Сучасні проблеми розвитку комунального сектора

В умовах побудови суспільного устрою, орієнтованого, з одного боку, на розвиток ринкових механізмів та інституцій, а з іншого – на посилення соціальної ролі держави, забезпечення достойного рівня життя громадян та покращення якості й доступності суспільних послуг, проблематика реформування комунального сектору економіки привертає до себе особливу увагу. Адже від того, як працюють комунальні підприємства, залежить якість життя населення кожної адміністративно-територіальної одиниці.

У комунальній сфері в даний час нагромадилося багато складних проблем, які потребують найскорішого вирішення, без чого неможливим стає подальший розвиток нашої країни, інтеграція її у світове господарство, формування соціально орієнтованої і демократичної держави. Комунальний сектор економіки потребує докорінного реформування з метою забезпечення його розвитку, формування ринкових механізмів господарювання, зміцнення матеріально-технічної та фінансової бази, забезпечення прибутковості комунальних підприємств.

Основними напрямками реформування галузі повинно бути:

- формування ринку послуг, створення конкурентного середовища у комунальному секторі;

- істотне підвищення якості послуг, які надають комунальні підприємства, розширення їхнього переліку;

- проведення економічно обгрунтованої цінової політики;

- підвищення ефективності управління об¢єктами комунальної власності;

- формування соціального партнерства підприємництва з органами місцевого самоврядування, активізація роботи відповідних дорадчих та консультаційних служб.

Комплексне дослідження даної системи проблем як у теоретичній, так і практичній площинах дозволить істотно поліпшити фінансовий стан та оптимізувати роботу підприємств комунального господарства, максимізувати їх внесок у наповнення місцевих бюджетів, а головне – вирішити низку важливих соціальних проблем.

Одним з основних напрямів реформування комунальної сфери, як підтверджує зарубіжний досвід, може стати її корпоратизація. Однак рівень корпоратизації комунального сектору вітчизняної економіки залишається надзвичайно низьким, що зумовлено, зокрема, й недостатньою увагою до цієї проблеми у вітчизняній науковій літературі.

Підходи щодо розвитку корпоративних відносин в комунальному секторі повинні істотно відрізнятися від загальноприйнятих підходів, які застосовуються в інших сферах економічної діяльності. Це зумовлено особливостями місцевого самоврядування як суспільного інституту, функціонування якого пов’язане із задоволенням потреб членів територіальних громад. При цьому головна увага приділяється вирішенню тих важливих завдань місцевого значення, створенню тих суспільних благ, яким в ієрархії цінностей територіальної громади належить найбільш важливе місце, незалежно від того, в якій формі вони надаються. Інколи зростання матеріального добробуту членів громади може бути менш пріоритетним завданням, ніж ті, що безпосередньо не пов’язані з одержанням матеріальної вигоди, як, наприклад, покращення якості надання соціальних послуг, вирішення екологічних проблем тощо. Саме з цим пов’язана головна відмінність корпоративних утворень у комунальному секторі від інших корпорацій, яка полягає в тому, що дуже часто засновники та власники контрольних пакетів акцій ставлять перед компанією цілі, що не спрямовані на максимізацію прибутків акціонерів. Це можуть бути соціальні, економічні внески та внески в охорону на­вколишнього середовища[17].

Необхідно відмітити, що хоч за кордоном корпоративними є більшість комунальних підприємств[18], у нашій країні корпоративні відносини у комунальному секторі є слабо розвинутими. І це незважаючи на те, що широкий досвід функціонування акціонерних товариств у комунальному секторі України було надбано ще в другій половині XIX ст. Зокрема, в Києві газове освітлення міста з 1870 року забезпечувало Київське газове акціонерне товариство, яке спорудило два газових заводи і встановило в центрі 1500 ліхтарів, а в 1872 році Київським акціонерним товариством водопостачання було збудовано та запущено в експлуатацію міський водогін. В цей час було здобуто й певний негативний досвід, про який доречно пам’ятати нині. Так, перед першою світовою війною Київська міська влада внаслідок реалізації значних часток пакетів акцій товариств була позбавлена можливості контролювати такі найважливіші галузі міського господарства, як виробництво електроенергії й газу, водопровід, трамвай тощо. При цьому 90% акцій Київського електричного товариства та 85% акцій міського трамвая перебували в руках іноземних інвесторів, які, одержуючи мільйонні прибутки, сплачували до міського бюджету мізерні суми[19].

