем рынке и использование средств суверенных фондов.
Таблица 5.1.5. Суверенные фонды и государственный долг в 2017-2019 гг.
млрд. рублей
| Показатель | ||||
| Объем Резервного фонда на начало года | 3 641 | 1 110 | ||
| %% ВВП | 4,5 | 1,3 | 0,0 | 0,0 |
| Курсовая разница | -393 | |||
| Использование (-) средств Резервного фонда | -2 137 | -1 152 | ||
| Пополнение Резервного фонда | ||||
| Объем Резервного фонда на конец года | 1 110 | |||
| %% ВВП | 1,3 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Объем ФНБ на начало года | 5 227 | 4 702 | 4 190 | 3 102 |
| %% ВВП | 6,3 | 5,4 | 4,5 | 3,1 |
| Курсовая разница | -518 | |||
| Использование (-)/пополнение (+) средств ФНБ | -7 | -668 | -1 162 | -140 |
| на финансирование дефицита федерального бюджета | -661 | -1 155 | -133 | |
| на софинансирование пенсионных накоплений | -7 | -7 | -7 | -7 |
| на финансирование дефицита Пенсионного фонда | ||||
| Объем ФНБ на конец года | 4 702 | 4 190 | 3 102 | 3 056 |
| %% ВВП | 5,7 | 4,8 | 3,4 | 3,1 |
| Объем государственного долга на конец года | 13 445 | 13 972 | 15 177 | 16 652 |
| %% ВВП | 16,2 | 16,1 | 16,4 | 16,8 |
| из них: государственные гарантии | 4 719 | 4 137 | 4 360 | 4 629 |
| Объем государственного внутреннего долга | 9 868 | 10 352 | 11 581 | 12 788 |
| %% к общему объему | 73,4 | 74,1 | 76,3 | 76,8 |
| из них: государственные гарантии | 3 727 | 3 146 | 3 280 | 3 400 |
| Объем государственного внешнего долга | 3 577 | 3 621 | 3 596 | 3 864 |
| %% к общему объему | 26,6 | 25,9 | 23,7 | 23,2 |
| из них: государственные гарантии | 992 | 991 | 1 080 | 1 230 |
БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ
Реализация в 2017-2019 гг. бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений, направленной на достижение основных целей и решение задач, обозначенных в разделе 2.2, позволит обеспечить постепенное снижение дефицита консолидированных бюджетов субъектов с 0,3% ВВП в 2016 году до 0,1% ВВП в 2019 году.
Таблица 5.2.1. Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов в 2016-2019 годах
млрд. рублей
| Показатель | 2016* | |||
| Доходы, всего | 9 565,1 | 9 774,1 | 10 276,0 | 10 818,9 |
| %% ВВП | 11,6 | 11,3 | 11,1 | 10,9 |
| Собственные налоговые и неналоговые доходы | 8 090,2 | 8 240,5 | 8 762,9 | 9 375,8 |
| %% ВВП | 9,8 | 9,5 | 9,5 | 9,5 |
| Межбюджетные трансферты | 1 474,9 | 1 533,5 | 1 513,1 | 1 443,1 |
| %% ВВП | 1,8 | 1,8 | 1,6 | 1,5 |
| Расходы, всего | 9 776,9 | 9 957,0 | 10 422,6 | 10 923,3 |
| %% ВВП | 11,8 | 11,5 | 11,3 | 11,0 |
| Дефицит | -211,8 | -183,0 | -146,6 | -104,4 |
| %% ВВП | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,1 |
Объем налоговых и неналоговых доходов на субфедеральном уровне будет сохраняться на стабильном уровне по отношению к ВВП на фоне положительной динамики прибыли и фонда оплаты труда. Небольшое сокращение поступлений по налогу на прибыль по сравнению с 2016 годом связано с решением о перераспределении 1 п.п. налога по основной ставке и 5% поступлений по налогу на прибыль в рамках СРП в пользу федерального бюджета для дальнейшего направления на поддержку бюджетной обеспеченности субъектов через межбюджетные трансферты.
