За рахунок місцевих бюджетів

Переваги, які отримують від закріплення видатків за місцевими бюджетами	Умови, які утруднюють здійснення видатків з місцевих бюджетів
1. Відмінності в смаках	1. Економія на масштабі
Чим менша територіальна одиниця, тим більш однорідні переваги людей, які про­живають на цій території. Саме місцева влада може запропонувати населенню сус­пільні блага, які більше відповідають їх перевагам.	Для окремих суспільних благ збільшення кількості їх споживачів призводить до зниження витрат виробництва з розраху­нку на одного споживача.
2. Доступ до інформації	2. Регулювання зовнішніх ефектів (екстерналій)
Інформація про локальні потреби в суспі­льних благах більш доступна місцевим ор­ганам влади; витрати на її отримання є ни­жчими. Наприклад, потребу території в мі­сцевих дорогах простіше визначити на мі­сцевому рівні.	При наданні суспільних благ на локаль­ному рівні не враховуються обумовлені ними зовнішні ефекти, тобто не беруться до уваги всі вигоди або втрати від їх ви­робництва. Це призводить до перевироб­ництва або недовиробництва благ.
3. Стимулювання міжрегіональної конкуренції	3. Запобігання “експорту проблем” та “імпорту вигід”
У випадку незадоволеності політикою міс­цевої влади, в тому числі й у сфері забез­печення суспільних благ, деякі мешканці даної території можуть емігрувати в інші місця. Міграція населення створює сти­мули для здійснення більш ефективної мі­сцевої економічної та фінансової політики.	Місцева влада, забезпечуючи блага, може навмисне створювати умови, які покра­щують становище даної територіальної спільноти за рахунок погіршення стано­вища інших спільнот.
4. Можливість експериментування в локальних масштабах	4. Стандартизація якості благ
Певні труднощі пов’язані з визначен­ням найкращого способу надання конкретного суспільного блага та з’ясування того, чи існує він взагалі. Наявність у регіональної та місцевої влади права самостійно форму­вати політику дає змогу перевірити різні підходи і порівняти одержані результати.	На центральному рівні легше встановлю­вати і запроваджувати в життя єдині ста­ндарти якості суспільних благ. В той час як попередні аргументи на користь централізації були продиктовані мірку­ваннями ефективності, цей аргумент, пов’язаний з необхідністю врахування критерію рівності.

При визначенні рівня бюджету, з якого потрібно фінансувати видатки для забезпечення суспільних потреб, користуються принципом, що найбільшої ефективності у виконанні тієї чи іншої видаткової функції можна досягти, якщо вона буде закріплена за нижчим із тих рівнів влади, котрі можуть реалізувати її належним чином. Даний принцип має назву субсидіарності.

Однак, існують також умови ефективного забезпечення суспільних благ, яких важко дотримуватися при децентралізованому підході. До цієї групи принципів можна віднести необхідність врахування економії на масштабі. Суть принципу полягає в тому, що надання послуги більшій кількості споживачів призводить до зменшення вартості цієї послуги в розрахунку на одного споживача. Однак таке зниження вартості спостерігається до певного часу – з досягненням критичного рівня вартість одиниці послуги зростає. Так, організація пожежної охорони в населеному пункті із чисельністю населення 1000 чоловік потребує тих самих витрат, що й для населеного пункту із чисельністю мешканців 2000 чоловік. В даному випадку очевидно, що вартість цієї послуги в розрахунку на одного мешканця відрізнятиметься в два рази. З метою ефективного використання бюджетних коштів такого роду видатки необхідно здійснювати централізовано, що буде сприяти економії ресурсів.

При забезпеченні колективних потреб населення за рахунок місцевих бюджетів існує можливість повніше враховувати запити громадян, адже місцева влада знаходиться у безпосередній близькості до споживачів благ. Тому наявність більш повної та достовірної інформації про вподобання жителів регіону створює необхідні умови для надання громадянам тих суспільних та приватних благ, яких вони найбільше потребують.