Позитивна вітчизняна й закордонна практика свідчить про те, що стратегічні галузі комунального господарства повинні перебувати під контролем органів місцевого самоврядування. Підтвердженням цього може служити також сучасний досвід діяльності закордонних корпорацій. Наприклад, в Австрії, Бельгії, Німеччині та Італії більш ніж половина зареєстрованих промислових корпорацій контролюється крупними акціонерами, які володіють пакетом з 50% або більше акцій[20]. За умови чіткої регламентації на законодавчому рівні принципів та методів корпоративного управління це не становить надто істотної перешкоди для забезпечення ефективного функціонування корпорації на ринкових засадах. Крім того, не слід забувати, про те, що корпорація, яка бере участь в господарській діяльності за стратегічними для місцевої влади напрямами, дуже часто виступає монополістом на регіональному чи локальному ринку. А це вже, навпаки – суттєвий стумулюючий чинник щодо участі в такій діяльності.

Разом з тим поряд зі стратегічними сферами діяльності муніципалітетів, до яких належать водо-, енерго- і теплопостачання, освіта, охорона здоров’я, соціальний захист, екологія, водопровідно-каналізаційне господарство та інші, які забезпечують задоволення найнеобхідніх потреб громадян, функціонують також галузі менш пріоритетного значення. З метою більш ефективного розвитку останніх в умовах ринкової конкуренції місцева влада може реалізувати частину контрольного пакету акцій, що одночасно буде також істотним джерелом бюджетних надходжень. До таких галузей можна віднести побутове обслуговування населення, торгівлю, переробку сміття і твердих відходів, будівництво та реконструкцію муніципальних шляхів, будівництво житла тощо. В цьому плані цікавим є досвід Москви, яка є нині учасником більш ніж 400 акціонерних товариств. В 54% товариств місто має менш ніж 25% акцій, в 24% корпорацій володіє блокуючим пакетом (від 25% до 50% акцій), а діяльність 22% акціонерних товариств, які здійснюють діяльність у найбільш важливих сферах міського життя, повністю контролюється міською владою завдяки наявності в неї контрольного пакету акцій[21].

Вітчизняні підприємства комунальної власності, які складають основу комунального сектору економіки, працюють переважно збитково. Низькою залишається роль комунальних підприємств у формуванні доходів місцевих бюджетів. Надходження від об’єктів комунальної власності в сукупних доходах місцевих бюджетів України загалом складають незначну частку – 3-4%.

В таких складних умовах важливо обрати вірну стратегію розвитку комунального сектору економіки, насамперед шляхом реформування об’єктів комунальної власності, кількість яких, незважаючи на низькі показники роботи, залишається значною. До того ж структура об’єктів комунальної власності показує, що питома вага потенційно прибуткових підприємств (промисловість, торгівля, будівництво, транспорт) у загальній кількості є мізерною. У власності територіальних громад перебуває багато об’єктів, які в нинішніх умовах є хронічно збитковими. Разом з тим, органи місцевого самоврядування виявилися усунутими від процесів приватизації більшості прибуткових підприємств, внаслідок чого такі об’єкти, як правило, повністю перейшли у приватну власність.

