Глава 7. Система законодательства Российской Федерации в области социальной защиты

Важнейшая цель законодательства системы социальной защиты – это регулирование социальных гарантий населения в области доходов, доступа к работе (занятости), медицинскому обслуживанию и образованию, жилищно-коммунальным услугам. Минимальные социальные гарантии включают в свой важнейший нормативный корпус: прожиточный минимум, минимальный размер заработной платы, минимальные социальные выплаты и пенсии, минимальные стандарты образования и медицинского обслуживания, жилищные условия.

В действующем законодательстве Российской Федерации категория «социальная защита» подразумевает политику государства, направленную на обеспечение прав и гарантий человека в сфере уровня и качества жизни. Особую роль в современных российских условиях приобретает социальная защита наименее обеспеченного населения, живущего за чертой бедности или близко к этой черте, доля которого составляет не менее четверти всего населения страны. Помимо групп «традиционно-бедных» - пожилых, многодетных семей, инвалидов, сегодня эксперты говорят о бедности «трудовой», куда входят работающие, которых по своему образованию и квалификации нельзя отнести к работникам неквалифицированного труда.

Достижение согласия и гармонизации разнонаправленных интересов работодателя и работника (компромиссного их баланса) в сфере социальной защиты, как свидетельствует история вопроса, требует применения комплекса соответствующих методов и механизмов: переговоров, трудовых соглашений, нормативного регулирования. Одним из основных среди них, закрепляющих общепринятые нормы социальной защиты, является закон. Важно при этом отметить, что базовые нормы защиты, как правило, находят свое выражение в конституционном праве, трудовом и социальном законодательстве (пенсионного обеспечения, медицинской помощи, защиты инвалидов и т.д.). Так, в Конституции Российской Федерации основные положения по социальной защите граждан закреплены в ряде статей (2, 7, 37, 39):

"В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (статья 7.2).

Ориентирами для формирования национальной законодательной базы в сфере социальной защиты служат принятые международным сообществом документы[40] (что закреплено в статье 17.1 Конституции Российской Федерации), многие из которых разрабатываются международными специализированными организациями - МОТ, ВОЗ, МАСО. Следует подчеркнуть, что деятельность данных организаций посвящена отдельным аспектам и сферам социальной защиты[41].

Российское законодательство, регулирующее вопросы социальной защиты, можно классифицировать по иерархическим признакам (уровням законодательства и органов власти):

- Конституция Российской Федерации – конституционные права и свободы человека и гражданина: статьи 7, 18 разделы: «Конституционный строй», «Жилище», «Труд и занятость», «Социальное обеспечение и социальное страхование», «Образование. Наука. Культура», «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм»;

- федеральные и региональные законы, регулирующие права человека в области труда, социальное страхование, государственного социального обеспечения, жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения и образования;
- конвенции и рекомендации МОТ, Европейская социальная хартия, ратифицированные Российской Федерацией;

-массив нормативных актов, регулирующих социальную защиту в форме указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, межведомственных и ведомственных нормативных документов в форме правил, инструкций, приказов и других нормативных актов федерального органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Кроме того, российское законодательство, регулирующее вопросы социальной защиты, можно классифицировать по функциональным признакам:

· социальные законы по направленности (предмету) регулирования – трудовое право, право социального обеспечения и социального страхования, законодательство об охране здоровья граждан, законодательство в области образования и т.д.;

· функциональные кодексы – бюджетный, налоговый, семейный и т.д.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование социальной защиты населения относится к совместному ведению федерального Центра и субъектов Российской Федерации.

Учитывая тот факт, что исполнение законодательных норм социальной защиты контролируется судебной ветвью власти государства, можно отметить их обязательный характер. Из этого вытекает следующее заключение: конституционное, трудовое и социальное право выражают собой законодательно закрепленные формы и степень социальной защиты, или другими словами, представляют национальную доктрину социальной защиты.

Подобной точки зрения придерживается и Ю.Хабермас, который считает, что: "развитая система социальной защиты становится политическим содержанием массовой демократии. Политическая система не в состоянии добиться беспредельной лояльности масс и поэтому для придания легитимности своим действиям должна предлагать государственные и социальные программы, выполнение которых подлежит контролю".[42]

Значительным массивом нормативных стандартов в области социальной защиты выступают конвенции МОТ, которые ратифицировала Россия[43], а также Европейская социальная хартия, являющаяся базовым документом ЕС в данной сфере (и которую Россия ратифицировала в 2009 году).

