Тема 3. Економічний механізм природокористування та охорони навколишнього середовища

3.1. Економічний механізм забезпечення природоохоронної діяльності

У сучасний період розвитку національної економіки велике значення мають економічні заходи для забезпечення охорони навколишнього природного середовища, які передбачають:

- взаємозв'язок усієї управлінської, науково-технічної та господарської діяльності підприємств, установ та організацій з раціональним використанням природних ресурсів та ефективною охороною природного середовища;

- визначення джерел фінансування заходів охорони навколишнього природного середовища;

- установлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та захоронения (складування) відходів;

- установлення порядку оплати та нормативів і розмірів платежів за використання природних ресурсів;

- надання підприємствам, установам та організаціям, а також фізичним особам податкових, кредитних та інших пільг за впровадження ними маловідходних енерго- і ресурсозберігальних технологій та нетрадиційних видів енергії, здійснення інших ефективних заходів охорони навколишнього природного середовища;

- відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Фінансування заходів охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок державного бюджету України, бюджету АР Крим, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.

Основним джерелом надходжень до бюджетів є плата за використання природних ресурсів. Розмір плати за використання природних ресурсів установлюється на основі нормативів плати і лімітів використання ресурсів. Нормативи плати за використання природних ресурсів визначаються з урахуванням їх поширення, якості, можливості відтворення, доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки та утилізації відходів та інших факторів. Платежі за використання природних ресурсів у межах установлених лімітів відносять на витрати виробництва, а за понадлімітне використання та псування їх якості стягують з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств (установ, організації) чи громадян.

Плата за забруднення навколишнього природного середовища встановлюється на основі лімітів викидів і скидів забруднених речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного та інших виробництв.

Рис. 2.10. Джерела надходжень до бюджету

Ліміти викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, складування відходів виробництва та інші види шкідливого впливу на території державного підпорядкування або окремих регіонів установлюються: у разі, коли це призводить до забруднення природних ресурсів державного значення – Міністерством охорони навколишнього природного середовища України; у всіх інших випадках – у порядку, що встановлюється обласними, міськими радами народних депутатів за поданням органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Порядок установлення нормативів плати і стягнення платежів за забруднення навколишнього природного середовища визначається Кабінетом Міністрів України.

Платежі підприємств (установ, організацій), а також громадян за викиди і скиди забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів та за інші види шкідливого впливу в межах лімітів стягуються з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств чи окремих громадян.

Платежі за погіршення характеристик природних ресурсів (зниження родючості грунту, продуктивності лісів та водойм) у результаті володіння і користування ними встановлюються також на основі відповідних нормативів.

Платежі за використання природних ресурсів надходять до державного та місцевих бюджетів і спрямовуються на виконання робіт із відтворення цих ресурсів, підтримання їх у належному стані. Платежі за забруднення навколишнього природного середовища надходять до місцевих, обласних і державного фондів охорони навколишнього природного середовища у співвідношенні: 70, 20 і 10 %.

Кошти місцевих і державного позабюджетного фондів охорони навколишнього природного середовища мають використовуватися тільки для цільового фінансування природоохоронних і ресурсозберігальних заходів, а також заходів, спрямованих на зменшення негативного впливу навколишнього природного середовища на здоров'я людей.

Розподіл коштів за використання природних ресурсів, що надходять до державного бюджету України, здійснює Верховна Рада України.

Для фінансування заходів охорони навколишнього природного середовища утворюються державний та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища. Вони формуються за рахунок: платежів за забруднення навколишнього природного середовища; грошових стягнень за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища, санітарних норм, за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, чи понадлімітне використання природних ресурсів;цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій і громадян; находжень від реалізації конфіскованого майна, яке було предметом екологічного правопорушення.

Розподіл платежів, що надходять до місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, здійснюється відповідно обласними, міськими радами народних депутатів та за поданням органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Республіканський фонд охорони навколишнього природного середовища утворюється за рахунок: відрахувань з місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, розмір яких визначається Верховною Радою України; добровільних внесків підприємств, організацій, установ, окремих громадян та інших надходжень.

