Эволюция теоретических концепций общественного сектора экономики
| Представители экономических школ и направлений | Содержание общественного сектора экономики в рамках концепций государственного сектора |
| Дж.Стюарт, Т.Ман | Общественный сектор рассматривался в рамках государственного управления |
| А.Смит, Дж.Милль | Функции общественного сектора сводятся к функциям государства через создание общественных учреждений, за счет расходов государства. Обоснован принцип платежеспособности плательщиков налогов (концепция «равной жертвы для общей цели») |
| Дж.Кларк, А.Маршалл | Существование общественного сектора экономики допускалось в случае отсутствия стимулов к производству общественных благ. Общественный сектор связан с решением проблем устранения внешних эффектов |
| А.Шёффель, А.Вагнер, В.Зомбарт | В теории смешанной экономики общественный сектор уравнивается в правах с частным, и включает государственные и коммунальные предприятия |
| Ф.Нити, У.Маццола, М.Панталеони В.Парето | В теории общественного сектора используется предельный анализ и теория цены для изучения бюджетного процесса, моделирования спроса и предложения общественного блага. Общественное благо понимается как благо, выгодное всем гражданам Общественный сектор в результате оптимального размещения ресурсов направлен на рост общественного благосостояния |
| К.Викселль, Э.Линдаль | Общественный сектор есть система общественных финансов, направленных на реализацию мероприятий по социальной защите. Общественные блага предоставляются государственными учреждениями в соответствии с уровнем индивидуальной полезности |
| А.Пигу | Функционирование общественной сферы приводит к появлению внешних эффектов, нейтрализация которых возлагается на государство через налоговую политику |
| П.Самуэльсон | Общественный сектор необходим для устранения провалов рынка. Общественное благо рассматривается как несовершенство рынка |
| Г.Мюрдаль, Э.Хансен, Р.Титмус, М.Олсон | Теория общественного сектора дополняется учениями о несостоятельности государства, практикой государства благосостояния. Задачей государства является улучшение благосостояния граждан |
| Э.Аткинсон, Дж.Стиглиц и др | Общественный сектор отождествляется с государственным. Государство решает проблемы доходов, социального страхования, системы налогообложения при финансировании общественных благ, а также голосования в условиях разных форм демократии по поводу выбора общественных благ |
| Л.Якобсон, С.Шишкин, Е.Жильцов и др | Общественный сектор представляет собой совокупность государственных ресурсов экономики, функционирует в виде налогообложения и программ общественных расходов; направлен на обеспечение и доставку общественных благ потребителям. |
| Содержание некоммерческого сектора экономики | |
| Г. Эсприн - Андерсен | Объясняет становление некоммерческих организаций историческим развитием государства, условиями и традициями в отношении производителей благ в социальной сфере |
| Г. Хансман, М. Крашиский, Л. Саламон | Некоммерческие организации рассматривали вследствие отсутствия у потребителей информации о количественных и качественных характеристиках товаров, относительно которых не может быть предоставлена необходимая и полная информация потребителям в момент заключения рыночной сделки |
| Э. Фама, М. Дженсен | Возникновение сектора некоммерческих организаций связывают с обслуживание интересов бизнеса на мотиве использования организациями льготного налогообложения |
| Ф. Котлер, Дж. Зальтман, Р. Багоцци, С. Леви | Наличие некоммерческого сектора связывали с механизмами взаимопомощи и перераспределения на условиях принципа солидарности, следования коллективным правилам. Социальный обмен имеет не только экономический, но и социальный эффект |
Анализ эволюции теории общественного сектора позволил выявить, что общественный сектор рассматривается исследователями в основном как нерыночная сфера деятельности государства по преодолению «провалов» рынка. В тоже время, имеет место точка зрения о целесообразности функционирования частных некоммерческих организаций, обеспечивающих предложение общественных благ на нерыночных условиях.
2. Контрактация и квазирынки.
Известно, что экономическая сфера действия налога не совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, подобно данному, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам.
Реципиенты– это лица, кто безвозмездно или на льготных условиях получает какие-либо блага или денежные средства за счет общественного сектора. Круг лиц, на которых распространяются выгоды, обусловленные данной программой, обозначают термином сфера действия программы общественных расходов.
Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод не происходит. Однако во многих случаях основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан с значительными позитивными экстерналиями.)
Рассмотрим программу денежных выплат безработным. Полученные средства используются, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы – увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов (адресатов) программы в пользу производителей и продавцов продовольствия.
Помощь безработным может быть осуществлена в форме субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидирования учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, чтобы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных благ (реципиентами) будут не сами безработные, а иные лица. Смысл состоит в том, что выгоды, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы.
Программа переподготовки может и не принести значительных выгод ни безработным, ни потенциальным работодателям (например, если спрос на труд недостаточно эластичен).
С учетом всего изложенного выше можно сделать следующий вывод.
Как и для налогов, в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того, чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя.
