Местное самоуправление в 988 – 1785 гг.

К моменту образования государства (IX век) у восточных славян на смену родовой общине пришла соседская, или территориальная, община. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

В результате передачи князьями права на владение землей феодалам часть общин попала под их власть. Другим путем подчинения соседских общин феодалам был их захват дружинниками и князьями. Чаще всего в бояр-вотчинников превращалась старая родоплеменная знать. Общины, не попавшие под власть феодалов, обязаны были платить подати государству, которое по отношению к ним выступало и как верховная власть, и как феодал.

Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении.

Во главе славянских племенных союзов стояли князья и бывшая родовая верхушка – «нарочитые люди». Важнейшие вопросы жизни решались на народных собраниях – вечевых сходах. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Существовало ополчение («полк», «тысяча», разделенная на «сотни»), во главе которого стояли тысяцкие. Особой военной организацией была дружина. Она делилась на старшую, из которой выходили послы и княжеские управители, имевшие свою землю, и младшую, жившую при князе и обслуживавшую его двор и хозяйство.

По мере роста могущества князя, дружины, теряло свою роль, как военная сила, народное (земское), городское ополчение, возглавляв­шееся тысяцкими. Летописи донесли, а Карамзин, опираясь на них, отметил этот процесс, сопровождавшийся и прямыми столкновениями князей с тысяцкими при Андрее Боголюбском и Дмитрии Донском. Князь опирался на дружину, пестовал, укреплял, увеличивал ее; в конечном счете дружина разрослась в особое сословие поместного дворянства, всецело зависящего от князя-государя. Ему служилые были обязаны всем. Государи могли казнить, могли одарить щедро, пожаловать кубок вина, кафтан и шубу с царского плеча, доспехи, меч, огромное поместье.

Веками длившаяся мужественная борьба с захватчиками породила мощную военно-бюрократическую систему, которая не смогла ужиться с древними вечевыми институтами: выборностью, ответственностью перед согражданами своими (а не только перед особой одного князя). Этому древнему виду народовластия были присущи и свои моральные ценности: ощущение неразрывной связи личности, ее слитности с вечем, градом, «миром» – отсюда неиссякаемый источник стойкости и самоотверженности: «На миру и смерть красна!» Символом родного града выступала не особа князя, а вечевой колокол, святая София Новгородская, Полоцкая и иная. Отсюда особое внимание князей к этим вечевым атрибутам и, «когда надо», – их уничтожение, как несовместимых с великокняжеской (цар­ской) практикой, порожденной ею системой нравственных ценностей (верность государю).[87]

Время с начала XII до конца XV вв. называют удельным периодом. На основе Киевской Руси сло­жилось примерно 15 княжеств и земель к середине XII в., около 50 княжеств к началу XIII в., примерно 250 – в XIV столетии. Главной силой разъединительного процесса выступило боярство. Опираясь на его мощь, местные князья сумели установить свою власть в каждой земле. Однако впоследствии между усилившимся боярством и местными князьями возникли неизбежные противоречия, борьба за влияние и власть. В разных землях-государствах она разрешилась по-разному. Например, в Новгороде, а позднее в Пскове появились боярские республики. В других землях, где князья подавили сепаратизм бояр, власть утвердилась в форме монархии.

В Новгородской республике благодаря усилиям богатейших бояр сохранилось вече. До восстания новгородцев в 1136 г. Новгородом владел тот из князей, кто держал киев­ский престол. Это позволяло старшему среди Рюриковичей князю контролировать великий путь «из варяг в греки» и доминировать на Руси. Используя недовольство новгородцев, бояр­ство, обладавшее значительной экономической мощью, сумело окон­чательно победить князя в борьбе за власть. Новгород стал боярской республикой. Высшим органом республики было вече, на котором избиралось новгородское управление, рассматривались важнейшие вопросы внутренней и внешней политики и т. д. Наряду с общего­родским вечем существовали «кончанские» (город делился на пять районов – концов, а вся Новгородская земля – на пять облас­тей – пятин) и «уличанские» (объединявшие жителей улиц) вечевые сходы. Фактическими хозяевами на вече были 300 «золотых поя­сов» – крупнейшие бояре Новгорода.

Главным должностным лицом в новгородском управлении был посадник (обычно великий киевский князь «сажал» своего старшего сына наместником Новгорода). Посадник был главой правительства, в его руках были управление и суд. Фактиче­ски в посадники избирались бояре из четырех крупнейших новгород­ских родов. Вече выбирало главу новгородской церкви – архиепископа. Владыка распоряжался казной, контролировал внешние сношения Великого Новгорода, торговые меры и т. д. Третьим важным лицом городского управления был тысяцкий, ведавший городским ополчением, судом по торговым делам, а также сбором налогов (см.рис.1.1).

