Глава 2. Преодоление тоталитаризма: трудный путь России к праву
1. Традиции и опыт государственно-правовых преобразованийв России: актуальные уроки
В ходе становления в России постсоциалистического права и государства приходится одновременно решать большой комплекс старых и новых проблем, связанных с тяжелым наследием самодержавного и тоталитарного прошлого и трудным путем к правовому будущему.
Значительным достижением на этом пути стала новая, постсоветская, Конституция России 1993 г.,закрепившая права и свободы человека и гражданина (в том числе и право частной собственности), положения о разделении властей, правовом государстве и т. д.
Сегодня, наконец-то, по достоинству признается общечеловеческая ценность и значимость этих идей и институтов. Но при этом не следует забывать, что конкретно-исторически они в своем развитом виде стали выражением именно буржуазных требований и представлений о свободе, праве, государственности, собственности и получили практическую реализацию до сих пор лишь в условиях зрелого капиталистического строя, на базе уже устоявшегося и функционирующего буржуазного гражданского общества.
Так что само по себе конституционное признание таких идей и ценностей, при всей его важности, еще не дает объективно необходимых для их практического осуществления условий. Невозможно же из неправовой ситуации по желанию "прыгнуть" в развитую буржуазную ситуацию, которая является результатом долгого пред-
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 353
шествующего (по сути дела — западноевропейского) движения от зачатков права к современным формам господства права.
Постсоциалистический путь к этим ценностям, при всем его своеобразии, не может, конечно, игнорировать логику их формирования и развития, необходимые материальные и духовные предпосылки их претворения в жизнь и т. д. Причем история становления правового государства, прав и свобод человека и т. д. должна быть осмыслена в ее соотношении с отечественными традициями и реалиями.
Лишь с учетом такого исторического опыта(зарубежного и своего) можно уяснить подлинный смысл и условия реализации декларированных ценностей, трезво и без иллюзий оценить реальное положение дел в современной России и действительные возможности продвижения страны к правовому государству, к практическому утверждению прав и свобод человека. Все это тем более необходимо, что у нас зачастую об этих проблемах судят понаслышке и все еще живуче печальное обыкновение подменять эффектными лозунгами важное, трудное и кропотливое дело созидания новых форм, институтов и отношений общественной жизни.
Трудный путь современной России к правовому государству, к правам и свободам человека усугублен и усложнен целым рядом негативных факторов,унаследованных от прошлого. В числе таких факторов — многовековые традиции деспотизма и крепостничества, всесилия власти и бесправия населения, стойкий и широко распространенный правовой нигилизм, отсутствие сколько-нибудь значимого опыта свободы, права, самоуправления, демократии, конституционализма, политической и правовой культуры, подчиненное положение общества в его отношениях с ничем не ограниченной и бесконтрольной властью и т. и.
Все это существенно тормозит процесс либерализации и демократизации общественного мнения, усвоения им новых правовых и политических ценностей. В этих условиях существенно усложняется и выбор верных стратегических линий взаимосвязи истории и современности страны, правильных ориентиров на будущее.Между тем надлежащее историческое осмысление современных и предстоящих преобразований является необходимым условием их широкого общественного признания и практического осуществления. Такая историческая мотивированность и обоснованностьпроводимых радикальных реформ весьма значима в складывающейся обстановке идеологического и общемировоззренческого вакуума, переоценки прежних ценностей, поиска новых ориентиров для развития российского общества и государства.
Историческое обоснование и обеспечение современных реформ отечественным и зарубежным опытом приобретает особую актуальность и в силу того, что в общественном и политическом сознании отсутствует необходимое для серьезных и успешных преобра-
354 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
зований единство в оценке прошлого и его значения для современности и будущего страны. Широкое распространение получили такие противоборствующие в этом ключевом вопросе крайности, как консервативно-апологетическое и радикально-нигилистическое отношения к прошлому, к историческому опыту страны. Такие же крайности апологетики и нигилизма доминируют и в отношениях к зарубежному опыту.
