Система пенсионного права в Российской Федерации и ее характеристика с учетом последних изменений

Пенсионная система - это совокупность создаваемых государством правовых, экономических, организационных институтов и норм, предусматривающих предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсии.

Действующая в РФ пенсионная система предполагает наличие большого числа различного вида пенсий, которые можно классифицировать по различным основаниям. Пенсия (от лат. pensio - платеж) - регулярная денежная выплата (в расчете на месяц), которая производится в установленном законом порядке определенным категориям лиц из специальных фондов и других источников, предназначенных для этих целей. [7]

Структуру новой пенсионной системы составляют следующие ее элементы:

- государственное пенсионное обеспечение;

- государственное пенсионное страхование;

- профессиональные пенсионные системы;

- дополнительное негосударственное пенсионное обеспечение.

В зависимости от того, кто устанавливает пенсии, все пенсии можно подразделить на два вида: государственные и негосударственные.

В свою очередь государственная система пенсионного обеспечения состоит из двух составляющих ее частей: государственное пенсионное обеспечение и государственное пенсионное страхование.

Современные представления о правовом прогрессе в российской правовой мысли неразрывно связаны с категорией правовой политики. Процесс кардинального реформирования правовой системы в России начался с 90-х годов прошлого века. После принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации был осуществлен целый ряд крупномасштабных реформ: новая кодификация законодательства в общероссийском масштабе, принципиальный пересмотр гражданского законодательства, реформирование судебного процесса путем введения институтов суда присяжных и конституционного судопроизводства, реформа органов прокуратуры, суда, полиции, реформа местного самоуправления, реформа системы высшего образования и многое другое [12. С. 144−146]. Сегодня, по прошествии 25 лет реформирования, юристы и политики критически оценивают итоги этого процесса. Прежде всего отмечается «лоскутность», фрагментарность правового регулирования и реформаторской деятельности; именно ей многие исследователи объясняют спорную (или явно низкую) эффективность многих изменений. Малая результативность отдельных отраслевых реформ, при всей их несомненной значимости, на сегодняшний день очевидна.[8]

Частые изменения законодательства стали бичом и неотъемлемой характеристикой российской правовой действительности. С 2008 по 2010 гг. рядом научно-образовательных учреждений России был организован крупномасштабный проект по разработке Концепции правовой политики России на долгосрочную перспективу. Научно-образовательный центр федеральных и региональных проблем правовой политики, Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук, при участии Саратовской государственной академии права и при поддержке Российской академии наук, провели мониторинг правотворческой деятельности российского парламента с целью оценки качественности издаваемых законов. Исследование показало, что отсутствие изменений в закон в первый месяц после его издания – это скорее редкое исключение для российской правотворческой практики.

Из нескольких тысяч проанализированных документов только десятки не подвергались изменению в первый же месяц после вступления в силу. Документов, которые не подвергались изменению в первый год своего действия – единицы. Причем наибольшую стабильность показывают федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятые по вопросам конституционного строя (законы о государственном гербе, гимне, флаге, об образовании в составе федерации нового субъекта, о порядке рассмотрения обращений граждан в государственных органах и т.п.). При всей их значимости, такие документы мало затрагивают повседневную жизнь простого обывателя. А вот законы, регулирующие экономику, предпринимательство, административные процедуры, социальное обеспечение, меняются многократно. В ходе исследования было выявлено, что были периоды, когда пакеты изменений в Гражданский кодекс и Налоговый кодекс вносились дважды в месяц! На сегодняшний день в России осуществляется третий виток пенсионной реформы, т.е. система пенсионного обеспечения принципиально изменяется третий раз за последние 15 лет.

Все эти примеры свидетельствуют о хаотичности и непродуманности правотворческой и реформаторской деятельности российского законодателя. Необходимость частых изменений свидетельствует о низком качестве законопроектов, о несогласованности действий отдельных комитетов парламента. При выявлении пробела в законодательстве или неработающей нормы, профильные комитеты используют метод «латания дыр» в законодательстве, вместо того, чтобы осуществить комплексный пересмотр правового регулирования. Такое «лоскутное» правотворчество породило парадоксальную ситуацию в российском праве: наличие одновременно и избыточности, и недостаточности правового регулирования. Избыточность проявляется в огромном количестве разрозненных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы; в наличие устрашающего числа изменений в законы; в противоречивости правового регулирования и неопределенности правовой природы многих разъясняющих и информационных документов, сопровождающих законодательство. Недостаточность выражается в большом количестве пробелов в правовом регулировании, в декларативности и формальности многих провозглашенных прав, в отсутствии внятных процедур реализации прав субъектов.