Функціонування підприємств-монополістів, заснованих винятково на комунальній формі власності, зумовлює їх інертність, що стримує процеси впровадження нових технологій та нових методів управління, обмежує стимули до підвищення рівня збору платежів за надані послуги. Тому визріла необхідність масштабних інституційних перетворень у комунальному секторі економіки та широкого залучення в цей сектор приватного капіталу. Підтвердженням доцільності цього може служити, зокрема, позитивний зарубіжний досвід Польщі, Угорщини, Чехії та інших країн постсоціалістичного простору.

Безперечно, одним зі стратегічних напрямів реорганізації комунальних підприємств має стати їх корпоратизація. В розвинутих країнах частка корпорацій у загальному числі організацій різних форм господарювання складає близько 10%, однак вони забезпечують більше 75% обсягів продажу і до 90% всіх отриманих доходів. Корпорації переконливо довели, що є однією з найбільш ефективних форм підприємницької діяльності в умовах ринку. До того ж корпорації – суб’єкти економічних відносин та органи місцевого самоврядування до певної міри схожі за своєю внутрішньою сутністю, оскільки діяльність останніх також носить корпоративний характер. У зв’язку з цим, на наш погляд, існує життєво обґрунтована необхідність прискорити розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі вітчизняної економіки.

Дана організаційно-правова форма господарювання може створити унікальні можливості щодо реформування комунальної власності з одночасним залученням до процесу роздержавлення представників територіальних громад, які зацікавлені не лише в зростанні особистого добробуту, але й у забезпеченні ефективної діяльності об’єктів комунального господарства. Розвиток корпоративних відносин сприятиме залученню в комунальний сектор значних обсягів фінансових ресурсів приватних інвесторів. Здатність акумулювати ресурси є однією з найважливіших переваг корпоративних утворень. Щодо цього слід відмітити також, що корпорації є не просто інструментом інтеграції індивідуальних активів, але й фактично створюють новий, додатковий капітал для суспільства. Внаслідок цього проявляється синергічний ефект, коли потенціал системи виявляється більшим від арифметичної суми складових її елементів. Крім того, корпоратизація комунальної власності може стати одним із важелів зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що має надзвичайно важливе значення в сучасних умовах демократизації суспільства.

Незважаючи на певний позитивний досвід корпоратизації окремих сфер комунального господарства України, рівень її залишається низьким. Акціонерними товариствами є лише 5% підприємств, які надають послуги з тепло-, водопостачання та водовідведення менш ніж 4 млн. громадян [22]. Темпи корпоратизації комунального господарства також не можна назвати задовільними. Упродовж 2004 року в Україні змінили форму власності 4732 об’єктів комунальної власності. Однак переважно застосовувався спосіб викупу (73,4% від загальної кількості об’єктів), натомість шляхом корпоратизації було роздержавлено менше ніж 0,1% об’єктів[23].

Сам по собі процес корпоратизації не стане засобом покращення роботи комунального господарства, якщо не буде вирішено комплексу проблем, пов’язаних із підвищенням ефективності механізмів корпоративного управління у цій галузі. Адже відомо, що досконале управління сьогодні в світі вважається одним із найважливіших чинників забезпечення конкурентноспроможності корпорацій. Ефективне управління дозволяє удосконалити викорис­тання капіталу та зберегти довіру з боку інвесторів. Крім того, воно допомагає в забезпеченні корпораціями інте­ресів широкого кола клієнтів та мешканців регіонів, в яких вони здійснюють свою діяльність, а також підзвітності наглядовим органам та акціонерам. Це, в свою чергу, забезпечує здійснення корпораціями діяльності на благо суспільства загалом.

Головна мета корпоративного управління полягає у підвищенні ефективності функціонування товариства та задоволенні інтересів учасників корпоративних відносин. При цьому надзвичайно важливо досягнути балансу інтересів сторін, що є однією з найважливіших умов оптимізації діяльності корпоративного утворення.

Характерною ознакою всіх режимів ефективного корпоративного управління є пріоритетність інтересів акціонерів, які довіряють товариствам розумно та ефективно використовувати їхні кошти. Корпоративне управління, що включає систему відносин між правлінням товариства, її радою, акціонерами та іншими зацікавленими особами, є одним з ключових елементів підвищення економічної ефективності. Крім того, корпоративне управління окреслює межі, в яких визначаються завдання товариства, а також засоби виконання цих завдань і здійснення моніто­рингу діяльності. Належне корпоративне управління має створювати стимули для того, щоб правління та спостережна рада прагнули досягти цілей, що відповідають інте­ресам товариства й акціонерів, та забезпечувати дієвий моніторинг і таким чином сприяли ефективному використанню ресурсного потенціалу корпорації.

Передумовою ефективного корпоративного управління є досконале забезпечення правових основ такої діяльності. В Україні сформовано правове поле, що забезпечує діяльність у сфері корпоративного управління. Незважаючи на окремі неврегульовані питання та суперечності, нормативна база є і поступово вдосконалюється з урахуванням вітчизняного досвіду та кращих прикладів унормування корпоративних відносин в зарубіжних країнах.

Разом з тим, розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі, який характеризуються особливою специфікою та тісним взаємозв’язком із системою місцевого самоврядування, досі належним чином не регламентований. Нині перспективи удосконалення нормативно-правового врегулювання корпоративного управління у цій галузі пов’язують із прийняттям Закону України „Про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності”. Справді, проект такого закону, який перебуває на розгляді у Верховній Раді України, заслуговує на увагу. Він дозволить визначити основні засади та встановити порядок управління об’єктами комунальної власності, в тому числі й комунальними корпоративними правами. Однак навіть ухвалення даного документа не дозволить сповна вирішити проблеми правового врегулювання корпоративних відносин у сфері комунального господарства. Існує необхідність більш повного, чіткого та прозорого визначення на законодавчому рівні принципів та ключових положень корпоративного управління у комунальному секторі з урахуванням специфіки такої діяльності.

На сьогодні в світі існує велика кількість стандартів (принципів, рекомендацій, кодексів) у сфері корпоративного управління. Найавторитетнішим серед цих документів є Принципи корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), які були розроблені у 1999 році за ініціативою ряду міжнародних організацій та 22 розвинутих країн світу, включаючи країни „великої сімки”. У грудні 2003 року Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку ухвалила вітчизняні Принципи корпоративного управління. Однак специфіка функціонування комунального сектору вимагає застосування дещо відмінних підходів до корпоративного управління у цій сфері діяльності. Тому доцільним вважається затвердження системи особливих принципів корпоративного управління в галузі комунального господарства. До таких принципів слід віднести наступні:

1. Корпоративне управління у комунальній сфері має сприяти досягненню головних його цілей, якими є:

· максимізація доходів акціонерів;

· збільшення прибутку корпорації та забезпечення її стабільного функціонування та розвитку;

· забезпечення максимально якісного та повного задоволення потреб членів територіальної громади в товарах, роботах, послугах та інших благах, у сфері задоволення яких здійснюється діяльність корпорації;

· наповнення місцевих бюджетів стабільними доходами, в тому числі від управління корпоративними правами місцевого самоврядування.

2. На відміну від корпорацій приватного сектору економіки, діяльність яких спрямована, як правило, винятково на збільшення прибутку товариства та зростання добробуту акціонерів, пріоритетною ціллю корпоративних утворень в комунальній галузі може бути вирішення соціальних, економічних, екологічних та інших завдань територіальної одиниці, в межах якої функціонує корпоративне підприємство.

3. Жодна з головних цілей корпоративного управління у цій сфері не може займати пріоритетного положення, якщо це істотно перешкоджає досягненню будь-якої з інших головних цілей корпорації. Вектор розвитку корпорації повинен враховувати необхідність досягнення всіх основних її цілей.

4. Корпорація повинна враховувати в своїй діяльності законні інтереси зацікавлених осіб, в тому числі територіальної громади, органів самоврядування та місцевої виконавчої влади.

5. Діяльність корпорацій повинна бути відкритою та прозорою. Звіти корпорації та інша суттєва інформація про її діяльність мають обов’язково публікуватися в місцевих засобах масової інформації. Акціонери та представники територіальної громади повинні володіти правом на своєчасне отримання повної та достовірної інформації про фінансово-господарський стан корпорації та результати її діяльності. Можливості доступу до інформації для всіх акціонерів мають бути рівними.

6. Представники органу місцевого самоврядування обов’язково повинні бути включені до складу наглядової ради корпорації, а один з них має очолювати наглядовий орган.

7. З метою забезпечення можливості дієвого впливу на прийняття управлінських рішень та попередження негативних наслідків діяльності корпорації для територіальної громади частка власності громади в корпоративному капіталі товариства повинна складати не менше 25%.

8. У корпораціях, які здійснюють діяльність у стратегічних (з точки зору значимості для територіальної громади) сферах діяльності, зокрема в галузях водо-, енерго- і теплопостачання, водопровідно-каналізаційного господарства, освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, екології та інших, частка комунальної власності має складати не менше ніж 50% корпоративного капіталу.

9. Представники органів місцевої влади та самоврядування повинні забезпечувати відстоювання інтересів корпорацій, учасниками яких вони є, в органах судової влади, в тому числі при розгляді справ про банкрутство товариств.

10. З метою ефективного управління на професійній основі власністю територіальної громади в корпоративному капіталі орган місцевого самоврядування може делегувати повноваження щодо управління комунальною власністю недержавним структурам, відбір яких доцільно здійснювати шляхом проведення конкурсів.

11. Межі регулятивного впливу держави щодо діяльності суб’єктів природних монополій у сфері тепло-, газо-, електро-, водопостачання і водовідведення та ін. повинні бути чітко визначені на законодавчій основі.

12. Органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати комплексний, об’єктивний та професійний контроль за фінансово-господарською діяльністю корпорації, здійснювати постійний моніторинг функціонування корпорації.

Незважаючи на те, що принципи корпоративного управління мають декларативний характер і не є обов’язковим для дотримання нормативно-правовим документом, це не применшує їх цінності. Врахування затверджених принципів має стати основою для прийняття нормативних актів як на державному, так і місцевому рівнях. В такому випадку вони будуть впроваджені у практику функціонування корпорацій, знайдуть відображення в статутних та внутрішніх документах товариств, дозволять оптимізувати їх роботу та підвищити соціальний ефект від діяльності корпорацій.

Доцільність визначення особливих принципів корпоративного управління в галузі комунального господарства, на нашу думку, полягає в тому, що вони можуть і повинні стати тим підґрунтям, яке створить фундамент для подальшої розбудови на єдиних засадах та якісно новому рівні нормативно-правової бази корпоративних відносин у комунальній сфері вітчизняної економіки. Розроблення та прийняття таких принципів повинно відбуватися шляхом глибокого, всестороннього вивчення предмету дослідження, з урахуванням специфіки комунального господарства, а також вітчизняного й зарубіжного досвіду діяльності корпорацій.

Розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі є однією з необхідних умов підвищення ефективності функціонування житлово-комунального господарства. Корпоратизація комунальної сфери повинна відбуватися з урахуванням специфіки галузі. Тільки в такому випадку можна буде покращити фінансовий стан й оптимізувати діяльність комунальних підприємств та водночас підвищити їх соціальну ефективність завдяки зростанню якості та доступності суспільних послуг. Специфіка комунального сектору вимагає застосування окремих підходів щодо корпоративного управління у цій галузі, що має бути втілено в особливих принципах корпоративного управління. На основі системи таких принципів можна буде сформувати єдину, добре вивірену стратегію розвитку корпоративних відносин у комунальному секторі економіки, що дозволить впевнено йти в напрямку до підвищення ефективності функціонування вітчизняного житлово-комунального господарства.

