Новая редакция бюджетного кодекса
В 2017 году планируется принятие новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - НРБК), призванной закрепить результаты проведенных за последние 16 лет бюджетных реформ. Бюджетный кодекс в его новой редакции должен отвечать современным тактическим и стратегическим задачам государственного и муниципального управления.
В НРБК будут закреплены важные новации, направленные на:
· формирование системы публичных обязательств как основы организации бюджетного процесса;
· создание условий для повышения доступности и качества государственных услуг;
· повышение эффективности и прозрачности бюджетных инвестиций;
· совершенствование системы межбюджетных трансфертов;
· предотвращение роста долговой нагрузки на региональные и местные бюджеты;
· развитие условий для внедрения программно-целевого управления;
· улучшение формата бюджета;
· установление дополнительных требований к процессу исполнения бюджетов;
· распространение дополнительных требований к получателям средств из бюджета;
· законодательное закрепление казначейского сопровождения;
· развитие системы казначейских платежей;
· формирование отчетности о государственных финансах;
· учет замечаний контрольно-счетных органов к годовой отчетности об исполнении бюджета;
· развитие государственного (муниципального) бюджетного контроля и мер бюджетного принуждения.
НРБК будет решена задача объединения правового регулирования в отношении участников бюджетного процесса и «не участников», которые обладают отдельными бюджетными правами и обязанностями и активно задействованы в функционировании системы государственного и муниципального управления.
НРБК позволит завершить кодификацию бюджетного законодательства, консолидировать в единую систему нормы всех принятых за последние годы федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, с целью принятия системного, стабильного и удобного для правоприменения закона.
В случае принятия в 2017 году НРБК, ее положения могут быть применены в 2018 году при составлении проектов бюджетов, начиная с бюджетов на 2019 – 2020 годов, а в части исполнения бюджетов с 1 января 2019 года.
СТРАТЕГИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА
2015-2016
Период 2015-2016 гг. был охарактеризован одновременным (а) существенным увеличением дефицита бюджета и потребностей в привлечении финансовых ресурсов, (б) высокой волатильностью финансовых рынков. В то же время на начало 2015 года в Резервном фонде находилось 4,95 трлн. руб. благодаря накоплениям, сформированным за период с 2004 года.
В период 2015-2016 гг. стратегия финансирования дефицита базировалась на следующих базовых элементах:
· Использование средств суверенных фондов как основного источника финансирования дефицита федерального бюджета в период низкой активности кредитования и высокого уровня структурного дефицита ликвидности для минимизации негативного влияния на экономическую активность;
· В 2016 году по мере стабилизации ситуации на долговых рынках, снижения кредитных премий и инфляционных ожиданий, а также движения в направлении формирования профицита ликвидности в банковской системе, был начат постепенный процесс изменения структуры источников финансирования дефицита в пользу государственных заимствований: по итогам 2016 года чистое привлечение ресурсов на внутреннем долговом рынке планируется увеличить с 300 млрд. руб. до 500 млрд. руб., с внешних рынков в результате успешного размещения суверенных еврооблигаций привлечено 3 млрд. долл. США.
· Неоправданно высокие инфляционные ожидания инвесторов и экономических агентов потребовали в 2015 году диверсифицировать структуру размещения облигаций на внутреннем рынке с упором на новые инструменты с плавающей доходностью (привязанные к RUONIA и инфляции): за счет размещения таких инструментов было выполнено около 67% годовой программы внутренних заимствований. В 2016 году по мере сближения инфляционных ожиданий с целевым уровнем инфляции структура размещения государственных облигаций вновь начала меняться в сторону роста доли ОФЗ с фиксированным купоном, которая по итогам 9 месяцев составила 64% от объема привлеченных средств.
Важным событием текущего года стало первое с 2013 года размещение еврооблигаций, в ходе которого был подтвержден значительный спрос на российский риск со стороны различных категорий иностранных инвесторов широкой географии и доказана способность российской инфраструктуры обеспечивать присутствие России на глобальных рынках в качестве заемщика.
