УПРАВЛІННЯ ОБ’ЄКТАМИ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ.
Сутність поняття „управління об’єктами муніципальної власності”. Ефективність управління об’єктами муніципальної власності. Критерії та показники ефективності управління об’єктами муніципальною власністю. Форми та методи управління об’єктами муніципальної власності.
Як зазначалося в попередньому розділі, підприємства і організації муніципальної форми власності мають найгірші показники фінансово-господарської діяльності, що є наслідком їхньої низької економічної ефективності. Сьогодні фондовіддача на муніципальних підприємствах у 2 рази нижча, ніж на державних і в 11 разів нижча, ніж на приватних підприємствах. Природно, що за такої низької ефективності використання основних виробничих фондів собівартість продукції муніципальних підприємств є найвищою. Те, що вона перевищує 100 відсотків, свідчить про збитковість цих підприємств і відсутність коштів для самофінансування. Більше того, муніципальний сектор демонструє стабільну тенденцію до збитковості. За період з 2000 по 2009 рр. загальний фінансовий результат цього сектора (до оподаткування) погіршився у 5,3 раза. Рівень рентабельності (збитковості) підприємств муніципальної власності становить – 1,4 %.
Деяке зростання частки видатків місцевих бюджетів у ВВП не супроводжується підвищенням ефективності об’єктів муніципальної власності. За даними Держкомстату України, на 1 січня 2009 року близько 2% підприємств України належить місцевим територіальним громадам, а їхня частка у вартості основних фондів підприємств України становить понад 23%. Таким чином, середня вартість основних фондів муніципальних підприємств на порядок вища від аналогічного показника середньостатистичного підприємства країни. Проте, зазначені фонди у переважній більшості є морально та фізично застарілими, тому порівняно висока фондоозброєність муніципальних підприємств мало впливає на їхню фондовіддачу та ефективність роботи, що призводить до погіршення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування в Україні.
Аналіз збитковості муніципальних підприємств, низького рівня використання їхніх виробничих потужностей показує, що є ряд основних чинників, які суттєво впливають на ефективність діяльності муніципальних підприємств.
Перший чинник – сфера діяльності. У таких більш-менш рентабельних галузях діяльності, як оптова й роздрібна торгівля, готельний та ресторанний бізнес, транспортні перевезення й послуги зв’язку, будівництво, фінансова діяльність, мисливство, лісове та рибне господарство працює менше за 8% усіх муніципальних підприємств. Майже 25% підприємств муніципальної форми власності працюють у низькорентабельних або взагалі нерентабельних сферах діяльності.
Крім того, 4% активів територіальних громад на суму майже 10 млрд. грн. зосереджено на обслуговуванні діяльності їхніх виконавчих органів і т.п., і вони, відповідно, не приносять ніяких доходів. Більше того, ці активи вимагають затрат, пов’язаних з їхнім належним утриманням. Тобто, значна частина (близько 30%) активів територіальних громад, муніципальних підприємств зосереджена у низькорентабельних або відверто збиткових сферах діяльності.
У структурі доходів місцевих бюджетів від об’єктів муніципальної власності лише 4% припадає на доходи від власності та підприємницької діяльності і стільки ж становить плата за оренду цілісних майнових комплексів та іншого майна муніципальної власності. У той же час частка коштів від відчуження муніципального майна, у тому числі земельних ділянок несільськогосподарського призначення, становить 26% .
Привертає увагу збитковість діяльності муніципальних підприємств на ринку нерухомості. У цьому секторі сконцентровано більшу частину активів територіальних громад – близько 63%. Це потенційно прибутковий сектор економіки, однак територіальним громадам він завдає збитків. Основна причина цього – високий рівень корупції та зловживань в органах місцевого самоврядування.
Другий чинник – питоме навантаження на підприємства, пов’язане із виконанням ними соціальних завдань: на них лежить увесь тягар щодо пільгового забезпечення потреб у послугах, роботах, товарах незаможних верств населення.
Третій чинник – рівень неплатежів. Оскільки муніципальні підприємства зобов’язані надавати усім громадянам певний пакет соціальних послуг, що гарантований Конституцією та законами України, рівень неплатежів у цих сферах діяльності сягає 40-50%. Лише заборгованість населення за житлово-комунальні послуги, за даними Держкомстату України, у 2006 році становила 9,5 млрд. грн. У ряді країн Європи та Балтії, на відміну від України, передбачено жорсткі санкції до громадян, які вчасно і повністю не сплачують визначені для них комунальні та інші платежі, аж до переселення в інше, більш дешеве (соціальне) житло.
Четвертий чинник – привабливість для інвестицій та фінансування діяльності підприємств муніципальної форми власності. Оскільки їхня діяльність є переважно збитковою, вони залишаються непривабливими для інвестицій з боку комерційних структур. Фінансування діяльності муніципальних підприємств здійснюється виключно за рахунок власних коштів та місцевих бюджетів, які, як правило, є дотаційними.