Между тем ясно, что успех современных реформ во многом зависит от исторической самоидентификации населения России ("многонационального народа Российской Федерации", согласно определению из Преамбулы Конституции России 1993 г.), от умелого и продуктивного сочетания опыта и уроков собственной истории с общезначимыми ценностями, результатами и ориентирами общеевропейской и всемирной истории, с современными тенденциями и направлениями развития мирового сообщества народов и государств.
Достойная будущность России не может быть ни возвратом к прошлому, ни отрицанием этого прошлого, но обязательно — продолжением и обновлением самобытной истории страны с учетом накопленного опыта и современных реалий в стране и в мире.
История российской государственности свидетельствует, что на процесс ее формирования и развития и своеобразие складывающейся в ее рамках политико-правовой культуры существенное влияние оказывали такие факторы, как особенности геополитического положения страны (между Востоком и Западом), ее пространственные характеристики и климатические условия, многоэтнический состав населения, характер и уровень хозяйственной деятельности, социокультурный быт, традиции и верования, по преимуществу военный характер внешней политики (от борьбы за выживание — до внешней экспансии), личностные характеристики и свойства правителей (особенно в условиях утверждения институтов деспотической, самодержавно-монархической, абсолютистской, имперской, а затем и партийно-диктаторской власти).
Утверждение на огромном евразийском пространстве государственного единства страны сопровождалось определенной политико-правовой консолидацией и упорядочением социальных и национальных отношений, несло с собою известные элементы стабильности, организованности, безопасности и выполняло тем самым определенную культурно-цивилизаторскую функцию.
При этом следует отметить, что центральная власть в России в своей политике и законодательстве в определенной мере стремилась учитывать этнические, исторические, религиозные, социокультурные и иные особенности в отдельных составных частях большой и многоликой страны. Так, хотя конфессиональный момент определял некоторые стороны правового положения подданных (преимущества православного населения, ограничения для лиц иудейского вероисповедания и т. д.), однако в стране соблюдался (с теми или, si
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 355
иными ограничениями) принцип свободы совести. Относительно свободно развивалась религиозная жизнь представителей армянской и грузинской церквей, мусульман, караимов, лютеран, католиков, буддистов. Это предотвращало сепаратистские движения на религиозной почве.
Для сохранения единого геополитического пространства использовались различные формы автономии для тех или иных частей империи (примеры Финляндии и отчасти Польши). Применительно к кочевым и сибирским народам применялась своеобразная форма косвенного управления (под наблюдением русской администрации туземные органы власти опирались на традиции своих народов и т. д.). На территории Российской империи сложился относительный плюрализм законов. Наряду с русским законодательством действовали и иные системы права: шариат, грузинское право, армянское право, собственные национальные системы права в русской Польше, Финляндии, Бессарабии, обычное право кочевых и сибирских народов и т. д.
РСФСР, а затем и СССР (с 1922 г.), пришедшие на смену Российской империи как "тюрьмы народов" (по характеристике А.И. Герцена, М.А. Бакунина, а потом и большевиков), во многом предстали в реальной действительности в виде новой исторической разновидности "империи" с партийно-политической структурой управления всеми народами бывшей царской России — на базе насильственных средств, методов и норм партийно-коммунистической диктатуры пролетариата.
Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, бесправное положение подавляющего большинства населения, отсутствие гарантий прав и свобод личности, преимущественная ориентация на принудительно-силовые методы и приемы во внутренней и внешней политике, утверждение бюрократически-централизованной системы управления страной и подавления всякого инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов экономической, политической и правовой жизни страны.
Необходимость преодоления этой отсталости страны (производственной, технической, научной, военной, общекультурной, социально-экономической, административно-управленческой, государственно-правовой и т. д.) со времен Петра I была осознана как одна из важнейших стратегических задач российской государственности. Речь при этом (как во времена Петра, так и в дальнейшем) шла об отставании Россииот уровня развития передовых стран Западной Европы (прежде всего — Голландии, Англии, Франции, Германии). Такой европейский критерийдля оценки положения дел в России и выбора надлежащих ориентиров для российских реформ и преобразований диктовался не только естественными интересами страны на европейском континенте и высоким (по существу — ми-
356 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
ровым) уровнем европейских достижений в развитии общечеловеческой цивилизации, но в конечном счете тем обстоятельством, что русское государство по исходной территории и этническому составу было европейским государством, — правда, восточноевропейским, а не западноевропейским. На формирование европейской природы русского государствасущественное воздействие оказало и христианство,которое со времен его принятия в 988 г. в Киевской Руси при князе Владимире играло роль государственной религии.