Городское Вече

Кончанские вечевые сходы

Совет 300 «золотых поясов»

Посадник Архиепископ Тысяцкий Князь

Рисунок 1.1 – Политический строй Новгородской республики

Новгородская земля отличалась от других административно-территориаль-ных единиц на Руси тем, что князь здесь играл второстепенную роль. Он ско­рее, выполнял функции наемника, обязанного защищать вместе с дружиной Новгородскую республику от иностранных завоевателей. Избирая себе кня­зя, вече заключало с ним договор, в котором имелся ряд условий, сущест­венно ограничивавших его деятельность. Он не мог приобрести землю в Новгороде, не имел права торговать с иностранцами, издавать законы, за­ключать мир или объявлять войну. В любое время вече могло изгнать князя.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия – крестьянская община и казачье самоуправление. Во время татарского владычества многие потеряв родных и свое имущество, ушли в степи. Из этих бродяг и составились казаки. В их числе были, кроме русских, и другие народы: половцы, венгры, сербы, тата­ры. Самые знаменитые донские, малороссийские и запорожские казаки. Донские казаки жили на Дону, мало­российские – где прежде были княжества Киевское, Чернигов­ское и другие, запорожские – по Днепру. Место, где жили запорожские казаки, назы­валось Сечью. На­чальник всех запорожцев назывался кошевым атаманом. Под его начальством были куренные атаманы, и вся сеча разделялась на курени.

Раздробленность постепенно сменялась централизацией. Объединение русских земель вокруг Москвы завершилось в конце XV – начале XVI вв. Князья в присоединенных землях становились боярами московского государя. Эти княжества теперь назывались уездами, управлялись наместниками (боярами-кормленщиками) из Москвы. В основе местного управления долгое время лежала система кормления. Она представляла собой систему содержания должностных лиц (наместников, волостелей и др.) за счет местного населе­ния. Система «кормления» была ликвидирована по земской реформе 1555–1556 гг, как фор­мально-юридический институт, однако сохранялась фактически еще очень долгое время вплоть до XVII в. В.О. Ключевский писал: «Кормлениями... назывались в Древней Руси судебно-административные должности, соединенные с доходом в пользу должностных лиц, который получался ими прямо с управляемых... Этот доход носил общее название корма, соответ­ствовавшего нынешнему канцелярскому термину «содержание», отсюда и доходная должность получила название кормления».[88]

Для управления областями назначались Великим князем – Царем из­вестные лица, по одному или по два в каждую об­ласть. Наместник отправлялся в назначенную ему область с одним или двумя дьяками, которые заведо­вали всеми приказными делами по управлению об­ластью. Областные правители обязаны были выслу­шивать и решать все гражданские дела своих облас­тей, впрочем, с предоставлением тяжущимся права апеллировать в царскую Думу; в делах уголовных они имели право задержать, допросить и заключить в тюрьму преступника; но для окончательного реше­ния должны были пересылать такие дела, уже иссле­дованные и правильно изложенные, в Москву. Наконец, наместники были обязаны в своих областях обнародовать законы и правительственные распоряжения, взимать подати и налоги, собирать ратников и дос­тавлять их на место. Областные правители и дьяки назначались по царскому указу, и через год обычно сменялись, за исключением некоторых, пользовавшихся особенной милостью у царя, для которых этот срок продолжался еще на год или два. За свою службу наместники в конце XVI в. получали 100, другие 50 или 30 руб. жа­лованья. В их пользу шли пени, которые они вы­жимали из бедных за какие-нибудь проступки, и дру­гие доходы. Иногда наместнику вместе с городом от­давались и доходы с кружечного двора, который на­ходился в этом городе. От простых наместников отличались наместники и воеводы 4 пограничных городов: Смоленска, Пскова, Новгорода и Казани; их назначали из людей, пользовавшихся особенным доверием, по два в каждый город. Они имели особенное значение, боль­ше обязанностей и исполнительную власть в делах уголовных. Поэтому они получали большее жалованье, одни 700, другие 400 руб. в год.

Областные правители были чужды народу по своим ин­тересам и не пользовались ни его доверием, ни любовью. «Являясь ежегодно в области свежими и голодными, они мучат и обирают народ без всякой совести, ста­раясь собрать в свое управление столько, чтобы по окончании срока, отдавая отчет, можно было, не оби­жая себя... За это народ ненавидит наместников, ви­дя, что они поставлены над ним не столько для того, чтобы оказывать ему правосудие, сколько затем, что­бы угнетать его и снимать с него шерсть не один раз в год…»,[89] – так характеризует отношения населения и ставленников Царя историк В.А. Ключевский.