Например, в Европейской социальной хартии, сама категория «социальная защита» трактуется достаточно широко и включает в себя, как защиту граждан от социальных рисков (безработица, болезнь, старость, утрата кормильца), так и ряд других крупных элементов жизнедеятельности: получение образования, охрану здоровья, обеспечение жильем, социальное обслуживание, семейные пособия, жилищные пособия для аренды жилья в частном секторе. Кроме того, следует иметь ввиду достаточно высокие стандарты (уровни) социального страхования и социального обеспечения, которые устанавливает Европейская социальная хартия.[44]

Право на социальную защиту - это признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека удовлетворять свои физиологические, социальные и духовные потребности в объеме, необходимом для поддержания достойной жизни. Вопрос устройства национальной системы социальной защиты во многом определяет порядок в стране, степень согласия в обществе, устойчивость и динамику экономического и социального развития.

Принципиальное значение имеет институт прав и законных интересов граждан, закрепленный в ст. 2,17 и 18 Конституции Российской Федерации. Его назначение – признание, гарантирование и обеспечение конституционных прав граждан на охрану здоровья, образование, социальное обеспечение, жилище, свободу научного и иного творчества, на пользование достижениями культуры.

В рамках рассматриваемого института следует особо отметить необходимость активного участия общественности и граждан в решении вопросов социального развития. Гражданина нельзя рассматривать только как потребителя социальных услуг, как клиента, получающих их из рук властных и иных структур. В этой связи следует шире регулировать правовые формы участия граждан и их объединений в обсуждении проектов бюджетов, информации органов исполнительной власти всех уровней о налоговых расходах, в распределении бюджетных средств на социальные нужды, в определении набора важнейших публичных услуг, в контроле за социальными учреждениями.

Социальное законодательство, помимо функции нормативного определения уровней и норм социальной защиты, играет роль в определении функций социальных организаций – медицинских, образовательных, научных, культурных, спортивных и т.д. Нормы соответствующих отраслевых законов устанавливают их характеристики как юридического лица, основные задачи, права и обязанности, уставы-положения и локальные акты (как акты саморегуляции), виды организаций, учреждений, порядок легализации (регистрации, аккредитации и т.п.). Таковы, например, ст. 8,9,14 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, ст.12 Закона об образовании, ст. 11. Закона о библиотечном деле, ст. 12, 13 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 5 Закона о науке.

Для развития и применения законодательства в области социальной защиты населения характерны следующие тенденции:

· развитие законодательства, регулирующего функционирование сектора общественных благ – социального страхования (пенсионного, медицинского, временной утраты трудоспособности), бюджетных форм социальной защиты на муниципальном уровне;

· адаптация законодательства к новым реалиям жизни в связи с меняющимся общественным устройством, применением в широком масштабе частного предпринимательства и использования частной собственности – частная медицина, частные формы образования, страховые частные компании (негосударственные пенсионные фонды, добровольное медицинское страхование) и т.д.;

· интенсивное развитие отраслей права, которые отпочковываются от административного законодательства и законодательства государственного социального обеспечения, - образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте, законодательства обязательного пенсионного и медицинского страхования, страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

· активная имплементация норм международных организаций (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО и т.д.) и межгосударственных объединений (Совета Европы и Европейского Союза), например, ратификация Российской Федерацией в 2009 г. Европейской социальной хартии;

· использование решений Европейского суда по правам человека в качестве важнейших прецедентов для правоприменительной практики[45];

· укрепление системообразующих связей путем развития общих принципов и институтов правового регулирования сферы социальной защиты, путем принятия рамочных законов и кодексов, например, «Об основах обязательного социального страхования», «Семейный кодекс» и т.д.

В сфере социальной защиты населения прослеживается и устойчивая тенденция на переход к финансированию не учреждений (образовательных, медицинских, ЖКХ ит.д.), а объема и качества предоставляемых услуг, более тщательного учета специфики потребностей разных категорий граждан.

Например, социальная защита трудоспособного населения должна предусматривать механизмы, обеспечивающие гражданам Российской Федерации защиту от социальных рисков:

● безработицы и предоставлению регламентированных дополнительных гарантий занятости отдельным категориям населения, которые нуждаются в особой социальной защите и испытывают трудности в поиске работы, в том числе:

● профессиональных рисков повреждения здоровья работающих и предусматривать меры по профилактике неблагоприятных условий их труда;

Социальная защита нетрудоспособных граждандолжна быть нацелена на повышение уровня социального обслуживания инвалидов, лиц нуждающихся в уходе и т.д.

Формы и методы социальной защиты человека должны быть дифференцированными, но обязательно доступными, полноценными, не унижающими человеческое достоинство, максимально ориентированными на профилактику и способы положительного разрешения отдельной личностью сложных критических ситуаций. Сама система многопрофильной целевой социальной защиты должна включать все амортизаторы негативных влияний на человека и способствовать профилактике их возникновения.

Контрольные вопросы:

1. Раскройте содержание правовой организации основных институтов социальной защиты с позиции субъектов правоотношений, предметного поля регулирования, уровня социальных выплат:

- социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

2. Какие виды законодательных актов регулируют базовые институты социальной защиты:

-социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

3. Какова роль государственных органов в законодательном регулировании социальной защиты:

-социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

Литература