Розподіл коштів, що надходять до республіканського фонду охорони навколишнього природного середовища, здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Кошти місцевого і державного фондів можуть використовуватися тільки для цільового фінансування природоохоронних і ресурсозберігальних заходів, а також заходів для зменшення негативного впливу навколишнього природного середовища на здоров'я населення.

Стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища в Україні здійснюється:

· наданням пільг в оподаткуванні у разі реалізації заходів з раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища: перехід на маловідходні та безвідходні ресурсо- та енергозберігальні технології, впровадження очисного обладнання та устаткування для утилізації забруднювальних речовин і переробки відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів забруднювальних речовин;

· наданням на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позик для реалізації заходів забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;

· установленням підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів;

· звільненням від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища;

· передачею частини коштів позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища на договірних умовах на здійснення заходів для гарантованого зниження викидів і скидів забруднювальних речовин, зменшення шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан навколишнього природного середовища, розвиток екологічно безпечних технологій та виробництв;

· надання можливості отримання природних ресурсів під заставу.

Основою для формування нового економічного механізму забезпечення розширеного відтворення природних ресурсів, їх охорони, регулювання раціонального використання став принцип платного, компенсаційного за змістом природокористування зі створення системи відповідних платежів.

Уведення платного природокористування покликане вирішити таке коло питань:

- створення сприятливих економічних умов для прискореного розвитку ринкових відносин у цій сфері та приведення всієї системи природокористування в Україні у відповідність із практикою найбільш розвинених країн і міжнародними стандартами;

- стимулювання комплексного, раціонального використання природних ресурсів і створення для цього відповідних науково-технічних передумов;

- забезпечення сталого і достатнього фінансування робіт з охорони та відтворення природно-ресурсного потенціалу, посилення на цій основі соціальних і екологічних функцій природних ресурсів;

- вирівнювання умов господарювання при використанні природних ресурсів різних якості та доступності;

- розширення інвестиційних можливостей щодо соціально-економічного розвитку територій з інтенсивним природокористуванням;

- забезпечення узгодження загальнодержавних інтересів з інтересами територій шляхом збалансованого розподілу коштів, одержуваних від плати за природні ресурси, між державним і місцевими бюджетами;

- запобігання порушенню встановленого режиму природокористування.

Об’єктами плати є джерела природних ресурсів: родовища корисних копалин, водосховища, лісові ділянки тощо, а суб’єктами – підприємства, організації та установи, їх філії та об’єднання, окремі громадяни, які використовують природні ресурси (незалежно від форм власності, організації господарської діяльності та підпорядкування). До суб’єктів плати належать також міжнародні позаурядові організації, іноземні юридичні особи, спільні підприємства, що створюються на території України за участю українських та іноземних юридичних осіб і громадян, іноземні громадяни і особи без громадянства.

Плата за використання природних ресурсів стягується з усіх природокористувачів як на території України, так і в межах її морської економічної зони і континентального шельфу.

Плата за природні ресурси може вноситися у вигляді спеціальних зборів, податку (земельного, лісового тощо), орендної плати або в інших формах, передбачених законодавством.

Орендна плата й орендні відносини визначаються як форма господарювання з переданням у строкове, повторне користування землі, надр, інших природних об’єктів, власником яких є держава, юридичні та фізичні особи. Ставки оподаткування, порядок і терміни виплати визначаються законодавством. Розмір орендної плати встановлюється у межах законодавства і за згодою сторін.

Науковою основою для визначення розмірів плати служить економічна оцінка, в основу якої покладено диференційну ренту. Розрізняють шість видів платежів за ресурси:

1. Платежі за право користування природними ресурсами.

2. Плата за відтворення та охорону природних ресурсів.

3. Рентні платежі за експлуатацію кращих природних ресурсів чи за якістю, чи за місцем їх розташування стосовно ринку.