До середины XVI в. управление на местах возглавляли намест­ники и воеводы: наместник был руководителем гражданского управления, а воевода ведал военным делом. Изменения в централь­ном правительственном аппарате, произошедшие во второй половине XVI в., сопровождались перестройкой местного управления. Происхо­дит постепенная замена наместничьего управления воеводским, что означало сосредоточение в руках военного командования всего граж­данского и военного управления. Свои функции воеводы осуществля­ли через особые учреждения – «приказную избу», как центральный орган местного управления. В результате губной ре­формы (1555г.) были созданы местные губные и земские учреждения, во главе которых стояли губные старосты (губа – округ), избиравшиеся из местных дворян, и земские старосты – из числа зажиточных слоев черносошного населения, там, где не было дворянского землевладения, городовые приказчики или излюбленные головы – в городах. После от­мены кормлений в 1555 г. судебные функции и сбор податей были переданы выборным старостам. Доходы, раньше получавшиеся кор­мленщиками, поступали теперь под названием кормленного откупа в царскую казну. Введение земского управления было мероприя­тием по ликвидации наместнического управления, находившегося в руках знати, и способствовало централизации управления и финансов.

В XVII в. идет процесс дальнейшей централизации местного уп­равления, которое сосредоточивается в руках воевод, как глав адми­нистрации уезда. Этот век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Воевода ведал сбором денежных налогов и других повинностей, был главным судьей в уезде и представлял военную власть. Воеводское управление по мере централизации власти почти поглотило все другие виды прежней местной администрации. Земские выборные органы были подавлены воеводской властью. Объем власти на местах был очень широк и практически не был ограничен (другими институтами власти), что означало дальнейшую централизацию местного управления. Воеводства давались на три года. Такая краткость срока объясняется чисто государственными соображениями: намерением ограничить злоупотребления воевод, не дать им возможности усилиться. С этой же целью, по истечении срока, с воеводы брали отчет об управлении, принимали жалобы на него от местных жителей.

С целью укрепления власти на местах при Петре I (1708 г.) Россию разделили на восемь губерний. Во главе их стояли губернаторы, которые отвечали за все управление губернией, под их началом было судопроизводство, сбор податей и набор рекрутов. Губернии, в свою очередь, дробились на провинции (около 50), во главе с воеводами, а провинции – на дистрикты, управляемые земскими комиссарами.

Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности – все это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от центральной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

Петр не успел закончить реформу, и система приняла окончательный вид при Екатерине II. Важно отметить, что петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма (чиновники назначались из центра и были подчинены только ему), главной функцией которого была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Сложилась единая, централизованная административно-бюрократическая система управления, решающую роль в которой играл монарх, опиравшийся на дворянство. Значительно выросло число чиновников, а соответственно и расходы на содержание управленческого аппарата.

К Петру восходят и первые попытки устройства по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1699 г. им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718–1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако это осуществлено не было.

Права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной власти.

Новая реформа земского и городского управления была проведена в конце XVIII в. Впервые в российском зако­нодательстве появился документ, определивший деятельность мест­ных органов государственного управления и суда. Вместе с тем страх перед пугачевщиной заставил Правительство опираться исключительно на дворянство. Эта система мест­ных органов просуществовала до реформ 60-х гг. XIX в. Введенное Екатериной II административное деление страны сохраня­лось до 1917 г.

7 ноября 1775 г. было принято «Учреждение для управления гу­берний Всероссийской империи». Страна делилась на губернии, в ка­ждой из которых должно было проживать 300–400 тыс. душ муж­ского пола. К концу екатерининского царствования в России насчи­тывалось 50 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, подчинявшиеся непосредственно императрице, а их власть была зна­чительно расширена. Столицы и несколько других губерний подчи­нялись генерал-губернаторам.

При губернаторе создавалось губернское правление, ему был под­чинен губернский прокурор. Финансами в губернии занималась Ка­зенная палата во главе с вице-губернатором. Губернский землемер занимался земле-устройством. Школами, больницами, богадельнями ведал Приказ общественного призрения; впервые были созданы государственные учреж­дения с социальными функциями.

Губернии делились на уезды по 20–30 тыс. душ мужского пола в каждом. Так как городов – центров уездов – было явно недостаточ­но, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд во главе с капитаном-исправ­ником, избираемым местным дворянством. В уезды по образцу губер­ний были назначены уездный казначей и уездный землемер.