Расходы консолидированных бюджетов субъектов в 2017 году прогнозируются с сокращением темпов их роста до 101,8% по сравнению с 2016 годом. В 2018-2019 годах темп роста расходов прогнозируется на уровне 104,7% и 104,8% соответственно. В то же время ожидается сокращение объема расходов консолидированных бюджетов субъектов в процентах к ВВП с 11,8% в 2016 году до 11,0% в 2019 году.
При планировании объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации учитывается оценка исполнения в 2016 году, уточненный прогноз макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 - 2019 годы и следующие факторы:
· повышение оплаты труда работников в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы», от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и принятыми региональными планами мероприятий («дорожными картами») по развитию отраслей социальной сферы с учетом достижения целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в 2018 году;
· завершение в 2017 году в субъектах Российской Федерации мероприятий по ликвидации аварийного жилья, признанного таковым по состоянию на 1 января 2012 года;
· ежегодная индексация социально-значимых расходов на уровень инфляции;
· ежегодное изменение объемов целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет постепенно сокращаться с -183,0 млрд. рублей в 2017 году до -104,4 млрд. рублей в 2019 году, составив 0,1% ВВП в 2019 году против 0,3% ВВП в 2016 году.
Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов в рассматриваемом периоде будут являться ценные бумаги, кредиты от кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов субъектов, бюджетные кредиты, представляемые из федерального бюджета, и прочие источники финансирования.
В 2017-2019 годах планируется предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов бюджетных кредитов, объем которых в 2017 году составит 100,0 млрд рублей, в 2018 году - 100,0 млрд рублей, в 2019 году - 50,0 млрд рублей.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации на срок до 5 лет.
Таблица 5.2.2. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
бюджетам субъектов в 2016-2019 гг.
млрд. рублей
| Показатель | ||||
| Межбюджетные трансферты | 1 474,9 | 1 533,5 | 1 513,1 | 1 443,1 |
| %% ВВП | 1,8 | 1,8 | 1,6 | 1,5 |
| дотации | 641,7 | 738,3 | 754,6 | 765,7 |
| в % к МБТ (всего) | 43,5 | 48,1 | 49,9 | 53,1 |
| субсидии | 328,9 | 349,5 | 325,9 | 282,7 |
| в % к МБТ (всего) | 22,3 | 22,8 | 21,5 | 19,6 |
| субвенции | 306,0 | 307,8 | 303,8 | 304,4 |
| в % к МБТ (всего) | 20,7 | 20,1 | 20,1 | 21,1 |
| иные межбюджетные трансферты | 198,3 | 137,9 | 128,8 | 90,3 |
| в % к МБТ (всего) | 13,4 | 9,0 | 8,5 | 6,3 |
Оказание поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов будет продолжено путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, которые сохранят ведущую роль в системе межбюджетного регулирования.
Применяемая в 2017-2019 гг. методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов будет в большей степени ориентирована на доведение расчетной бюджетной обеспеченности до минимального уровня за счет концентрации объема дотаций в наименее обеспеченных субъектах. Также, в целях обеспечения устойчивого исполнения бюджетов субъектов, в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности будет предусмотрен компенсационный механизм для регионов, в котором (1) дотации занимают значительный удельный вес в доходах бюджета, (2) учтены результаты инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления по итогам 2015 года.
Предполагается предоставление субсидий бюджетам субъектов с поэтапным переходом на предоставление консолидированной субсидии в рамках соответствующей госпрограммы (подпрограммы).
Повышение эффективности и результативности предоставления консолидированных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации должно быть обеспечено за счет:
1) усиления контроля и ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей;
2) ужесточения мер в отношении субъектов Российской Федерации за недостижение установленных значений показателей результативности использования субсидий, а также за невыполнение в установленный срок графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению объектов капитального строительства.