Еще одним подтверждением зрелости отечественной инфраструктуры финансового рынка является поступательный рост доверия со стороны инвесторов-нерезидентов к рублевым долговым инструментам. С начала 2016 года доля иностранных инвесторов в структуре владельцев ОФЗ увеличилась на 3,2 п.п. и составила 24,7%, что в абсолютном выражении (около 1,3 трлн. рублей) является максимальным за последние годы значением.
2017-2019
К началу 2017 года объем средств, накопленных в Резервном фонде, сократится до 1,1 трлн. руб., что предопределяет необходимость постепенного отказа от использования средств суверенных фондов в качестве источников финансирования дефицита бюджета.
Главной задачей на предстоящую трехлетку является обеспечение плавного перехода к полностью рыночному финансированию дефицита бюджета. Ключевыми элементами стратегии такого перехода будут:
1. Планомерное снижение дефицита бюджета. Оно будет составлять 1 п.п. каждый год в 2017-2019 гг., что позволит существенно снизить требуемый объем привлечения финансовых ресурсов.
2. Увеличение программы внутренних заимствований. Уже по итогам следующего года объем чистых заимствований должен превысить 1 трлн. руб. Помимо ожидаемого сохранения притока средств нерезидентов на рынок ОФЗ ожидается серьезное увеличение объемов размещения среди отечественных инвесторов, чему будет способствовать продолжающееся снижение инфляционных ожиданий. Дополнительным инструментом привлечения заемных средств станут новые специальные государственные ценные бумаги для населения, потенциал которых, однако, с точки зрения исполнения программы заимствований, ограничен.
3. Использование инструмента внешних заимствований будет ориентировано, в первую очередь, на поддержание ликвидности рынка суверенных еврооблигаций. Текущее состояние платежного баланса характеризуется полным покрытием валютных потребностей экономики положительным сальдо текущего счета платежного баланса. В данной ситуации привлечение внешнего финансирования будет сопровождаться укреплением реального курса рубля, что при прочих равных условиях будет негативно сказываться на стабильности и предсказуемости макроэкономических параметров и доходной части федерального бюджета. В данных условиях суверенные еврооблигации планируется размещать в ограниченных объемах.
Реализация данной стратегии позволит планомерно снижать объем использования суверенных фондов: в 2017 году запланировано их использование в объеме 1,8 трлн. руб., в 2018 году – 1,2 трлн. руб., а в 2019 году уже менее 0,2 трлн. руб. Уже в следующем году Резервный фонд будет исчерпан и для покрытия дефицита федерального бюджета потребуется привлекать средства ФНБ, объем ликвидных средств (размещенных на счетах в Банке России) в котором к концу 2019 года составит более 1,0 трлн. руб.
Приватизационные сделки в трехлетний период смогут выступить дополнительным инструментом финансирования дефицита, на их объем будут уменьшаться заимствования на внутреннем рынке и использование средств суверенных фондов.
Сохранение дефицита федерального бюджета в объеме, существенно превышающем 1% ВВП по итогам предстоящей трехлетки, может привести к следующим негативным последствиям:
· Быстрый рост объема госдолга и потеря доверия инвесторов, сопровождающиеся ростом стоимости заимствований как государства, так и хозяйствующих субъектов.
· Резкое снижение дюрации внутренних долговых обязательств государства и последующее быстрое увеличение потребности в рефинансировании – переход к более рискованной модели долгового финансирования бюджетного дефицита.
В результате действия данных факторов будет наблюдаться быстрый рост объема процентных расходов, увеличение общего объема дефицита и, соответственно, снижение темпов потенциального экономического роста и повышение равновесного уровня реальных процентных ставок в экономике, которые, в свою очередь, будут оказывать негативный эффект на бюджетную сбалансированность. Пример таких стран как Бразилия демонстрирует риски быстрого расширения бюджетного дефицита, когда события предыдущего периода ведут к значительному ухудшению ситуации в следующем.