Используя теорию разделения властей и совершенствуя систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнитель­ных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управле­нии. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах. Государственных крестьян судила Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан – городовой магистрат в уезде и губернский магистрат в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях – Палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России был Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся. Он был бессословным. Разделение властей не было пол­ным, так как губернатор мог вмешиваться в дела суда.

В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе его стоял городничий, наделенный всеми правами и полномо­чиями. В городах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь – на кварталы, которые контроли­ровал квартальный надзиратель.

После губернской реформы перестали функционировать все кол­легии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтей­скую. Функции коллегий перешли к губернским органам. В 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков пере­селили на Кубань.

Сложившаяся система управления территорией страны в новых условиях решала задачу укрепления власти дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала пере­именовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество – в Уральское. Бо­лее чем вдвое увеличилось число чиновников на местах.

21 апреля 1785 г., в день рождения Екатерины II, одновременно были изданы Жалован­ные грамоты дворянству и городам. Известно, что Екатериной II был подготовлен и проект Жалованной грамоты государственным (казен­ным) крестьянам, но он не был опубликован из-за опасений дворян­ского недовольства.

Изданием двух грамот Екатерина II регулировала законодательство о правах и обязанностях сословий. В соответствии с «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянст­ва» оно освобождалось от обязательной службы, личных податей, те­лесных наказаний. Имения объявлялись полной собственностью поме­щиков, которые, кроме того, имели право заводить собственные фаб­рики и заводы. Дворяне могли судиться только с равными себе и без дворянского суда не могли быть лишены дворянской чести, жизни и имения. Дворяне губернии и уезда составляли соответственно губерн­скую и уездную корпорации дворянства и избирали своих предводите­лей, а также должностных лиц местного управления. Губернские и уездные дворянские собрания имели право делать представления пра­вительству о своих нуждах. Господствую­щему сословию присваивалось наименование «благородное».

«Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» оп­ределяла права и обязанности городского населения, систему управ­ления в городах. Все горожане записывались в Городскую обыва­тельскую книгу и составляли «градское общество». Объявлялось, что «мещане или настоящие городовые обитатели суть те, кои в том го­роде дом или иное строение, или место, или землю имеют».

Городское население делилось на шесть разрядов. Первый из них включал живших в городе дворян и духовенство; во второй входили купцы, делившиеся на три гильдии; в третий – цеховые ремесленни­ки; четвертый разряд составляли постоянно жившие в городе ино­странцы; пятый – именитые горожане, включавшие в свой состав лиц с высшим образованием и капиталистов. Шестой – посадские, которые жили промыслами или работой. Жители города каждые три года избирали орган самоуправления – Общую городскую думу, го­родского голову и судей. Общая городская дума избирала исполнительный орган – шестигласную думу, в состав которой входило по одному представителю от каждого разряда городского населения. Го­родская дума решала дела по благоустройству, народному образова­нию, соблюдению правил торговли и т. п. только с ведома городничего, назначенного правительством. [90]

Жалованная грамота ставила все шесть категорий городского населения под контроль государства. Реальная власть в городе находилась в руках городничего, управы благочиния и губернатора.

Значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного, сословного управления. Эти реформы в целом были направлены на укрепление сословности в Российском обществе, которые были направлены на укрепление власти дворянства, т.е. меньшинства над большинством.

Вопросы для обсуждения:

1. Какова была организационная структура Новгородской республики?

2. Чем были вызваны реформы управления Петра I ?

3. В чем заключается сущность сословности реформ Екатерины II ?

8. В чем заключались социальные функции государства при Екатерине II?

9. Какими правомочиями обладала «шестигласная дума» и какой реальной властью она располагала?

1.3 – Местное самоуправление в 1785–1917 гг.

В России местное самоуправление пережило целый ряд важных переломных этапов в своем становлении. Существенный толчок в его развитии дали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, преследовавшие цели децентрализации. Разработка этих реформ началась в обстановке революционной ситуации на рубеже 50–60-х гг. XIX в. Как и всякие реформы, они явились, но выражению В. И. Ленина, «...по­бочным продуктом революционной борьбы», были уступками правящих классов во главе с самодержавием общественно-политическому движению в стране в эпоху его подъема. Однако подготовка и проведение этих реформ затянулись на полтора деся­тилетия и происходили в то время, когда революционная волна в стране была уже отбита и самодержавие вы­шло из политического кризиса Далеко не все, что намечалось в обстановке общественно-демократического подъ­ема, получило впоследствии свое во­площение в законах. В политическом отношении назрело и было осуществлено освобождение крестьян от крепостного права над ними помещиков. Посредством этой реформы самодержавие стремилось ослабить общественное движение в стране, привлечь на свою сторону часть «ли­берального общества», укрепить свою социальную опору – дворян­ство. Но, освободив от крепостной зависимости более 32 млн. крестьян, необходимо было решить: кто ими будет управлять?