И на всех последующих этапах развития российского государства (в период Московского царства со столицей в Москве и Российской империи со столицей в Петербурге) — в условиях расширения территории и этнического состава российской государственности и превращения России в евразийскую державу (по своей территории и этническому составу) — исторически продолжалась и подчеркивалась неразрывная связь Российского государства с Киевской Русью как началом и корнем русского государства и российской государственности.
Так, ко времени освобождения Руси от татаро-монгольского ига, возвышения Москвы, политического объединения Руси, становления и укрепления централизованного русского государства одним из важных положений складывающейся официальной государственной идеологии является идея неразрывностиистории Киевской Руси и Московского государства как основа легитимациипритязаний русских правителей на царскую корону (путем возведения генеалогии московских князей к великим киевским князьям, а через них — к римскому императору Августу, "царю Вселенной"), возвышения Московского царства как единого оплота всего православного христианства, а Москвы как "третьего Рима" (после древнего Рима и Константинополя).
В это время стали довольно отчетливо проявляться и особенности взаимоотношений православной церквис государствомв России — в отличие от другого типа отношений между церковью и государством в Западной Европе. В вопросе об отношениях между светской и духовной властью, между царем и церковью доминирующие позиции во все большей мере занимают представления о божественном избранничестве царя, первенстве и верховенстве царской власти. Согласно официальной идеологии того времени, православная церковь — одно из учреждений государства (хотя и важнейшее), а "симфония" властейозначает подчинение духовной власти светской. Здесь отчетливо проявляется влияние духовных и политических традиций Византии, где "согласие и единомыслие" светской и духовной властей, их "симфония" фактически означали подчинение церкви и духовной жизни произволу самодержавной власти и сопровождались обожествлением императора.
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 357
В России (как и в Византии) отсутствовали условия и традиции того сложившегося в Западной Европе (во многом — благодаря римско-католической церкви, ее учению, наднациональному статусу и автономной жизнестойкой организации) типа взаимоотношений между церковью и государством, который представлял собой по существу разделение духовной и светской властейв обществе и государстве и создал необходимые предпосылки для ограничения власти государства и признания прав и свобод людей, для становления идей, концепций, норм и процедур западноевропейской политической и правовой культуры.
В истории российской государственности (особенно отчетливо — после татаро-монгольского ига и становления Московского царства) соотношение трех основных компонентов государственности(населения, территории и власти) складывалось в пользу власти и территории, в ущерб и за счет интересов населения.Чем дальше, тем больше такое положение дел расходилось с ситуацией, складывавшейся в государствах Западной Европы, где права, свободы и интересы населения в целом, сословий и индивидов в процессе перехода от раннефеодальных отношений к обществу и государству Нового времени во все большей мере получали официальное признание и законодательное закрепление и становились существенным ограничителем как власти верховного правителя, так и государственной власти в целом (в ее соотношении с обществом и подданными). Именно в этом русле в странах Западной Европы развивался процесс становления капитализма, утверждения принципов прав и свобод человека и гражданина, формирования начал буржуазного гражданского общества и правового государства.
В России же бесправное положение представителей всех слоев населения, включая дворянство, "общее крепостное состояние сословий" (по словам выдающегося русского юриста XIX в. Б.И. Чичерина)продолжалось вплоть до II половины XVIII в. Впервые в политико-правовой истории России император Петр III своим указом от 18 февраля 1762 г. о дворянской вольности освободил дворян от обязательной государственной службы. Вслед за этим Екатерина II в 70—80-х годах XVIII в. признала за дворянами некоторые другие гражданские права и свободы, включая право частной собственности. Потребовалось еще сто лет, чтобы от крепостной зависимости была (при Александре II в 1861 г.) освобождена основная часть российского населения — крестьянство. Причем освобождение это произошло без наделения крестьян землей (вместо этого действовала система общинного владения землей — с большой зависимостью отдельного крестьянина от общины).