Проте, при наданні послуг населенню за рахунок місцевого бюджету, існує можливість виникнення ситуації, коли користь від благ будуть отримувати жителі прилеглих територій. Тому необхідно мати на увазі, що надання цих послуг потрібно буде здійснювати в більших обсягах, а, відповідно, більшими будуть видатки. Таким чином, буде порушено основну умову функціонування місцевих фінансів, адже бюджет буде наповнюватися за рахунок сплачених податків в певній місцевості, а користь від видатків поширюватиметься на більшу територію. Схожим чином можуть виникати негативні наслідки для прилеглих територій, які зумовлені видатками певного регіону. Для уникнення дисбалансів у місцевих фінансах доцільно зменшувати ступінь децентралізації видатків.

Прерогатива забезпечення послуг за рахунок місцевих бюджетів полягає в тому, що пропонуючи мешканцям різні набори суспільних благ, регіони конкурують між собою. Прагнення забезпечити кращі умови для проживання в кожному з регіонів призводить до загального покращення економічного та соціального становища в країні. Переваги населення проявляються при виборі ними місця проживання. Американський фінансист Чарльз Тібу доводив, що громадяни переїжджають в ті місцевості, в яких набір пропонованих локальних благ найповніше відповідає їхнім пріоритетам[6]. Тлумачення даного явища, яке називають “голосування ногами” ввійшло в фінансову науку під назвою теореми Тібу. Слід відзначити, що дане твердження має своїх опонентів, які наводять вагомі аргументи, що обмежують припущення вченого. Такими аргументами є наявність значних витрат на переїзд, існування неекономічних факторів, які перешкоджають зміні місця проживання.

В епоху глобалізації значення регіональних відмінностей у пропонованому наборі суспільних послуг різко зростає. В сучасних умовах корпорації доволі легко приймають рішення щодо зміни місця розташування і для того щоб їх вибір схилити на користь своєї місцевості, влада повинна не тільки забезпечити їм доступ до кваліфікованої робочої сили, транспортної та телекомунікаційної інфраструктури, але також забезпечити надання тих послуг, які дозволяли б залучати й утримувати висококваліфікований персонал. Результати досліджень мотивів міграції працівників розумової праці засвідчили, що їх приваблюють такі атрибути якості життя, як різноманітність, терпимість, багате культурне середовище, наявність місць для відпочинку і розваг, якісні суспільні освітні установи, хороші сусіди і низький рівень злочинності[7]. Тому великого значення набувають видатки місцевих бюджеті, які є джерелом забезпечення важливих суспільних потреб, що визначають якість життя в місцевостях.

Надання повноважень місцевій владі щодо здійснення видатків загрожує виникненню ситуацій, коли одна місцевість спеціально створює умови, які покращують становище даної спільноти за рахунок погіршення становища сусідніх територій. В цілому така ситуація не сприяє загальному розвитку всіх територій. Одним із шляхів недопущення таких дій є перенесення такого виду видатків на вищий рівень бюджету.

Становище за якого певний вид суспільних послуг надається великою кількістю органів місцевого самоврядування сприяє пошуку кращих шляхів задоволення потреб населення ніж монополізована система держави. Конкуренція між органами самоврядування в даному випадку стимулює появу нових видів суспільних благ і більш досконалих способів їх виробництва[8]. При цьому простіше здійснювати експерименти щодо вдосконалення надання послуг населенню, обмінюватись позитивним досвідом в цій сфері, що сприяє підвищенню загальної ефективністю суспільних видатків.