4. Штрафні платежі за понаднормове використання природних ресурсів.

5. Компенсаційні платежі за вибуття природних ресурсів із цільового використання або погіршення їх якості, спричинене діяльністю цих підприємств.

6. Плата підприємств за використання середовища для розміщення відходів виробництва.

Платежі за користування природними ресурсами є засобом вилучення частини абсолютного і додаткового доходів природокористувачів. Відповідно, вони складаються з фіксованих відрахувань, пов’язаних із диференціальною рентою.

Платежі за охорону і відтворення природних ресурсів є формою компенсації бюджетних та інших витрат власника чи користувача ресурсів на збереження, відновлення і підвищення якості природноресурсного потенціалу. Зокрема, вони передбачають відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи, на відтворення поголів’я тварин, на відновлення рибних запасів, рибопромислових угідь тощо.

Платежі за охорону і відтворення природних ресурсів установлюють у вигляді ставок, тарифів, такс та інших нормативних показників. Для відновних видів природних ресурсів вони визначаються за нормативними витратами на охорону і відтворення, а для невідновних – за витратами на їх виявлення, оцінку і підготовку до використання.

Економічні санкції у вигляді штрафних платежів за понадлімітне і нераціональне використання природних ресурсів установлюються з метою посилення відповідальності підприємств та інших природокористувачів за порушення діючих норм і правил використання природних ресурсів.

Розмір штрафів повинен забезпечувати умови, за яких порушення є невигідним з точки зору госпрозрахункових інтересів природокористувача. Платежі за понадлімітне і нераціональне використання природних ресурсів у вигляді штрафів стягуються з прибутку, що залишається у розпорядженні природокористувача, і з його приватних коштів. Усі платежі, згідно з нормативом, розподіляються між державними та місцевими бюджетами.

Кошти від платежів за використання природних ресурсів направляються на: здійснення заходів з охорони природи, поліпшення розширеного відтворення природних ресурсів і підвищення їх якості; на потреби соціально-економічного розвитку відповідних територій; на реалізацію науково-технічних програм і створення техніко-технологічних передумов для інтенсифікації та більш комплексного використання ресурсів і відходів виробництва; на створення системи контролю за станом природних ресурсів, уведеня кадастрів, геоекологічної зйомки; на формування фінансових засобів органів управління всіх рівнів тощо.

3.2. Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

В Україні існує система органів управління в галузі охорони навколишнього середовища – це юридично самостійні державні, самоврядні й громадські інституції, уповноважені здійснювати організаційно-розпорядчі, координаційні, консультативні, організаційно-експертні, контрольні та інші функції в галузі забезпечення екологічної безпеки, ефективного використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.

Метою управління в галузі охорони навколишнього середовища є реалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів.

До системи органів управління в галузі охорони навколишнього середовища належать:

І. Органи загального державного управління

1. Органи центральної державної виконавчої влади: Кабінет Міністрів України; Постійна урядова комісія з питань техногенної екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій; Рада національної безпеки України.

2. Органи державної виконавчої влади Автономної Республіки Крим: уряд Автономної Республіки Крим.

3. Органи місцевої виконавчої влади: обласні державні адміністрації; Київська міська державна адміністрація; Севастопольська міська державна адміністрація; районні державні адміністрації; районні в м. Київ державні адміністрації; районні в м. Севастополь державні адміністрації.

II. Органи спеціального державного управління

1. Органи надвідомчого управління і контролю в галузі екології: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Міністерство охорони здоров'я України.

Рис. 2.11. Система органів управління в галузі охорони навколишнього середовища

2. Органи спеціального ресурсного управління: Державний комітет природних ресурсів України; Державний комітет земельних ресурсів; Державний комітет водного господарства; Міністерство праці та соціальної політики України; Державний комітет лісового господарства України.

3. Органи спеціалізованого функціонального управління: Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерство внутрішніх справ України; Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики.

4. Органи спеціалізованого галузевого управління: Міністерство палива та енергетики України.