Зменшення негативного впливу соціального тягаря прямо пов’язане з загальним підвищенням рівня добробуту населення та зменшенням частки громадян, які потребують соціальної допомоги з боку держави. Крім того, цей тягар торкається площини міжбюджетних відносин, які також потребують уточнення.
П’ятий чинник – якість менеджменту. Низька економічна ефективність муніципальної власності переважно обумовлена наслідками процесів її формування. Разом з тим, подолання стану і тенденцій, що склалися, неможливе без переходу до нової якості менеджменту.
Одним із шляхів покращення ситуації є створення передумов ефективного використання муніципальної власності. Увага до цієї проблеми зросла разом із зростанням ролі органів місцевого самоврядування в такому управлінні. В умовах переходу до ринкової економіки результати використання об’єктів муніципальної власності багато в чому залежать від якості управління цією власністю.
Управління муніципальною власністю – цілеспрямована діяльність суб’єктів, зайнятих в органах місцевого самоврядування, із підтримки таких економічних відносин з приводу володіння, користування й розпорядження об’єктами цієї власності, які забезпечують бажані зміни в стані сфер життєдіяльності адміністративно-територіального утворення.
Ефективність використання об’єктів муніципальної власності передбачає забезпечення результативності їхнього функціонування, тобто виконання завдань з найменшими витратами фінансових ресурсів за умови забезпечення найбільшої результативності. Реалізація цього принципу полягає, з одного боку, у вирішенні завдань соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, а з іншого – у збільшенні надходжень доходів від використання об’єктів муніципальної власності.
Інакше кажучи, ефективність управління муніципальною власністю полягає в поєднанні соціальних та фінансово-економічних результатів. При цьому пріоритетними є соціальні, а не фінансово-економічні результати. Отже, в цілому ефективне використання муніципальної власності означає і соціальну, і фінансово-економічну ефективність.
Поняття ефективності стосовно муніципальної власності, що є публічною формою власності, на нашу думку, відрізняється від поняття економічної ефективності, яке застосовується під час комерційного оцінювання результатів використання об’єктів приватної власності. Об’єкти приватної власності оцінюють за такими комерційними показниками, як прибутковість, рентабельність майна чи бізнесу в цілому і т. ін.. Щодо об’єктів муніципальної власності, на нашу думку, необхідно оцінювати не лише економічну ефективність, а й соціальну, тобто визначати ефективність використання майна з точки зору інтересів мешканців відповідної територіальної громади, яка є власником цього майна.
Виходячи з цього, відзначимо, що для оцінювання ефективності використання муніципальної власності повинні застосовуватися два підходи:
– фінансово-економічний, або комерційний, який оцінює ефективність управлінських рішень з точки зору отриманого доходу;
– соціальний, що дозволяє оцінити ефективність управління об’єктами муніципальної власності з точки зору користі управлінських рішень для реалізації соціальних програм місцевої громади, що не приносять прямої вигоди для місцевого бюджету у вигляді надходжень.
Фінансово-економічними критеріями оцінки ефективності використання муніципальної власності є:
1. Прямі фінансові надходження до бюджету (розмір дивідендів; надходження від продажу об’єктів муніципальної власності; прибутки від передачі об’єктів у господарське відання; надходження від оренди майна).
2. Опосередковані фінансові надходження до бюджету (збільшення податкових надходжень від підприємств, в управлінні яких знаходиться майно; прибутки від нового будівництва).
3. Підвищення ефективності контролю за об’єктами муніципальної власності (збільшення частки у капіталі різних суб’єктів господарювання; підвищення контролю за використанням об’єктів нерухомості).
4. Рівень зростання обсягів та якості продукції і послуг.
5. Зміцнення конкурентного середовища та зниження цін на товари і послуги.
6. Впровадження проектів інноваційного розвитку, наукових досліджень.
7. Реальні інвестиційні витрати в рамках муніципальної власності, інвестиційні проекти на майбутнє.
Головним фінансово-економічним важелем ефективності використання муніципальної власності має бути забезпечення територіальним громадам статусу незалежних господарюючих суб’єктів, що вирішують питання місцевого значення за рахунок коштів місцевого бюджету та ефективного використання об’єктів муніципальної власності.
Відзначимо також і те, що окрім об’єктів, які можуть давати прибуток до бюджету і ефективність використання яких можна оцінити, застосовуючи економічні показники, до складу муніципальної власності увійшли й такі об’єкти, використання яких із самого початку не було спрямоване на комерційний ефект. Утримуючи такі об’єкти, органи місцевого самоврядування задовольняють спільні інтереси населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; забезпечують його основні життєві потреби у сферах, які віднесено до компетенції місцевої влади.
Оцінити ефективність прийняття управлінських рішень по цій групі об’єктів за допомогою традиційних ринкових методів оцінювання неможливо. Тому, враховуючи, що цілі управління такими об’єктами полягають не в максимізації прибутку, а в максимізації соціального ефекту при розумному рівні витрат, для оцінювання ефективності їхнього використання слід застосовувати соціальний критерій. У даному разі необхідно, перш за все, відповісти на запитання: наскільки зросла якість життя населення, наскільки динамічно розвивається територіальна громада.