Населення, яке проживає в регіонах з достатніми податковими надходженнями буде отримувати більші обсяги суспільних послуг в разі здійснення певного виду видатків із місцевих бюджетів. Однак існують певні види послуг, які забезпечуються бюджетом і доступ до них рівною мірою повинно мати населення будь-якої місцевості. До них можна віднести забезпечення освіти, охорони здоров’я, культури і т. д. В разі покладання обов’язку щодо фінансового забезпечення таких видатків на місцеві бюджети важко забезпечити дотримання єдиних стандартів якості суспільних благ. При централізованому забезпеченні суспільно важливих видатків існують ефективні механізми, які дозволяють надавати такі послуги відповідно до єдиних стандартів.

При визначенні набору послуг, які будуть фінансуватися з державного або місцевих бюджетів необхідно враховувати також можливість безперешкодного доступу до цієї послуги різноманітних споживачів та ареал доступності благ (віддаленість території на яку поширюються послуги від місця її надання). Так, в окремих суспільних послугах, зокрема, національна оборона, зовнішня політика ареал доступності є великий та поширюється на територію всієї країни. В інших послугах, які забезпечуються бюджетними видатками, ареал доступності малий –перша медична допомога, послуги дитячих садочків, початкова освіта. Для раціонального надання суспільних благ, важливо щоб послуги із меншою сферою доступності забезпечувалися з місцевих бюджетів нижчого рівня, і навпаки, суспільні блага, ареал доступності яких співпадає із територією всієї країни – з державного бюджету.

Закріплення видаткових повноважень за органами місцевого самоврядування та за органами центральної влади в кожній країні здійснюється по-різному, з врахуванням історичних особливостей країн, традицій формування дохідних джерел місцевим самоврядуванням, політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Однак існують деякі види державних послуг, які майже у всіх країнах закріплені за органами місцевого самоврядування. До них, передусім, можна віднести послуги житлово-комунального господарства, місцевого громадського транспорту, пожежної охорони, охорони правопорядку, благоустрій територій. Таким чином мова йде про такі видатки, які забезпечують сприятливі умови для проживання населення. Адам Сміт зазначав: “Якби лондонські вулиці мали освітлюватися і брукуватися за рахунок скарбниці, чи існувала б якась імовірність, що вони будуть освітлені і вибрукувані так добре і з такими невеликими витратами, як нині?[9]”.

Що стосується віднесення інших напрямів видатків до місцевих бюджетів, то відповідь тут не настільки однозначна. Так, видатки по соціальному забезпеченню спрямовуються для реалізації перерозподільчої функції (пріоритет на здійснення таких видатків наданий центральній владі). Для фінансування таких видатків потрібна детальна об’єктивна інформація про рівень добробуту отримувачів соціальних допомог, а можливості отримувати кращу інформацію є у органів місцевого самоврядування. Тому в цьому випадку повноваження щодо здійснення таких витрат можуть бути розмежовані між рівнями влади.

Забезпечення послуг освіти в зарубіжних країнах покладаються на всі рівні влади. Якщо фінансування вищої освіти здійснюється переважно за рахунок бюджетів вищого рівня для забезпечення ефекту масштабу, то надання початкової та середньої освіти здебільшого здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. Наслідком закріплення видаткових зобов’язань щодо послуг освіти за органами місцевого самоврядування може бути диференціація якості цих послуг в залежності від фінансової спроможності місцевих бюджетів. Для уникнення такого стану справ розвинуті країни запроваджують стандарти надання освітніх послуг, яких повинні дотримуватися органи місцевого самоврядування. Крім того вживаються заходи щодо вирівнювання фінансового забезпечення цього напряму видатків на всій території країни.

Видатки на охорону здоров’я в багатьох країнах розмежовані як між приватним та державним сектором, так і між різними рівнями державної влади. Так, видатки на утримання закладів першої медичної допомоги, санітарно-епідеміологічних служб зазвичай здійснюється органами місцевого самоврядування. Утримання закладів, які надають спеціалізовану медичну допомогу здійснюється із місцевих бюджетів вищих рівнів, що дозволяє оптимізувати видатки завдяки ефекту масштабу. Видатки, які мають загальнонаціональне значення, такі як заходи щодо боротьби з епідеміями, запобігання поширенню інфекційних захворювань, як правило, здійснюються із центрального бюджету.