Перемещение выгод основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов.
Принять обоснованное решение о целесообразности финансирования программы можно лишь при наличии достаточных гарантий совпадения действительной ее сферы с предполагаемой. Для этого необходим тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожидания реципиентов, а также исследований конкретных рынков на которых они действуют. Это особенно актуально, когда имеются активные группы специальных интересов, способные извлекать выгоды в результате ускользающих от общественного внимания изменений в сферах действия программ.
Общественные расходы направляются не только на финансирование программ социальной помощи и общественного страхования, но и на обеспечение производства общественных и некоторых частных благ (например, бюджетные ассигнования на оборону, научные исследования, образование, здравоохранение, культур). При этом производство осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством.
Частное и общественное финансирование в общественном секторе нередко сочетаются. Заключение контрактов с поставщиками товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Однако, если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного финансирования, то теперь все более обычными становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей.
В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим внутри самого государственного сектора в ряде случаев формируются квазирынкина основе разделения покупателя и поставщика. В результате непосредственно в этом секторе возникает конкуренция рыночного типа, позитивно влияющая на аллокацию ресурсов и эффективность.
Выделяют следующие типы контрактов: контракт с фиксированной ценой; контракт типа "издержки плюс прибыль"; контракт с разделением затрат; контракт "издержки в «расчете на услугу"; блочный контракт; контракт "издержки и объем",
Для контракта с фиксированной ценой характерна предварительная определенность цены и она не зависит от фактических издержек производства. Контракт с фиксированной ценой применяется, когда результаты и издержки в достаточной степени предсказуемы.
Контракт типа издержки плюс прибыль предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним прибыль на оговоренных контрактом условиях например, пропорционально издержкам. Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска.
Контракт с разделением затрат предполагает иную схему. Предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта. Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов разделяется между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя поставщика добиваться экономии, тогда как контракты типа издержки плюс прибыль создают заинтересованность скорее в увеличении затрат, чем в их сокращении. Поэтому контракты с разделением затрат нередко называют стимулирующими контрактами. Контракт издержки плюс прибыль приемлем только при очень высокой величине риска и невозможности найти надежного поставщика, согласного разделить риск. Очень часто наилучшим вариантом оказывается стимулирующий контракт, предусматривающий разделение затрат, причем чем значительнее риск, тем, при прочих равных условиях, большую долю дополнительных издержек приходится брать на себя государству.
Описанные виды контрактов применяются обычно, когда недостаточна информация о предстоящих издержках. В то же время существенным бывает и недостаток информации о составе конкретных услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. Так, при заключении контракта между государственным органом и медицинским учреждением не всегда можно точно учесть предстоящие изменения в заболеваемости. Это означает, что количество и качество конкретных услуг, которые потребуются пациентам, не вполне предсказуемо.
Государственный орган может использовать контракт типа издержки в расчете на услугу, который предусматривает установление расценок на отдельные услуги и оплату, исходя из их фактического объема. Подобные контракты зачастую необходимы, но их недостаток состоит в том, что подобно контрактам типа издержки плюс прибыль они стимулируют рост затрат. Например, у больницы, заключившей такой контракт, появляется заинтересованность проводить как можно больше дорогостоящих лечебных процедур, даже если не все они объективно необходимы. Поэтому контракты типа издержки в расчете на услугу предполагают тщательный, подчас дорогостоящий контроль достоверности и обоснованности объема оказываемых услуг.
Другим вариантом является блочный контракт. Он предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг плата, иногда может изменяться при изменении численности лиц, пользующихся правом на обслуживание, и других параметров, на которые поставщик не способен влиять. Например, больница может получать фиксированную сумму на год, а поликлиника - ассигнования, зависящие от численности жителей в зоне ее обслуживания, но не от количества фактически оказанных ею услуг. Блочный контракт освобождает заказчика государственный орган от риска, возлагая его на поставщика услуг и заставляя последнего искать резервы экономии. Однако, если риск объективно велик, цена, которая обеспечила бы предложение со стороны конкурирующих между собой потенциальных поставщиков, может оказаться чрезмерно высокой.
В ряде случаев удовлетворительное решение дает контракт типа издержки и объем, который фактически представляет собой комбинацию блочного контракта и контракта издержки в расчете на услугу. Устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, и в пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте. В то же время, если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик например, в силу резкого роста заболеваемости больнице приходится оказывать гораздо больше услуг, чем первоначально предполагалось, то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта издержки в расчете на услугу.
Выбор формы и параметров контракта, наиболее подходящих для решения той или иной конкретной задачи, во многом зависит от состояния рынка, на котором заказчики взаимодействуют с поставщиками, в частности от особенностей провалов рынка, с которыми приходится сталкиваться. Однако, основные типы контрактов дают довольно широкие возможности для воздействия государственных органов на своих потенциальных поставщиков в интересах избирателей- налогоплательщиков.