[1] Статистичний щорічник України за 2004 рік / Держкомстат України. – К.: Видавництво “Консультант”, 2005. – С. 319-320,

[2] Розраховано за даними Державного казначейства України

[3] Фінансовий стан міст. 2002 р. / Асоціація міст України та громад. – К., 2003. – С. 43; Фінансовий стан міст. 2004 р. / Асоціація міст України та громад. Асоціація фінансистів України – К., 2005. – С. 34.

[4] Комітет статистики Європейського Союзу / http://www.europa.eu.int/ comm/eurostat/newcronos.

[5] Основні засоби України. Статистичний збірник / Державний комітет статистики України. – К., 2004. – С. 40, 42.

[6] Розраховано і складено за даними: Бюджет України за 1999 рік: Статистичний збірник. Міністерство фінансів України. - К., 2000. – С. 158; Звітні матеріали Державного казначейства України.

[7] Розробка стратегії економічного розвитку: Навч. посібник для місцевих рад в Україні / Програма сприяння парламентові України. Проект, фінансований АМР США. Інститу штату Індіана та Фундація Україна - США. За фінансової підтримки Агентства з Міжнародного Розвитку США - С. 7-8.

[8] Складено на основі: Лисенко Н.М. Облік майна комунальних унітарних підприємств // Формування ринкових відносин в Україні. – 2005. – №7. – С. 28.

[9] Методичні рекомендації з планування, обліку і калькулювання собівартості робіт (послуг) на підприємствах і в організаціях житлово-комунального господарства, затверджені наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 06.03.2002 р. № 47 // Інформаційний бюлетень Держбуду. – 2002. – № 4 (квітень).

[10] Лист ДПА України від 25.05.2005 р. № 10194/7/15-1117.

[11] Місцеві фінанси: Навч.-метод. посібник для самост. вивч. дисц. / М.А. Гапонюк, В.П. Яцюта, А.Є. Буряченко, А.А. Славкова. – К.: КНЕУ, 2002. – С. 78-80.

[12] Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 7 "Основні засоби". Затверджено наказом Міністерства фінансів України від 27.04.2000 р. № 92

[13] Загородній А.Г., Вознюк Г.Л., Смовженко Т.С. Фінансовий словник. – 4-те вид., випр. та доп. – К.: Т-во „Знання”, КОО; Львів: Вид-во Львів. банк. ін-ту НБУ, 2002. – С. 236.

[14] Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.04.2005 р. № 95-р. “Про складання фінансових планів підприємств”.

[15] Лист Міністерства фінансів України від 19.04.2005 р. № 31-04200-10-5/6957 “Про заповнення форми фінансового звіту”.

[16] Закон України „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” від 30.06.1999 р. № 784-ХІV // Господарське судочинство в Україні. Судова практика. Застосування законодавства про банкрутство. / Упоряд. Б.М. Поляков, відп. ред. Д.М. Притика. – К.: Концерн „Видавничий дім „ІнЮре”, 2004.

[17] Міжнародні та національні стандарти корпоративного управління: збірник кодексів та принципів. – К.: Міжнародна фінансова корпорація, 2002. – С. 57.

[18] Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. – К: Т-во “Знання”, КОО, 1999. – С. 225.

[19] Історія Києва. У трьох томах. Т. 2 / Редкол.: Ю.Ю.Кондуфор (гол. ред.) та ін. – К: Наукова думка, 1986. – С. 196, 305.

[20] Міжнародні та національні стандарти корпоративного управління: збірник кодексів та принципів. – К.: Міжнародна фінансова корпорація, 2002. – С. 55.

[21] Новости российской экономики // РИА-Новости. – 2004. – 28 сентября.

[22] Семчук Г. Якісний побут – коли його не помічаєш // Урядовий кур’єр. – 2003. - №120. – С. 6.

[23] Інформація про хід приватизації державного майна в Україні за 2004 р. // Державний інформаційний бюлетень про приватизацію. – 2005. – № 3. – С. 7.