На сегодняшний день Россия просто «захлебывается» в океане нормативно-правовых актов. В этой ситуации будущее видится не в эпизодических реформах, а в разработке правовой политики как научно обоснованной программы комплексного развития правовой системы на долгосрочную перспективу.

Правовая политика – одно из самых активно разрабатываемых направлений в российской правовой науке сегодняшнего дня. Этот термин активно используется в политике и программных документах российского правительства. В отличие от эпизодического реформирования отдельных областей общественной жизни, правовая политики государства должна обеспечить планомерное и согласованное развитие общества в целом, системность законодательства, что повысит эффективность правового регулирования и поднимет авторитет права в российском обществе[9].

Правовая политика рассматривается как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, комплексному развитию всех элементов правовой системы, обеспечению правового прогресса в обществе.

Главное, что должна обеспечить правовая политика – это цивилизованное и максимально эффективное использование юридических средств. Целями современной правовой политики являются наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

В российской доктрине выделяются следующие формы правовой политики: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т. п.. Эти формы уже традиционно признаются в большинстве исследований по правовой политике [1. С. 104-106]. Есть и более подробные классификации десять форм реализации правовой политики: 1) правозащитная, 2) правотворческая, 3) правоприменительная, 4) надзорно-контрольная, 5) правовое обеспечение функционирования государства, его органов, 6) организация деятельности правоохранительных органов, 7) подготовка дипломированных юристов в учебных заведениях, 8) ор[10]ганизация научной деятельности, 9) доктринальная, 10) правовое просвещение.

Итак, в целом правовая политика – это деятельность по комплексному развитию всех элементов правовой системы. Правовая система – это комплекс всех правовых явлений в масштабе данного государства. Основными элементами правовой системы являются: позитивное право, правотворчество, юридическая практика, юрисдикционные учреждения, правосознание. Правовая политика не может ограничиваться изменением позитивного права. Более того, и собственно правотворческая деятельность государства должна осуществляться с учетом социокультурного фона, особенностей менталитета общества, национальных и религиозных традиций. По нашему мнению, неэффективность многих российских реформ объясняется следующим. Законодателем был взят прогрессивный опыт зарубежных государств, были заимствованы правовые институты, хорошо зарекомендовавшие себя в практике других стран. Однако эти правовые институты и ценности не прижились на российской почве. Рецепция западноевропейского права не учитывала менталитет российского общества, общественное правосознание, духовные и идеологические факторы развития правовой системы.

Для создания эффективной правовой политики необходима доктринальная разработка различных форм правовой политики. Требуется изучение факторов, влияющих на правотворчество и реализацию права в конкретном обществе.

Поэтому в рамках нашего исследования мы рассмотрим основные культурно-исторические и политико-правовые особенности российского правосознания, которые, на наш взгляд, должны учитываться в процессе разработки правовой идеологии и формирования российского правового государства.[11]

Основной особенностью российского и общественного сознания вообще и правосознания в частности является этикоцентризм, т.е. идеологическое подчинение права более высоким, нравственным и религиозным ценностям. Подобное отношение к праву объясняется наличием ряда специфических условий, в которых формировалось правосознание русского общества, начиная с X в. в связи с принятием христианства. Как отмечает профессор А.В. Поляков, для православного сознания право не имеет значения самодовлеющей ценности, а является лишь одним средством для достижения религиозно-нравственных целей. Это во многом объясняет отсутствие в русской правовой идеологии культа прав человека, столь характерного для западноевропейской правовой мысли, где он связан с культовым отношением к славе и богатству. Самоутверждение личности как социальная ценность и цель жизни не присуще российскому менталитету. Российская духовная культура исторически была нацелена на идеи служения обществу и коллективизма.

Таким образом, необходимо выделить такую особенность российского правосознания, как неразрывную связь права с нравственными духовными началами, более того, с христианской добродетелью. В правосознании россиян нравственное начало всегда доминировало над юридическим. Поступать по законам совести, а не по писаным законам было общепринято в России. Это, кстати, также является одной из причин пренебрежительного отношения россиян к юридическим нормам и законам, а особенно к тем из них, которые расходятся в той или иной мере с нравственными нормами.

Поскольку правосознание очень тесно связано с категорией правого менталитета, необходимо рассмотреть особенности российского правового менталитета.