Ключевой для России земельный вопрос не был решен ни при царе, ни при большевиках и до сих пор (при формальном провозглашении права частной собственности на землю) остается одной из важнейших итрудноразрешаемых задач всего процесса совре-
358 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
менных социально-экономических и политико-правовых преобразований в стране.
Это бесправие населения сочеталось с традиционным в России нигилистическим отношением к правам и свободам личности, к правовым ценностям и к праву вообще. К.Д. Кавелинв 40-х годах XIX в. одним из первых заметил, что в российской истории личность постоянно заслонялась семьей, общиной, государством. Б.А. Кистяковскийв своей статье "В защиту права" (1909 г.), в частности, писал: "Притупленность правосознания русской интеллигенции и отсутствие интереса к правовым идеям являются результатом застарелого зла — отсутствия какого бы то ни было правового порядка в повседневной жизни русского народа"1.
Правовой нигилизм имел весьма широкое распространение, и даже такой критик царизма, как А.И. Герцен,трактовал отсутствие начал права в русской общественной жизни как нечто положительное, как некое преимущество России перед Западом в движении к будущему справедливому строю.
Славянофилы и вовсе отрицали саму постановку вопроса о правовых гарантиях свободы личности против произвола властей. "Гарантия ненужна! Гарантия есть зло", — утверждал К.С. Аксаков2.Пародируя правовой нигилизм К.С. Аксакова и других славянофилов, русский поэт-юморист XIX в. Б.И. Алмазовписал:
"По причинам органическим
Мы совсем не снабжены
Здравым смыслом юридическим,
Сим исчадьем сатаны.
Широки натуры русские,
Нашей правды идеал
Не влезает в формы узкие
Юридических начал".
В дальнейшем, в условиях диктатуры пролетариата, на смену этому дореволюционному правовому нигилизму пришел не просто очередной, усиленный вариант правового нигилизма, а нечто качественно новое — коммунистическая аннигиляция права.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что становление России в качестве огромной евразийской державы в результате многовековой борьбы против азиатских завоевателей и освобождения от татаро-монгольского ига было, скорее, процессом не азиатизации российского государства, а соответствующей европеизации и цивилизации новых азиатских этносов и территорий в составе России. Весьма показательно в этом плане, что в своей исторической эволюции российское государство ориентировалось не на азиатские
1 Кистяковский Б.А. В защиту права // Вехи. Сборник статей о русской интеллигенции. М., 1990. С. 106.
2 См. там же. С. 107.
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к. праву 359
формы правления, а так или иначе продвигалось по пути преодоления своего отставания от Западной Европы. Собственно решению этой фундаментальной задачи и были посвящены все основные российские преобразования со времен петровских реформ.
Сами петровские реформы в традициях российской государственности игнорировали интересы подданных и населения в целом, были прежде всего направлены на использование западноевропейских достижений для модернизации военно-промышленных и административно-управленческих сфер жизни страны.
Четко обозначенные реформами Петра I европейские ориентиры и цели преобразования России встретили большое сопротивление различных консервативных сил (из разных слоев общества), отстаивавших самобытность страны и отвергавших ее европеизацию. В дальнейшем противостояние этих двух начал, дошедшее до наших дней и современных преобразований, оформилось в виде борьбы славянофилов и западников.
Для западниковв целом были характерны ориентиры на западноевропейские духовные и политико-правовые ценности и соответствующие институты европейской общественной и государственной жизни, включая идеи и институты гражданского общества, конституционализма, признания прав и свобод представителей всех сословий.
В противоположность западникам славянофилыотстаивали особый, самобытный путь России, восхваляли "общинное начало" в русской жизни, выступали против усвоения и применения в России достижений западного экономического, политического и правового опыта. Будучи сторонниками самодержавия, они отрицали необходимость прогрессивных преобразований общественного и государственного строя в России.