К марту 1863 г. был выработан проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», ко­торый после обсуждения его в Госу­дарственном совете 1 января 1864 г. был утвержден Александром II и по­лучил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения со­стояли из распорядительных орга­нов – уездных и губернских земских собраний, и исполнительных – уездных и губернских земских управ.

Те и другие избирались на трехлет­ний срок. Члены земских собраний назывались гласными (имевшими право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колеба­лось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных зем­ских собраниях из расчета 1 губерн­ский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводи­лись на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевла­дельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ.

В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 де­сятин земли, лица, обладавшие не­движимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. руб. или же получав­шие годовой доход свыше 6 тыс. руб., а также уполномоченные от ду­ховенства и землевладельцев, имев­ших менее 200 десятин земли. Эту ку­рию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная бур­жуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стои­мостью не менее чем на 500 руб. в мелких и на 2 тыс. руб. в крупных городах. Эта курия была представле­на главным образом крупной город­ской буржуазией, а также дворянами – владельцами городских недвижимостей. Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным образом крестьян. Однако по этой курии могли баллотировать­ся также и местные дворяне и духо­венство – тоже как представители «сельских обществ».

Если по первым двум куриям вы­боры были прямыми, то по треть­ей – многостепенными: сначала сель­ский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором выбира­лись выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по треть­ей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадежных» гласных из крестьян и ограничить самостоятель­ность сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Важно отметить, что по пер­вой, землевладельческой курии изби­ралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что обеспечивало преобладающее по­ложение в земствах дворянства. Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867): в уездных земских собраниях дворяне соста­вляли 42 %, крестьяне – 38, купцы – 10, духо­венство – 6,5, прочие – 3 %; в уездных зем­ских управах дворян было 55,5 %, кресть­ян – 31, купцов, духовных и прочих –13,6 %. Еще большее преобладание дворян было в гу­бернских земских учреждениях: в губернских земских собраниях дворяне составляли 74 %, крестьяне – 10,6, прочие – 15 %, а в губерн­ских земских управах дворяне составляли уже 89,5 %, крестьяне – всего 1,5, прочие – 9 %.

Председателями уездного и гу­бернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ из­бирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а гу­бернской управы – министр внутрен­них дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов испол­нительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действо­вали постоянно; члены управ получа­ли определенное жалованье. Кроме того, земства получали право содер­жать на своем жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статисти­ков и прочих земских служащих (ко­торые составляли так называемый третий элемент в земстве). На содер­жание земских учреждений собира­лись земские сборы с населения. Зем­ство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и недвижимых имуществ. На практи­ке основная тяжесть земских сборов была возложена на крестьянство, а основные расходы земств (80–85%) шла на содержание земских учрежде­ний; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.

Земства лишены были каких бы то ни было политических функций. Сфера деятельности земств ограничи­валась исключительно хозяйственны­ми вопросами местного значения. В ведение земств отдавались устрой­ство и содержание местных путей со­общения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, мест­ное продовольственное дело, даже постройка церквей, содержание местных тюрем и домов для умали­шенных. Впрочем, исполнение зем­ствами местных хозяйственно-адми­нистративных функций рассматрива­лось самим правительством даже не как право, а как обязанность земств: ранее этим занималась администра­ция, теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетен­ции.

Однако и в пределах этой компе­тенции земства находились под кон­тролем местной и центральной власти – губернатора и министра вну­тренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его «про­тивным законам или общим государ­ственным пользам». Многие из по­становлений земских собраний не могли вступить в силу без утвержде­ния губернатора или министра вну­тренних дел. Сами земства не обла­дали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (на­пример, взыскания недоимок по зем­ским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. д.) земства вынуждены были обращаться за содействием к местной полиции, которая не зависела от земств.