Большинство людей обращаются к изучению пенсионного законодательства незадолго до достижения пенсионного возраста или после наступления события, дающего право на пенсию (инвалидность, потеря кормильца). Однако такой подход нельзя назвать верным. Пенсионная реформа в России привела к тому, что право на пенсию тесно связано со стажем для назначения пенсии, величиной официального дохода и некоторых других показателей.[12]

Пенсионное законодательство включает в себя несколько Федеральных законов (о страховых пенсиях, о государственном пенсионном обеспечении, о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу ми др.), постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных актах

Условия назначения пенсий и законодательное регулирование отличаются в зависимости от вида пенсии. В то же время, сам пенсионер при реализации права на пенсию должен обладать инициативностью. Например, обратиться с заявлением о перерасчете пенсии в большую сторону, определить порядок выплаты и доставки пенсии, реализовать право на льготную пенсию, а если необходимо, то и защитить его путем подачи искового заявления о назначении пенсии.

При обсуждении пенсионной реформы рассматривались глобальные вопросы в связи с поставленными задачами: с одной стороны, необходимо было уменьшить дефицит пенсионного фонда, снизить трансферты из федерального бюджета; с другой стороны, сделать это, не повышая пенсионный возраст, не урезая размер пенсий, продолжая их индексировать. Ещё одно условие - не увеличивать при этом налоговую нагрузку на работодателей.

Но, несмотря на все попытки, налоговую нагрузку на работодателей пришлось увеличить. Если в 2013 г. предельный размер для начисления взносов в пенсионный фонд составлял 568 тыс. руб., в 2014 г. эта сумма составляла 624 тыс. руб., в 2015 г. сумма достигла размера 711 тыс. рублей. Кроме того, каждый год с суммы превышения нужно начислять ещё 10 % в пенсионный фонд. В дальнейшем намечается увеличить потолок для начисления взносов до 1 млн. рублей. Следовательно, работодатель вынужден увеличить себестоимость продукции примерно на 4 и более процентов с учётом увеличения взносов.

Поставленную задачу планируется решить путём поощрения за позднее оформление пенсии. Пенсионер, доработав до пенсионного возраста, может не оформлять пенсию, а продолжать работать. При оформлении пенсии через год коэффициент будет равен 1,056, а при оформлении пенсии через 10 лет коэффициент будет равен 2,11. В данном случае работник будет получать только заработную плату, несмотря на то, что по закону у него уже пенсионный возраст. Система заманчивая, но где гарантия, что пенсионер доживёт до начисления такого коэффициента. Пенсионерам обещают сохранить нынешний уровень пенсий, но вместе с тем рассматривается возможность ограничить выплаты (не платить базовую пенсию) работающим пенсионерам. Минфин, напомним, настаивал на полной отмене пенсионных выплат продолжающим работать гражданам.

В новой системе предлагается выплата пенсии трёх составляющих:

1) базовой пенсии - аналога нынешнего фиксированного базового размера страховой пенсии (ФБР). Базовая пенсия - это гарантированный минимум, который государство обязано обеспечить при соблюдении минимальных условий «вхождения» в пенсионную систему (стаж, возраст, перечисление взносов);

2) страховой пенсии, размер которой будет зависеть от стажа и заработка (уплаченных с него пенсионных взносов), а также общеэкономической ситуации в стране. Рассчитываться страховая пенсия будет исходя из суммы коэффициентов личного участия работника в системе;[13]

3) накопительной пенсии - аналога нынешней накопительной части.

Финансирование базовой пенсии предлагается передать федеральному бюджету. Сначала (с 2015 г.) базовую пенсию установят на уровне ФБР (сегодня это 3495 руб.). Предполагается сохранить ежегодную индексацию базовой пенсии («базы») - с 1 апреля.

Предлагается также ввести повышающие базовую пенсию коэффициенты при более позднем выходе на пенсию. Если пенсия оформлена на год позже - базовая пенсия вырастет на 5,6 %, на два года - на 12 %, на три года - 19 % и т.д. Максимальная «переработка» в 10 лет увеличит «базу» в 2,11 раза. Однако одновременно предполагается, что через 5 лет (переходный период) базовая пенсия работающим пенсионерам выплачиваться не будет.

При расчёте страховой пенсии соблюдается принцип сохранения пенсионных прав. Права, «заработанные» до даты перехода на новую формулу, фиксируются и сохраняются.

В целом, принцип формирования пенсионных прав меняется. Сейчас продолжительность работы (страхового стажа) напрямую на размер пенсии не влияет. Главное - сколько взносов перечислено. В новых условиях важно будет не только много зарабатывать, и платить пенсионные взносы, но и работать долго. Роль стажа растёт.

Формирование страховой части пенсии тоже меняется.