До сих пор в России сильно противостояние западного и восточного (славянофильского) начал в общественной и политической мысли и жизни. И до сих пор актуальными остаются поиски надлежащего, практически значимого (в сфере экономики, политики, общественной и государственной жизни) синтеза российской "самобытности" и западных достижений,включая сферу проблем общественного и государственного устройства, прав и свобод человека и гражданина, политико-правовой культуры и т. д.
Своеобразное сочетание этих двух противоборствующих начал (модернизаторски-западнического и охранительно-славянофильского) по существу характерно и для проводившихся в России крупных реформ на протяжении XVIII—XX вв.
С одной стороны, жизненные потребности страны требовали европейской модернизации и российские реформаторы осознавали необходимость назревших изменений. С другой стороны, европейские ориентиры проводимых реформ требовали глубоких, всесторонних и последовательных, словом — буржуазных, преобразсва-
360 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
ний всего общественного и государственного строя, т. е. того, что подрывало основы самодержавия и выходило далеко за рамки реформаторского потенциала и преобразовательных целей российской правящей верхушки. Ведь именно эта правящая верхушкабыла основным автором и проводником российских реформ. Обществоже по сути было объектом, а не субъектом реформ, и его интересы учитывались лишь постольку, поскольку соответствовали интересам, целям и устремлениям правящей власти и сохранению российского самодержавия.
С этим связаны и присущие российским реформам половинчатость, внутренняя противоречивость, непоследовательность. Зачастую замыслы и проекты российских реформ оставались на бумаге, нередко заявленные реформы осуществлялись лишь частично, свертывались, не доводились до конца. За крупными прогрессивными реформами нередко следовали контрреформы,в ходе которых позитивные итоги проведенных реформ во многом сводились на нет, а реформаторские "дары" от власти населению и обществу отбирались обратно. Но полностью загнать развитие страны в дореформенное русло, как правило, не удавалось, и через определенное время неудовлетворенные потребности вновь порождали необходимость продолжения реформ, но уже с несколько более высокой, чем ранее, исходной ступени.
В XX век Россия вошла как абсолютная монархия. Законодательная власть, как и исполнительная, находилась в руках царя. Жизненные потребности общества требовали модернизации сложившейся государственной системы,ограничения полномочий монарха, формирования представительных органов власти.
Определенные шаги в этом направлении были сделаны в условиях и под давлением событий первой русской революции, когда царизм был вынужден пойти на некоторые уступки в области организации и осуществления законодательной власти, признания ряда демократических прав и свобод граждан и т. д. Особое значение имело учреждение Государственной Думы, призванной ограничить власть царя в сфере законодательства.
В царском Манифесте от 6 августа 1905 г. "Об учреждении Государственной Думы" отмечалась готовность "призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему представляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение государственных доходов и расходов"1.
По своей инициативе Дума имела право "возбуждать предложения об отмене или изменении действующих и издании новых
СУ, 1905, отд. I, ст. 1326. ПСЗ-3, т. XXV. отд I, № 26656.
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 361
законов" при условии, чтобы такие предложения не касались "начал государственного устройства, установленных Законами Основными"1.
В соответствии с "Положением о выборах в Государственную Думу"2 от 6 августа 1905 г. Дума формировалась путем многоступенчатых выборов на основе неравного избирательного права. В выборах не участвовали: 1) лица женского пола, 2) лица моложе 25 лет, 3) обучающиеся в учебных заведениях, 4) военнослужащие, 5) т. и. "бродящие инородцы", 6) иностранные подданные.
В Положении о выборах от 6 августа 1905 г. содержался целый ряд других недемократических норм (высокий имущественный ценз, социальное неравенство при формировании съездов избирателей от различных классов и слоев населения и т..д.), свидетельствовавших о существенных недостатках предложенной властями избирательной системы. Но революционные события вынуждали царизм идти на новые уступки.
Так, ряд важных буржуазно-демократических принципов был признан в царском Манифесте от 17 октября 1905 г. В нем декларировались "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов"3.