В соответствии с проектом Бюджетного кодекса, в качестве одной из новаций в сфере межбюджетного регулирования рассматривается возможность предоставления «горизонтальных» субсидий на региональном и муниципальном уровнях. Данный механизм должен способствовать развитию межтерриториальной кооперации, а также повышению эффективности совместного решения поставленных задач.
В рамках поэтапного повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований планируется передать в местные бюджеты с 2018 года оставшиеся 5 % от платы за негативное воздействие на окружающую среду, поступающей в настоящее время в доходы федерального бюджета.
Одновременно планируется предусмотреть возможность субъектов снижать размеры критериев выравнивания финансовых возможностей и критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также размеры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае внесения федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и/или доходов бюджетов между субъектами и муниципальными образованиями и/или внесения законами субъекта и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и/или доходов бюджетов между муниципальным районом и сельским поселением, городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.
Расширятся бюджетные полномочия субъектов и муниципальных образований в части установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов.
Также на региональном уровне станет возможным предоставление единой субвенции местным бюджетам.
Планируется уточнение подходов к расчету субъектом уровней дотационности муниципальных образований, согласно которым из общего объема доходов местных бюджетов будут исключаться не только субвенции, но и иные межбюджетные трансферты между муниципальными районами и поселениями, предоставленные в рамках заключаемых между ними соглашений по передаче полномочий по решению вопросов местного значения.
Обеспечение устойчивого и сбалансированного исполнения бюджетов субъектов, сохранение безопасного уровня долговой нагрузки должно быть обеспечено за счет принятия и реализации субъектами программ оздоровления государственных финансов с учетом методической поддержки Минфина России. Указанные программы должны быть сформированы на основании типовой программы по следующим направлениям:
· увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов;
· оптимизация бюджетных расходов;
· совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне;
· сокращение долговой нагрузки;
· утверждение (исполнение) субъектом дефицита бюджета на уровне не более 10% общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
В ряде регионов объем накопленных долговых обязательств уже достиг или приближается к предельным значениям, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации, что в условиях высокой стоимости рыночных заимствований и низкой гибкости расходов региональных бюджетов создает дополнительные риски для бюджетной устойчивости и может потребовать от федерального бюджета выделения дополнительной финансовой поддержки.
Кроме того, возможности регионов осуществлять заимствования после 1 января 2018 года будут существенно снижены в связи с тем, что после указанной даты расчет предельного объема долга, который в соответствии с Бюджетным кодексом не должен превышать общий годовой объем доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений, будет учитывать задолженность по бюджетным кредитам из федерального бюджета.
Опираясь на лучшую практику в сфере управления государственным долгом, планируется усовершенствовать систему оценки долговой устойчивости субъектов и муниципальных образований и ввести классификацию заемщиков в зависимости от состояния их долговой устойчивости. Это позволит отслеживать наметившееся ухудшение долговой ситуации субъектов и муниципальных образований, своевременно переводить их в группу заемщиков с более низкой долговой устойчивостью и применять к ним соответствующие данной группе меры. В конечном счете, данные подходы направлены на оказание заблаговременной поддержки субнациональным заемщикам в своевременном решении долговых проблем, не дожидаясь достижения критической ситуации.
Предполагается ужесточить меры персональной ответственности руководителей органов исполнительной власти субъектов местного самоуправления за проведение неэффективной долговой и бюджетной политики, что в свою очередь предусматривает необходимость установления обязанности субъектов (муниципальных образований) в случае, если просроченная задолженность по бюджетным и долговым обязательствам превысит 10% налоговых и неналоговых доходов, заключать соглашение между Минфином России (финансовыми органами субъектов) и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта (местной администрацией) о мерах по восстановлению платежеспособности на срок до 5 лет и утверждать план восстановления платежеспособности.
В случаях, когда реализация плана по восстановлению платежеспособности субъекта (муниципального образования) не приводит к сокращению просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам ниже уровня 10% от суммы налоговых и неналоговых доходов, предлагается инициировать отрешение Президентом высшего должностного лица субъекта от должности (удаление представительным органом главы муниципального образования в отставку).