Положением 1 января 1864 г. о земских учреждениях введение земств предусматривалось в 34 губер­ниях, т. е. примерно в половине гу­берний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архан­гельскую, Астраханскую и Оренбург­скую губернии, где не было или по­чти не было помещичьего землевла­дения, а также на национальные окраины России – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялось действие закона 1864 г., земские учреждения вводи­лись не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. – еще в 9, а в 1868–1879 гг.– в остальных 6 губерниях. «...Земство, – писал В. Ленин, – с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемымбюрократией лишь постольку, по­скольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, про­стым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чинов­ничеством... И, сделав такую безвред­ную для себя уступку, Правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограничивать его: всемогущая чиновничья клика не моглаужиться с выборным всесословным представительством и принялась вся­чески травить его». [91]

Компетенция и деятельность зем­ства все более ограничивались зако­нодательными мерами. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров и «разъяснений» Министерства вну­тренних дел и Сената, которые предо­ставляли губернатору право отказы­вать в утверждении всякого избран­ного земством должностного лица, признанного губернатором «неблаго­надежным», ставили земских служа­щих в полную зависимость от прави­тельственных учреждений, ограничи­вали возможности земств облагать сборами торговые и промыш-ленные заведения). В 1867 г. последовали запреты зем­ствам разных губерний сноситься друг с другом и сообщать друг другу свои решения, а также печатать без разрешения местного губернского на­чальства отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали под угрозой наказания за­крывать заседания собраний, если на них обсуждались вопросы, «не согласные с законом». Циркуляры и указы 1868–1874 гг. ставили зем­ства в еще большую зависимость от власти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограни­чивали гласность и публичность их заседаний, оттесняли земства от заве­дования школьным образованием.

И все же земства сыграли нема­лую роль в решении местных хозяй­ственных и культурных вопросов: в организации местного мелкого кре­дита путем образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, в устройстве почт, дорожном строи­тельстве, в организации медицинской помощи в деревне, народного образо­вания. К 1880 г. на селе было создано 12 тыс. земских школ. Земские школы считались лучшими. Медицинские уч­реждения в деревне, хотя и малочис­ленные и несовершенные, целиком были образованы земством. Велика роль земств и в статистическом изучении состояния народного хозяй­ства.

В 1862 г. началась подготовка ре­формы городского самоуправления. В 509 городах возникли местные ко­миссии. Министерство внутренних дел составило сводку материалов этих комиссий и на основании ее к 1864 г. выработало проект «Горо­дового положения». В марте 1866 г. проект был внесен на обсуждение Го­сударственного совета, где он проле­жал без движения еще два года. Под­готовка городской реформы проходи­ла в условиях усиления реакционного курса самодержавия после покушения на царя Д. В. Каракозова 4 апреля 1866 г. Поэтому правительство затя­гивало проведение реформы, а сам проект неоднократно подвергался из­менениям в сторону ограничения прав городского самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. измененный проект «Городового положения» был утвержден Александром II и стал законом.

По этому закону в 509 городах России вводились новые, формально бессословные, органы городского самоуправления – городские думы, избираемые на четыре года. Город­ская дума избирала свой постоянно действующий исполнительный ор­ган – городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или бо­лее ее членов. Городской голова одновременно являлся председателем и городской думы, и городской управы. Право избирать и быть из­бранным в городскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов – владельцы тор­гово-промышленных заведений, бан­ков и городских недвижимостей. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на три избирательных собрания: в первом уча­ствовали наиболее крупные платель­щики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов, во вто­ром – средние налогоплательщики, уплачивавшие также треть город­ских налогов, и в третьем – мелкие налогоплательщики, уплачивавшие остальную треть общей суммы го­родских налогов. Каждое избиратель­ное собрание избирало равное число членов городской думы (гласных), что обеспечивало преобладание в го­родских думах и управах представи­телей наиболее крупной буржуазии города. Рабочие, служащие, интелли­генция, составлявшие основную мас­су населения города, устранялись от участия в городском самоуправлении, как неплательщики городских нало­гов. Так, в 1871 г. в Москве при чис­ленности ее населения в 602 тыс. че­ловек право избирать и быть из­бранными в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек, (т. е. около 3,4%), из которых 446 человек соста­вляли первое избирательное собра­ние, 2220 – второе и 18 тыс. чело­век – третье. Поскольку каждое со­брание избирало одинаковое число гласных в думу (по 50 гласных), то норма представительства у избирате­лей первого собрания была в 8 раз выше, чем у второго, и в 40 раз вы­ше, чем у третьего. Так обеспечива­лось преобладание в городской думе крупной буржуазии.