Тем самым закладывались правовые основы для формирования и развития политических партий — необходимого компонента демократических выборов и парламентской системы4.
В Манифесте 17 октября 1905 г., кроме того, признавалась необходимость привлечь к участию в Думе "те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку"5.
В Манифесте от имени царя провозглашалось "незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей"13.
Содержавшиеся в Манифесте 17 октября 1905 г. обещания о демократизации избирательного права были в определенной мере учтены в Указе императора "Об изменении Положения о выборах в
1 Там же. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 26661, ст. 34.
2 См.: СУ 1905, отд. I, ст. 1325, ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 36662. СУ, 1905, отд. I, ст. 1658.
Л Вскоре в России действовало уже около 100 политических партий, половина которых относилась к числу крупных общероссийских партий. — См.: История политических партий России. М., 1994. С. 11. См. также: Программы политических партий России. Конец XIX—XX в. М., 1995. СУ, 1905, отд. I, ст. 1658. Там же..
362 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений" от 11 декабря 1905 г.1 Данным указом было увеличено представительство от городского населения, в том числе и от рабочих, а также от некоторых национальных губерний.
Учреждение Государственной Думы сопровождалось изменением функций и роли Государственного Совета и его преобразованием в своеобразную верхнюю палату формировавшегося законодательного и представительного органа России. Так, Манифестом от 20 февраля 1906 г. "Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы"2 предусматривалось, что состав Государственного Совета формируется наполовину (98 членов) по царскому назначению и наполовину (98 членов) из выборных от духовенства православной церкви, от губернских земских собраний, от дворянских обществ, от императорской Академии Наук и императорских российских университетов, от Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.
В своем обновленном составе Государственный Совет был наделен в делах законодательства равными с Государственной Думой правами. Полномочия трех основных субъектов российского законодательства выглядели в общем виде так: любой новый закон нуждался в одобрении Государственной Думы и Государственного Совета,а затем — в утверждении императора.
Порядок законодательной деятельности Думы и Государственного Совета был более конкретно урегулирован в "Учреждении Государственной Думы" от 20 февраля 1906 г. и в царском указе от 20 февраля 1906 г. "О переустройстве Учреждения Государственного Совета"3.
23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы I Государственной Думы, Николай II утвердил "Основные государственные законы"4. Это был своеобразный царский вариант утверждения в России конституционной самодержавной монархии.
Те или иные нормы и положения основных государственных законов в дальнейшем могли изменяться лишь "по почину" монарха, но никак не по инициативе Думы или Государственного Совета.
Согласно данному акту, "императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть"5. Показательно, что здесь уже отсутствует ранее традиционная характеристика власти российского императора как неограниченной власти. Теперь "нераздельной" властью император обладал лишь в области верховного государственного управления, т. е. в сфере исполнительной власти.
1 См.; СУ, 1905, отд. I, ст. 1973. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 27029.
2 См.: СУ, 1906, отд. I, ст. 196. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 27423.
3 См.: СУ, 1906, отд. I, ст. 197-198.
4 СУ, 1906, отд. I, ст. 603.
5 Там же. И. 4.
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву
"Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского"1.
В сфере же власти законодательной власть императора при всей ее значительности была ограничена законодательными полномочиями Государственной Думы и Государственного Совета. Таким образом, основные государственные законы закрепили ряд моментов в движении России к конституционно-правовому ограничению самодержавия.Но до подлинного разделения властей и признания конституционной монархии дело так и не дошло. Реальная власть по существу оставалась у царя.
Так, помимо всей полноты исполнительной власти, российский монарх, по "Основным государственным законам" от 23 апреля 1906 г., "осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Государю императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по его почину Основные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе. Государь император утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения"2.
Надлежащего баланса между властью царя и полномочиями представительного органа (Думы и Государственного Совета) достигнуто не было. С одной стороны, представительный орган был лишь законосовещательным, а не законодательным органом и не оказывал влияния на формирование и деятельность правительства. С другой стороны, царь и формируемое им правительство имели существенные полномочия в сфере законодательства и обладали важными рычагами давления на представительные органы и пресечения их оппозиционной деятельности. Все это предопределило конфронтационный характеротношений между царизмом и Государственной Думой.
Уже первая (так называемая булыгинская) Дума пришла в резкое столкновение с царским правительством и, просуществовав чуть больше двух месяцев (с 27 апреля по 9 июля 1906 г.), была досрочно распущена.
Не менее оппозиционной к царскому правительству оказалась и вторая Дума, тоже досрочно распущенная 3 июня 1907 г. Положением о выборах в новую Думу от 3 июня 1907 г.3 нормы избирательного права существенно изменились в пользу верхушки общества, прежде всего дворянства. Ограничивалось представительство в Думе национальных окраин. В целом активным избирательным правом наделялось около 15% населения страны. Сформированная на такой основе третья Дума в силу своего консервативного состава
1 Там же. И. 10.
2 Там же. И. 7—9.
:l См.: ПСЗ-3, т. XXVII, № 29240.
364 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства
придерживалась проправительственной позиции и благодаря этому просуществовала до конца 5-летнего срока своих полномочий (до 29 августа 1912 г.).
Правительственную политику поддержала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до Февральской революции. Формально она была распущена Временным Правительством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учредительное Собрание на основе весьма демократического Положения о выборах от 23 сентября 1917 г., которое предусматривало всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства1.
Деятельность Государственной Думы четырех созывов (1906— 1917 г.) стала первой школой парламентаризма в России.Этот опыт демократической организации государственной власти — при всей его ограниченности и недостатках — не потерял своего позитивного значения до наших дней. В данной связи весьма примечательно, что в процессе преодоления советской системы важным институтом представительной системы постсоветского времени была признана и конституционно закреплена Государственная Дума — нижняя палата российского парламента, избираемая на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Характерно и то, что первая постсоветская Государственная Дума, избранная на 2 года 12 декабря 1993 г., нередко именуется пятой Думой, как бы продолжающей прерванную событиями 1917 г., и последующих десятилетий линию преемственной связи с четырьмя дореволюционными Думами. По этой логике, 17 декабря 1995 г. в.-России избрана уже шестая Дума.
При всей условности подобных аналогий и сопоставлений следует вместе с тем признать, что досоветские и постсоветские Думы имеют и некоторые общие черты.И в том, и в другом случае становление представительных учреждений осуществлялось в сходных неблагоприятных условиях (отсутствие демократических традиций, опыта парламентаризма, конституционализма и разделения властей, необходимость одновременного осуществления в стране общественных и государственных преобразований и т. д.). Отсюда и известное сходство в результатах — неразвитость формируемых представительных органов, неполнота их реальных властных полномочий, их значительная зависимость от недостаточно ограниченной и слабо контролируемой исполнительной власти.
Опыт организации и деятельности четырех Дум в России в начале XX в. продемонстрировал крайнюю неустойчивость государственной системы, в рамках которой нет необходимого равновесия между различными ветвями власти(и прежде всего между
См.: СУ Временного Правительства, 1917, № 169, ст. 915; № 251, ст.1801.
Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 365
органами исполнительной и законодательной власти), а представительные органы лишены надлежащих полномочий в сфере законодательства и контроля за исполнительной властью.
Значительный перекос полномочий в пользу исполнительной власти не только обесценивает представительные органы, но и разрушает всю ту объективно необходимую систему разделения, взаимодействия и взаимного сдерживания властей, без которой невозможно эффективное и общественно полезное функционирование самой исполнительной власти.
Вместе с тем применительно к России (и начала XX в., и нынешнего постсоветского времени) очевидно, что переход от авторитарных и тоталитарных форм организации власти к конституционализму, парламентско-представительной системе и в целом к началам правовой государственности реально возможен лишь при наличии сильной исполнительной власти, которая, однако, должна быть ограничена нормативными, институциональными и процедурными требованиями правового порядка, разделения властей, системы их сдержек и противовесов. Обусловленная этим сложность государственно-правового компромисса между исполнительной и представительной властями в России усугубляется традиционной неразвитостью российской судебной систе<