Труднощі застосування оцінки соціальної ефективності полягають у тому, що вона досить суб’єктивна, оскільки неможливо точно визначити рівень задоволення суспільних потреб населення на базі муніципальної власності.
Показники соціальної ефективності, які активно використовуються в інших країнах, грунтуються на позиціях, запропонованих у роботі Р. Каплана й Д. Нортона [85, с. 46], розроблених для оцінки досягнення поставлених цілей. Їхньою перевагою є те, що вони включають нефінансові показники задоволеності клієнтів (спочатку ця методика використовувалася для оцінки ефективності діяльності комерційних організацій) і відбивають злагодженість дій органів управління та ін.. До цих показників належать такі:
1. Кількість працівників і створених додаткових робочих місць.
2. Питома вага об’єктів соціального призначення у структурі муніципальної власності.
3. Рівень задоволеності населення муніципальними послугами.
4. Ступінь доступності інформації про діяльність органів місцевого самоврядування і нових послуг муніципальних підприємств.
5. Кількість соціальних послуг у загальному обсязі послуг, наданих за рахунок використання муніципальної власності.
6. Кількісне та якісне прирощення об’єктів, що забезпечують життєдіяльність місцевої громади.
7. Розмір відрахувань на фінансування соціальних та екологічних програм.
8. Реалізація програм забудови і розвитку території.
9. Розвиток місцевої інфраструктури.
На наш погляд, основним із соціальних показників є рівень задоволеності територіальної громади послугами, які надаються на базі муніципальної власності (саме задоволеність потреб територіальної громади є основною метою інституту місцевого самоврядування).
Використання двох – фінансово-економічного і соціального – критеріїв ефективності управлінських рішень є основою для поділу об’єктів залежно від їхньої ролі у реалізації інтересів власника на дві групи: комерційну власність – тобто таку, що використовується або може бути використаною у комерційних цілях, та операційну власність – таку, що використовується власником для реалізації своїх адміністративних, соціальних цілей і повністю утримується за рахунок бюджету.
Враховуючи те, що управління об’єктами першої групи (комерційною власністю) спрямоване на підвищення прибутковості їхнього використання, оцінка ефективністі експлуатації таких об’єктів переважно має здійснюватися за такими показниками, як прибутковість, розмір дивідендів, що відраховуються до бюджету, тощо. Але при цьому слід враховувати і соціальні критерії використання об’єктів з точки зору інтересів мешканців відповідної територіальної громади та їхніх окремих груп. Управління другою групою об’єктів повинно відповідати завданням оптимізації бюджетних витрат на утримання цих об’єктів. Тому для оцінювання цієї групи об’єктів перевага повинна надаватися соціальним критеріям ефективності прийняття управлінських рішень. Іншими словами, домінантою оцінювання ефективності прийняття управлінських рішень щодо об’єктів комерційної власності повинні бути економічні критерії. При оцінюванні ефективності управління об’єктами операційної власності, навпаки, домінантними є соціальні критерії.
Саме критерії ефективності управління об’єктами муніципальної власності повинні братися за основу вибору можливих форм використання того чи іншого об’єкта, зокрема слід встановити, що буде ефективніше – передача в оренду, господарське відання чи оперативне управління муніципальним підприємствам та установам, у користування фізичним та юридичним особам, у якості внесків до статутних капіталів підприємств різних форм власності, концесію або відчуженя.
Форми управління муніципальною власністю:
– Довірче управління – передача на договірній, платній, строковій та конкурсній основі об’єктів муніципальної власності в управління (від імені, за рахунок та в інтересах довірителя) за фіксовану плату.
– Застава – муніципальне майно використовується як об’єкт гарантії повернення кредитів.
– Іпотека – вид забезпечення виконання зобов’язання позичальника перед кредитором заставою нерухомого майна, що полягає у праві кредитора (в разі невиконання боржником своїх зобов’язань) задовольнити свої грошові вимоги за рахунок вартості заставленого нерухомого майна; різновид застави землі чи нерухомого майна для отримання органами місцевого ссамоврядування довготривалої позики.
– Концесія– надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній та строковій основі юридичній або фізичній особі (суб’єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об’єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб’єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов’язань зі створення (будівництва) та (або) управління (експлуатації) об’єктом концесії, майнову відповідальність та можливого підприємницького ризику.
– Лізинг – передача чи набуття на довгостроковій основі майна (крім земельних ділянок, майнових комплексів та їх структурних підрозділів) за встановлену плату.
– Оренда – засноване на договорі строкове платне користування муніципальним майном, що необхідне орендареві для здійснення підприємницької діяльності.
– Приватизація – це відчуження майна, що перебуває в державній або муніципальній власності на користь фізичних та юридичних осіб з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України.
– Самостійне використання – ведення господарської діяльності органами місцевого самоврядування на базі об’єктів муніципальної власності.
– Спільне використання – утримання та експлуатація об’єктів муніципальної власності спільно з іншими суб’єктами господарювання на основі договору.