Городская дума подчинялась не­посредственно Сенату, а не местной администрации, однако губернатор смотрел за «законностью» ее постано­влений, иначе говоря, осуществлял надзор за деятельностью думы. Го­родской голова в крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а в мел­ких – губернатором. Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена узкими рамками чисто хозяйственных вопро­сов: благоустройство городов, устройство рынков и базаров, попече­ние о местной торговле и промыш­ленности, о здравоохранении и на­родном образовании, принятие сани­тарных и противопожарных мер. Хо­тя городской думе и предоставлялось право обложения имуществ и дохо­дов частных лиц города, но оно огра­ничивалось законом: дума могла облагать сбором дома и прочую го­родскую недвижимость не выше 1 % их стоимости; в таком же размере облагались сбором городская торговля и промышленность. Но из со­бранных средств львиная доля напра­влялась не на городские, а на ка­зенные нужды: на содержание поли­ции и гражданского управления (на это уходило до 50–60 % городских сборов). Расходы на благоустройство городов составляли до 15% город­ского бюджета, на образова­ние – 13% и на медицину – всего около 1%.

Как и земства, городские думы не имели принудительной власти и для выполнения своих постановлений обязаны были прибегать к полиции, не подчиненной городской думе. Фак­тически власть в городах принад­лежала не городскому самоуправ­лению, а градоначальникам и губернаторам.

«Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в рус­ских городах. В 1875-1877 гг. оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши, Финляндии, где действовало прежнее городское устройство.

Несмотря на ограниченность ре­формы городского самоуправления, она явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуаз­ном принципе имущественного ценза. Новые органы городского самоупра­вления сыграли немалую роль в хо­зяйственно-культурном развитии по­реформенного города.

12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В 40 губерниях России, на которые распространялось это «Положение» (главным образом на губернии с по­мещичьим землевладением), создава­лось 2200 земских участков (пример­но по 4–5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался уездный съезд земских начальников, который состоял из ад­министративного и судебного присут­ствий. Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и гу­бернского предводителя дворянства из местных потомственных дворян. Земский начальник должен был обла­дать определенным имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.), иметь высшее образова­ние, трехлетний стаж службы в дол­жности или мирового посредника, или мирового судьи, или члена гу­бернского по крестьянским делам присутствия. При недостатке канди­датур, удовлетворявших этим требованиям, земскими начальниками мо­гли назначаться местные потом­ственные дворяне со средним, а иног­да и начальным образованием, со­стоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы, однако имущественный ценз для них повышался вдвое.

Введение института земских на­чальников – одна из наиболее реак­ционных контрреформ 80–90-х го­дов, яркое проявление продворянской политики самодержавия. Этот акт преследовал цель восстановить власть помещиков над крестьян­ством, утраченную ими в результате реформы 1861 г.

Волостные суды, ранее выби­раемые крестьянами, теперь назнача­лись земским начальником из пред­ложенных сельским обществом кан­дидатов. Земский начальник мог от­менить любое постановление волост­ного суда, а самих судей в любой момент отстранить от должности, подвергнуть аресту, штрафу, телесно­му наказанию. Постановления и ре­шения земского начальника счита­лись окончательными и не подлежав­шими обжалованию.

Закон 12 июля 1889 г. с удовлетво­рением был встречен дворянскими ре­акционными кругами, которые требо­вали дальнейшего расширения и без того достаточно широких прерогатив земских начальников. Самими кресть­янами этот закон был воспринят как возвращение крепостного права. «Среди крестьян бродит подозрение, что новые органы правительственной власти есть не что иное, как первый шаг к их вторичному закрепоще­нию», – писал министру внутренних дел московский генерал-губернатор В.А. Долгоруков. Участи­лись случаи сопротивления крестьян распоряжениям земских начальников.

В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. упразд­нялись уездные по крестьянским де­лам присутствия (учрежденные в 1874 г. взамен уездных съездов ми­ровых посредников) и мировые суды (введенные судебными уставами 1864 г.). Функции этих упраздненных учре­ждений были переданы земским на­чальникам, что значительно усилило их административно-полицейскую власть на местах.

Следующими актами реакции явились контрреформы местного управления. Несмотря на стремление самодержавия уже с самого начала введения земств обеспечить в них преобладание дворянства, позиции дворянства в земствах под влиянием объективных условий капиталистического развития страны ослабевали. В ряде губерний обнаружился «недо­бор» гласных из дворян из-за сокра­щения числа дворян-землевладельцев. В промышленных губерниях предста­вительство дворян в земствах сокра­щалось за счет усиления торгово-промышленной буржуазии и новых землевладельцев из купцов и богатых крестьян. Правительство было обеспокоено оппозиционными настрое­ниями и конституционными притяза­ниями земских деятелей. Эти на­строения особенно ярко проявлялись в либерально-оппозиционном зем­ском движении на рубеже 70 –80-х гг.