Во-первых, вводится минимальный страховой стаж в 15 лет (сегодня 5 лет). Но не сразу, а постепенно, с 10-летним переходным периодом, чтобы работники перестроились и приспособились к нововведениям.

Во-вторых, устанавливается минимальная сумма взносов, которая должна быть перечислена за работника. Чтобы получить минимальную пенсию, нужно хотя бы 15 лет платить взносы с двух МРОТ либо 30 лет - с 1 МРОТ. На сегодняшний день минимальная заработная плата составляет 5965 рублей. По Кемеровской области с учётом районного коэффициента это составляет 7754 рубля 50 копеек. То есть, если рассчитывать на какую-то минимальную пенсию, заработная плата должна составлять не менее 15 509 рублей (7754,50x2). Но, к сожалению, не у всех есть возможность получать такую заработную плату. Работники, которые получают заработную плату меньше предусмотренной нормы, могут рассчитывать только на социальную пенсию.

В-третьих, эти условия дадут право и на базовую пенсию, и на страховую. Те, у кого заработная плата небольшая, смогут оформить социальную пенсию («пособие по бедности»), начиная с 60 лет (женщины) и 65 (мужчины). Размер социальной пенсии на сегодняшний день составляет 6710 рублей.

Пенсия будет рассчитываться в зависимости от баллов. За нестраховые периоды будет тоже предусмотрено определённое количество баллов.

К нестраховым периодам относится:
- 1 год ухода за гражданином, достигшим 80 лет, инвалидом I группы, ребёнком инвалидом;
- 1 год военной службы по призыву;
- 1 год отпуска по уходу за первым ребёнком;
- 1 год отпуска по уходу за вторым ребёнком;
- 1 год отпуска по уходу за третьим и четвертым ребёнком.

Периоды ухода за пятым и последующими детьми в страховой стаж не включаются. Например, при уходе за ребёнком в возрасте до 1,5 лет начисляется 1,8 балла, за вторым ребёнком - 3,6 балла. Начисление баллов за периоды ухода за ребёнком производится не более чем за 6 лет.

Пенсионная реформа не будет касаться военных пенсионеров, потому что у них другое пенсионное обеспечение. Они не имеют отношения к пенсионному фонду, так как не производят начисления в пенсионный фонд Российской Федерации. Выплата пенсии военнослужащим осуществляется из средств бюджета. По этим пенсиям изменения пока не предусмотрены. Но тем пенсионерам, которые уже вышли на пенсию и сегодня являются пенсионерами, никаких ухудшений не будет. Позитивный момент заключается в том, что пенсионерам, имеющим большой стаж (от 30 до 40 лет женщины и от 35 до 45 лет мужчины), будут добавлены некие доначисления, премиальные баллы на пенсию - они получат прибавку к пенсии в зависимости от того, какой у них был стаж.

Одна из целей пенсионной реформы - учёт страхового стажа.

Логика пенсионной реформы и логика новой пенсионной формулы в том, что стаж и сумма заработной платы будет иметь очень существенное значение. В зависимости от совокупного дохода за весь период работы определяется количество заработанных баллов. Количество баллов определяется путём деления средств на счёте на 228 месяцев. Если граждане выходят на пенсию раньше, то соответственно количество месяцев уменьшится.[14]

На 1 января 2015 года стоимость одного пенсионного балла равна 64 руб. 10 коп., с 1 февраля 2015 г. -71 руб. 41 копейка.

При определении продолжительности трудового стажа учитываются, но пока не оцениваются в баллах, следующие периоды:
- временной нетрудоспособности при условии получения соответствующего пособия;
- получения пособия в случае безработицы;
- необоснованного содержания под стражей и другие причины.

Если гражданин был необоснованно задержан сотрудниками полиции, этот период будет учтён при определении стажа, но ИПК будет нулевым (т.е. выплаты будут уменьшены, хотя вины гражданина в этом нет).

Величина индивидуального пенсионного коэффициента определяется за каждый календарный год с 1 января 2015 г., исходя из ежегодных отчислений страховых взносов гражданина в пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд пенсионного страхования Российской Федерации».

Рассмотрим подробнее индивидуальный коэффициент, или количество заработанных баллов. Есть работники, которые перевели накопительную часть взносов в размере 6 % в накопительную часть, некоторые не сделали этого, поэтому индивидуальный коэффициент будет разный.

Максимальное значение индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК) предусмотрено федеральным законом (табл.1).

Таблица 1.

Максимальное значение индивидуального пенсионного коэффициента предусмотрено федеральным законом

Коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента (КвСП, применяется в случае выхода на пенсию позднее установленного срока) введён для стимулирования более позднего выхода на пенсию (см. рис.1).