У фінансовій літературі розрізняють поняття забезпечення товарів і послуг за рахунок бюджетних коштів та безпосереднього їх виробництва[10]. Тому процес надання блага можна розглядати як взаємозв’язок двох елементів – його фінансування та виробництва. При цьому послуги забезпечені бюджетним фінансуванням (охорона здоров’я, прибирання міських вулиць, тощо) не обов’язково повинні надаватися державними установами. В умовах ринкової економіки, коли суб’єкти різних організаційно-правових форм мають право займатися широким спектром діяльності, послуги населенню можуть надаватися державою та місцевим самоврядуванням в особі бюджетних установ, або відбуватися їх придбання у приватному секторі. Для цього владні інститути можуть укладати угоди з приватними підприємствами про надання певних суспільноважливих послуг, які будуть оплачуватися за рахунок бюджету або осіб, які їх отримують (рис. 5.2).

Наявність різноманітних варіантів надання бюджетних послуг дає змогу вибирати найкращий з них. В умовах багаторічного існування державної монополії на засоби виробництва в Радянському Союзі навіть мови не могло бути про те, щоб населення отримувало певні послуги за рахунок бюджетних коштів від недержавних організацій. Однак досвід розвинених країн Заходу засвідчує позитивні результати вдалого поєднання переваг державного та приватного секторів.

В даному ракурсі перевагою приватних структур є вища мотивація досягнення кращих результатів діяльності. Завдяки використанню цієї переваги недержавних організацій можна підвищити ефективність бюджетних видатків. Ще в 20-х роках минулого століття М. І. Мітіліно стверджував, що “урядовець чи робітник на державному господарчому підприємстві не заінтересований в наслідках його діяльності і не може, мовляв, конкурувати з приватною ініціативою приватного виробника”[11].

Досвід економічно розвинених демократичних країн дозволяє переконатися в тому, що оптимальне поєднання участі суб’єктів підприємницької діяльності та органів місцевої влади сприяє значній економії бюджетних коштів. Так, залучення приватних підприємств до прибирання вулиць і приміщень бюджетних установ у цілому ряді випадків призвело до зменшення видатків у 1,5 рази; приблизно такий рівень економії спостерігався в сфері постачання води, метеопрогнозування і т.д. В будівництві відмінності між сумою видатків державних і приватних організацій складають приблизно 20%, а в автобусному сполученні – 160%[12]. Таким чином, забезпечення конкурентного середовища в сфері надання послуг населенню, сприяє з одного боку економії бюджетних коштів, а з іншого – підвищенню якості послуг.

1. Забезпечення та виробництво послуги здійснюється державою або органами місцевого самоврядування. Наприклад, надання освіти в державних школах за рахунок бюджетного фінансування.

2. Забезпечення послуги здійснюється державою чи органами місцевого самоврядування, а виробництво – приватними структурами. Прикладом такої взаємодії може бути озеленення міських вулиць приватною фірмою, яке оплачується з бюджету.

3. Забезпечення послуги здійснюється приватними особами, а виробництво державою чи органами місцевого самоврядування. Наприклад, укладання бруківки на території приватної фірми комунальним підприємством.

4. Забезпечення та виробництво послуги відбувається суб’єктами недержавного сектору. В цьому випадку право надання суспільних послуг делегується державою чи органом місцевого самоврядування приватній структурі. Прикладом такого взаємозв’язку може бути функціонування платної дороги: вона експлуатується приватною фірмою а проїзд нею оплачується користувачами.

Рис. 5.2. Можливі комбінації фінансування та виробництва

послуг для населення.

Розглядаючи теоретичні засади бюджетних видатків необхідно з’ясувати принципи формування видаткової частини місцевих бюджетів[13].

Принцип відповідності є одним з основних у сфері місцевих фінансів. Сутність його полягає в тому, що закріплення видаткових зобов’язань за місцевими бюджетами повинно відповідати наданим органам місцевого самоврядування повноваженням визначати обсяг та структуру видатків. Тільки в разі дотримання принципу відповідності можна говорити про можливість використання всіх переваг децентралізованого забезпечення всіх благ.

Поняття принципу безперервності полягає в тому, що бюджетні видатки необхідно розглядати, як безперервний процес руху фінансових потоків. В цьому контексті витрачання коштів бюджету з одного боку є кінцевим етапом руху бюджетних коштів, а з другого – доходами для працівників бюджетних установ, які отримують заробітну плату, виручкою суб‘єктів підприємницької діяльності, які постачали товари та послуги для потреб бюджетних установ і т. д.

Принцип раціональності передбачає необхідність ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Вилучаючи із приватного сектору кошти для суспільних потреб, кожного разу владі необхідно доводити виборцям раціональність їх використання. Бюджетні видатки повинні бути досліджені на предмет ефективного їх використання, адже без належного оцінювання результатів діяльності суспільного сектору важко відповісти на запитання про оптимальний баланс між суспільним та приватним сектором[14]. Предметом пильної уваги обов’язково повинні бути значні за обсягом витрати бюджету, такі як капітальні видатки. В розвинених країнах застосовують спеціальні методи оцінки таких видатків, наприклад, аналіз вигід і витрат, на підставі яких роблять висновок про ефективність можливих видатків та про доцільність їх здійснення за рахунок бюджету.

Видатки місцевих бюджетів відповідно до принципу соціальності повинні спрямовуватися на вирішення безпосередніх потреб населення. Це зумовлено тим, що бюджет за своєю суттю є суспільним фондом, що передбачає залучення громадськості до його формування, а також оприлюднення звіту про його виконання. Крім того, бюджетні кошті виступають основним джерелом фінансування переважної більшості об’єктів соціальної інфраструктури. В спадок від Радянського Союзу суспільство отримало достатньо розвинуту соціальну сферу – освіту, охорону здоров’я, культуру. З тих пір економічний потенціал країни значно знизився. Таким чином соціальна сфера залишилася на значно вищому рівні розвитку порівняно з економікою, все це зумовлює необхідність приділення підвищеної уваги до цієї сфери. Якщо для фінансування видатків соціального значення спрямовувати таку частку суспільних фондів, яка в звичайних економічних умовах вважається прийнятною, то це може призвести до втрати наявного потенціалу соціальної сфери. Крім того, роль соціальних видатків місцевих бюджетів зростає в умовах перехідної економіки, коли значна частина населення не володіє достатніми засобами для проживання.

Принцип повноти означає необхідність відображення всіх видатків органів місцевого самоврядування у видатковій частині відповідних місцевих бюджетів. Якщо характеризувати принцип повноти з іншого боку, то його можна трактувати наступним чином – розпорядники та одержувачів бюджетних коштів не можуть здійснювати інші видатки, ніж ті, які передбачені у видатковій частині бюджету. Роль принципу полягає у доцільності обмежень з боку представницького органу влади на витрати органів виконавчої влади, що є проявом демократичних відносин у суспільстві.

Видатки місцевих бюджетів повинні відповідати також принципу адекватності. Зважаючи на те, що обсяг і структура видатків місцевих бюджетів мають значний вплив на всі сфери життєдіяльності суспільства, то заплановані бюджетні видатки повинні бути адекватними пріоритетам, які визначені в прогнозі соціально-економічного розвитку регіону. Видаткова частина бюджету повинна відображати рівень розвитку насамперед соціальної сфери тобто враховувати розвиненість освіти, охорони здоров’я та ін.

Принцип збалансованості застосовують як щодо формування бюджету в цілому, так і щодо окремих його складових. Перше його значення полягає в тому, що сума видаткової частини бюджету повинна дорівнювати доходам бюджету, а також надходженням із джерел фінансування його дефіциту. Друге значення принципу ґрунтується на необхідності забезпечення тривалої в часі та пропорційній в обсязі відповідності одних статей видатків іншим[15]. Структурну збалансованість видатків можна розуміти в двох значеннях:

1) зовнішню збалансованість, під якою розуміють необхідність забезпечення рівності окремих статей видатків певним надходженням. Необхідність дотримання цього принципу зумовлена цільовим характером окремих надходжень (наприклад формування бюджету розвитку здійснюється в межах визначених доходів).

2) внутрішню структурну збалансованість, яка означає необхідність збалансованого розподілу видатків місцевих бюджетів між окремими напрямами. Так, надзвичайно важливо забезпечити наприклад збалансований розподіл видатків споживання та видатків розвитку бюджету або розподіл видатків соціального та економічного спрямування і т. д.

На формування видаткової частини місцевих бюджетів України визначальний вплив має набір повноважень, які закріплені за органами місцевого самоврядування. Основним законодавчим актом, який визначає перелік повноважень органів самоврядування є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Відповідно до цього документу органи місцевого самоврядування в Україні повинні виконувати як власні повноваження, так і делеговані центральною владою (додаток 5А). Звичайно, що можливості самостійно формувати видатки на виконання делегованих повноважень у органів місцевого самоврядування є обмеженими, адже параметри таких видатків значною мірою визначаються органами центральної влади.

Видатки, які здійснюються із місцевих бюджетів, також можна розмежування на видатки, які направляються на виконання власних повноважень та видатки, спрямовані на реалізацію делегованих повноважень. Слід зазначити, що переважна більшість фінансових ресурсів місцевих бюджетів в сьогоднішніх умовах спрямовується на виконання делегованих повноважень. Так, в 2004 році на виконання делегованих повноважень було направлено тільки 91,1% загальних видатків місцевих бюджетів[16]. Якщо в середньому на одну особу наявного населення припадає 823 грн. видатків із місцевих бюджетів, то найбільші суми становлять забезпечення видатків для виконання делегованих повноважень в сфері освіти – 229 грн., охорони здоров’я – 184 грн., соціального захисту та соціального забезпечення – 132 грн..

Обов’язок органів місцевого самоврядування здійснювати широкий спектр делегованих повноважень істотно звужує фінансову самостійність місцевого самоврядування, адже параметри надання послуг на виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування визначаються центральним урядом. Тому дана категорія видаткових повноважень місцевого самоврядування звужує їх автономність в забезпеченні суспільних послуг і відповідно втрачаються переваги децентралізованого забезпечення послуг. Адже спрямовуючи основні ресурси на видатки для реалізації делегованих завдань, органи місцевого самоврядування позбавлені можливості ефективно реагувати на потреби мешканців у суспільних благах.

Значними недоліками в закріпленні видаткових зобов’язань за місцевими бюджетами України є неврахування в повній мірі вищеописаних економічних критеріїв закріплення видатків за різними рівнями державного управління, а також наявність дублювання певних видаткових зобов’язань на всіх рівням органів самоврядування. Необхідність здійснення видатків на різних рівнях владної вертикалі спричиняє ситуацію, коли дані видатки здійснюються в недостатніх обсягах і не існує відповідального органу за стан справ у такій сфері.

Перспективним напрямком вдосконалення формування видаткової частини місцевих бюджетів України є, насамперед, розширення власних видаткових повноважень місцевого самоврядування, що дозволить більшою мірою враховувати відмінні потреби населення в різних регіонах. Крім того це буде сприяти ширшому залученню громадськості до використання суспільних коштів, забезпечить підзвітність та підконтрольність державного управління та розвитку демократичних принципів в країні загалом.