III. Органи місцевого самоврядування: міські ради народних депутатів; селищні ради народних депутатів; сільські ради народних депутатів; обласні ради народних депутатів; районні ради народних депутатів; районні в містах ради народних депутатів.

IV. Органи громадського управління

1. Українське товариство охорони природи.

2. Українська екологічна академія наук.

3. Українська екологічна асоціація “Зелений світ”.

4. Національний екологічний центр.

5. Український екологічний фонд.

Органи державного управління з регулювання відносин щодо охорони навколишнього природного середовища отримали такі повноваження:

Верховна Рада України: визначає основні напрями державної політики в галузі охорони природного середовища; затверджує державні екологічні програми; визначає правові основи регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища; приймає рішення про припинення діяльності підприємств і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; визначає повноваження рад народних депутатів, порядок організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки; установлює правовий режим зон надзвичайної ситуації, оголошує такі зони на території республіки та визначає статус потерпілих громадян.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим: визначає порядок організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього середовища й використання природних ресурсів; визначає повноваження рад народних депутатів у галузі охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів;забезпечує реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян; затверджує екологічні програми; організовує вивчення навколишнього середовища;створює і визначає статус позабюджетних, резервних, у тому числі й валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів з охорони навколишнього середовища; приймає рішення про визначення територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні; припиняє діяльність підприємств у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища; установлює, у разі потреби, нормативи екологічної безпеки вищі, ніж ті, що діють на території України.

Кабінет Міністрів України: здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України екологічної політики; забезпечує розробку державних, республіканських, міждержавних і регіональних екологічних програм; координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України з питань охорони навколишнього середовища;визначає порядок розробки та затвердження екологічних нормативів, лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів;встановлює порядок і граничні розміри плати за користування природними ресурсами, забруднення навколишнього природного середовища, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля; приймає рішення щодо категорійності та організації нових об'єктів природно-заповідного фонду країни; організовує екологічне виховання та екологічну освіту громадян; приймає рішення про зупинення або припинення діяльності підприємств, установ і організацій (незалежно від форм власності та підпорядкування) у разі порушення ними екологічного законодавства.

Головним органом виконавчої влади України з питань раціонального використання природних ресурсів є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (МОНПСУ). До центрального апарату міністерства входять таки департаменти: з питань ядерної безпеки, з питань екологічної безпеки, з питань охорони довкілля та природних ресурсів, з питань координації та системного розвитку. МОНПСУ відповідає за розроблення екологічної політики України та визначення стратегічних завдань для впровадження їх через свої місцеві підрозділи. Регіональні представництва МОНПСУ здійснюють державну екологічну експертизу, екологічний та економічний аналіз, моніторинг стану довкілля, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, а також контроль за виконанням вимог екологічного законодавства. Обласні органи МОНПСУ підпорядковуються не лише міністерству, а й обласним державним адміністраціям. У процесі розроблення та впровадження екологічної політики МОНПСУ співпрацює з іншими органами виконавчої влади, зокрема з Міністерством охорони здоров'я, Міністерством економіки, Міністерством фінансів, Міністерством з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та ін.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях: здійснюють комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в країні; проводять єдину науково-технічну політику з питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; координують діяльність міністерств, відомств, підприємств, установ і організацій у цій галузі; ведуть державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу й виключної (морської) економічної зони держави, а також за додержанням норм екологічної безпеки; забезпечують роботу державної екологічної інформаційної системи; затверджують нормативи, права, беруть участь у розробленні стандартів щодо регулювання, використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів; здійснюють державну екологічну експертизу; одержують безплатно від міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для використання покладених на них завдань; видають дозволи на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, на скиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище та спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України; обмежують чи припиняють діяльність підприємств і об'єктів (незалежно від їх підпорядкування та форм власності), якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням лімітів на викиди та скиди забруднювальних речовин; подають позови щодо відшкодування збитків, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; складають протоколи та розглядають справи стосовно адміністративних правопорушень у галузі охорони природного середовища й використання природних ресурсів; керують заповідною справою, ведуть Червону книгу України; координують роботу інших спеціально вповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; здійснюють міжнародне співробітництво з питань охорони навколишнього природного середовища: вивчають, узагальнюють і поширюють міжнародний досвід у цій галузі; забезпечують виконання зобов'язань України за міжнародними угодами з питань охорони навколишнього природного середовища.