В зависимости от того, сколько месяцев проработал гражданин после возникновения у него права на пенсию (60 лет у мужчин и 55 лет у женщин), не оформляя и не получая пенсию, величина повышающего коэффициента колеблется от 1,07 до 2,32 (Приложение 1 к Федеральному закону «О страховых пенсиях»).

Рис.1 Формула расчёта ИПК

Если пенсия оформляется сразу при возникновении права на неё, то коэффициент в этой формуле принимается равным единице.

Статья 8 Федерального закона «О страховых пенсиях» оговаривает три обязательных условия назначения страховой пенсии по старости.

Условие 1. Право на страховую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет.

Условие 2. Страховая пенсия по старости назначается при наличии не менее 15 лет страхового стажа. Это требование вводится и применяется не сразу.

Продолжительность страхового стажа, необходимого для назначения страховой пенсии по старости в разные годы переходного периода, определяется согласно Приложению 3 к Федеральному закону «О страховых пенсиях» (табл. 2).

Таблица 2.

Продолжительность страхового стажа, необходимого для назначения страховой пенсии по старости

Условие 3. Страховая пенсия по старости назначается при наличии величины индивидуального пенсионного коэффициента в размере не менее 30. Это требование также вводится и применяется не сразу: согласно ст. 35, п. 3 «С 1 января 2015 года страховая пенсия по старости назначается при наличии величины индивидуального пенсионного коэффициента не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением на 2,4 до достижения величины индивидуального пенсионного коэффициента 30» (табл. 3).[15]

Основными условиями возникновения права на страховую пенсию по старости являются:

1. Возраст - достижение общеустановленного возраста: 60 лет - для мужчин, 55 лет - для женщин. Условия для выхода на досрочную пенсию отдельным категориям граждан остаются прежними.

2. Стаж - наличие минимально требуемого страхового стажа. Он будет поэтапно увеличиваться по одному году в год: с 6 лет в 2015 г. до 15 лет в 2024 году. Те, у кого страховой стаж будет меньше необходимого, имеют право обратиться в пенсионный фонд за назначением только социальной пенсии (женщины в 60 лет, мужчины в 65 лет).

Таблица 3.

Величины индивидуального пенсионного коэффициента

С 1 января 2015 года в РФ стране вводится новый порядок формирования и расчёта пенсии в системе обязательного страхования. Вводятся два вида пенсий: страховая пенсия и накопительная пенсия. Понятие «трудовая пенсия» из законодательства уходит. С 1 января 2015 г. будут устанавливаться: страховая пенсия по старости, страховая пенсия по инвалидности, страховая пенсия по случаю потери кормильца. Существенных изменений в вопросе назначения пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца не произойдёт, пенсия будет назначаться, если есть хотя бы один день страхового стажа.

Основными условиями возникновения права на страховую пенсию по старости являются:

1. Возраст - достижение общеустановленного возраста: 60 лет - для мужчин, 55 лет - для женщин. Условия для выхода на досрочную пенсию отдельным категориям граждан остаются прежними.

2. Стаж - наличие минимально требуемого страхового стажа. Он будет поэтапно увеличиваться по одному году в год: с 6 лет в 2015 г. до 15 лет в 2024 году. Те, у кого страховой стаж будет меньше необходимого, имеют право обратиться в пенсионный фонд за назначением только социальной пенсии (женщины в 60 лет, мужчины в 65 лет).

3. Баллы - наличие минимальной суммы индивидуальных пенсионных коэффициентов (баллов). С 1 января 2015 г. минимальная сумма баллов будет установлена в размере 6,6 с последующим ежегодным увеличением до достижения 30 в 2025 году. Использование бальной системы исчисления пенсии - это главное отличие новой пенсионной формулы от прежней.

4. За каждый год более позднего обращения за назначением пенсии - с 1 января 2015 г. - по новой пенсионной формуле те граждане, которые приобрели право на страховую пенсию и не обратились за назначением страховой пенсии либо отказались от её получения, получат пенсию в повышенном размере (т.е. будут начислены дополнительные баллы). Фиксированная выплата при этом тоже будет увеличиваться.

Порядок расчёта и назначения накопительной пенсии не меняется. Напоминаем, что накопительная пенсия будет формироваться у граждан 1967 года и моложе, которые сделают выбор в её пользу в течение 2014-2015 годов.

Новая формула не стимулирует:
- ни очное получение высшего образования;
- ни появление многодетных семей;
- ни полноценное восстановление в случае болезни;
- ни ранний выход на заслуженный отдых, даже если человек всю жизнь трудился во вредных условиях.