Правительственная реакция поэто­му поставила себе задачу усилить роль дворянства в земстве за счет обеспечения этому сословию более полного и устойчивого господства в земских учреждениях, ограничить представительство и права недворян­ских элементов, в особенности крестьянства, и вместе с тем еще бо­лее усилить контроль за деятель­ностью земств со стороны админи­стративных властей. Реакционное дворянство требовало вообще ликви­дировать бессословность и выбор­ность земств. В этом плане и был разработан проект о преобразовании земских учреждений, автором которо­го стал директор канцелярии Мини­стерства внутренних дел А.Д. Пазухин. При обсуждении проекта в Госу­дарственном совете правительство не решилось пойти на удовлетворение этих притязаний наиболее реакцион­ной части дворянства.

12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Формально оно сохраняло принципы бессословности и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем заключался смысл земской контрреформы. Так, землевладельческая курия, по которой ра­нее могли баллотироваться землевла­дельцы всех сословий, теперь стала курией дворян-землевладельцев. Ценз для дворян уменьшался вдвое, а число гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось; соответ­ственно этому уменьшалось число гласных по остальным куриям – го­родской и сельской. Крестьяне лиша­лись выборного представительства: теперь они выбирали только кандида­тов в земские гласные, список ко­торых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по предста­влению этого съезда губернатор утверждал гласных. Лишалось изби­рательных прав духовенство. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего бо­лее половины избирателей по этой курии лишалось права участвовать в выборах в земства. В результате этого удельный вес дворян в уездных земских собраниях повысился с 42 до 55 %, в губернских – с 82 до 90%. В уездных земских управах удельный вес дворян повысился с 55 до 72 %, а в губернских – с 90 до 94 %. Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях – 31 % (вместо, прежних 37 %), в губернских собраниях – 2 % (вместо прежних 7 %). Удельный вес гласных от буржуазии сократился с 17 до 14 % в уездных земских собраниях и с 1 до 8 % – в губернских. Впрочем, кардинальных изменений в социальный состав земств контрреформа 1890 г. не внес­ла, ибо и раньше, несмотря на наме­тившуюся тенденцию к «обуржуазиванию» земств, дворянство в них решительно преобладало.

Обеспечивая решительное пре­обладание дворян в земствах, земская контрреформа пошла на дальнейшее ограничение прав этого дворянского земства. Теперь губернатор фактиче­ски полностью контролировал дея­тельность земских учреждений. Он мог отменить любое постановление земств, поставить на обсуждение зем­ских собраний любой вопрос. Вводи­лось новое административное зве­но – губернское по земским делам присутствие (посредствующая инстан­ция между земством и губернато­ром), которое проверяло «закон­ность» и «целесообразность» поста­новлений земских собраний. Земская контрреформа хотя и за­тормозила, но все же не смогла предотвратить объективного процес­са «обуржуазивания» земств. Потер­пели крах надежды правительства на подавление земского либерального движения, которое продолжало нара­стать.

Те же цели самодержавие пресле­довало и при проведении городской контрреформы. 11 июня 1892 г. было издано новое «Городовое положе­ние», по которому значительно уреза­лись избирательные права городского населения. От участия в городском самоуправлении теперь устранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкая буржуазия – мелкие тор­говцы, приказчики и пр. Это достига­лось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимуще­ство отдавалось дворянам-домовла­дельцам и крупной торговой, промы­шленной и финансовой буржуазии. В результате резко сократилось число самих избирателей в городские думы, например в Петербурге – с 21 тыс. до 8 тыс. избирателей, в Москве – с 20 тыс. до 7 тыс. Таким образом, да­же в этих двух столичных городах правом участия в выборах в город­ское самоуправление пользовалось не более 0,7 % населения. В других горо­дах число избирателей сократилось в 5-10 раз, так что нередко количе­ство гласных равнялось числу уча­ствовавших в выборах. (К тому же более половины городов вообще не имели выборного городского самоуправления).

Эта система местного самоуправления практически оставалась неизменной вплоть до октября 1917 года.

Вопросы для обсуждения:

1. Какую роль сыграли земства, созданные Александром II ?

2. Какова сущность реформы 1870 года, проведенной Александром II ?

3. Проведите анализ бессословных органов городского самоуправления и современной системы городского управления?

4. Означала ли бессословность, что рабочие, служащие, интелли­генция, составлявшие основную мас­су населения города, могли участвовать в выборах Городской Думы?

5. Почему, на Ваш взгляд, считают, что введение института земских на­чальников – одна из наиболее реак­ционных контрреформ 80–90-х го­дов?