Місцеві ради народних депутатів: забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян; дають згоду на розміщення, з урахуванням екологічних вимог на підвідомчій території, підприємств, установ і організацій; затверджують, з урахуванням екологічних вимог, проекти планування й забудови населених пунктів, їх генеральні плани та схеми промислових вузлів; видають і скасовують дозволи на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення; затверджують місцеві екологічні програми; організовують вивчення навколишнього природного середовища; створюють і визначають статус позабюджетних, резервних, у тому числі валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів з охорони навколишнього природного середовища; організовують, у разі необхідності, проведення екологічної експертизи; інформують населення про стан навколишнього природного середовища; організовують роботу з ліквідації екологічних наслідків аварії, залучають до цих робіт підприємства, установи та організації (незалежно від їх підпорядкування й форми власності) та окремих громадян; приймають рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; припиняють господарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежують чи припиняють (тимчасово) діяльність не підпорядкованих радам підприємств, установ та організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; координують діяльність відповідних, спеціально вповноважених місцевих органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території місцевої ради народних депутатів.

Виконавчі та розпорядчі органи місцевих рад народних депутатів: здійснюють реалізацію рішень відповідних рад народних депутатів; координують діяльність місцевих органів управління, підприємств, установ та організацій, розташованих на території місцевих рад народних депутатів, незалежно від форм власності та підпорядкування; організовують розробку місцевих екологічних програм; визначають порядок оплати та розміри платежів за забруднення навколишнього природного середовища та захоронення (складування) відходів; затверджують для підприємств, установ та організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком ресурсів республіканського значення, ліміти викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, за винятком викидів і скидів, що призводять до забруднення природних ресурсів республіканського значення або природного середовища за межами території цієї ради народних депутатів; організовують збирання, переробку, утилізацію й захоронення промислових, побутових та інших відходів на своїй території; формують і використовують місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів; погоджують поточні й перспективні плани підприємств, установ та організацій з питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; забезпечують систематичне та оперативне інформування підприємств, установ, організацій та населення про стан навколишнього природного середовища, стан здоров`я населення; забезпечують екологічну освіту та екологічне виховання громадян; приймають рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Крім державних органів в Україні існують і громадські організації, діяльність яких пов'язана із захистом навколишнього природного середовища. Створена і функціонує політична партія – “Партія зелених”. Серед найбільш відомих громадських організацій – “Еко-право”, “Зелений світ”, МАМА-86, Національний екологічний центр. Діє національне представництво “Green-Peace”.

Громадське управління в галузі охорони навколишнього середовища здійснюється громадськими об'єднаннями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами, зареєстрованими відповідно до законодавства України.

Громадські природоохоронні об'єднання мають право: розробляти й пропонувати природоохоронні програми; утворювати громадські фонди охорони природи за погодженням із місцевими Радами народних депутатів; виконувати роботи з охорони та відтворення природних ресурсів, збереження та поліпшення стану навколишнього середовища за рахунок власних коштів і добровільної трудової участі членів громадських об'єднань; брати участь у проведенні спеціально вповноваженими державними органами управління перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів; проводити громадську екологічну експертизу, оприлюднювати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення; одержувати, в установленому порядку, інформацію про стан навколишнього середовища, джерела його забруднення, про програми й заходи охорони навколишнього середовища; виступати з ініціативою проведення референдумів з питань, пов'язаних з охороною природи, використанням природних ресурсів і забезпеченням екологічної безпеки; вносити до відповідних органів пропозиції про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду.