Направления координации денежно-кредитной и финансовой политики в России в целях повышения их эффективности

Денежно-кредитная и государственная финансовая политика как направления экономической политики основаны на движении денежных средств в экономике в различных функциональных формах: в форме денежно-кредитных и финансовых отношений. Именно это обусловливает необходимость поиска и возможность реализации направлений их координации в целях обеспечения устойчивости всей экономической системы.

Исследование и формирование современной экономической политики государства идет от общего к частному: изучаются и анализируются различные направления политики, исследуются механизмы и методы ее реализации, оценивается эффективность инструментов и методов каждого направления с тем, чтобы прийти опять к общему — к формулировке нового качества экономической политики в соответствии с новым качеством экономики.

Так, анализируя денежно-кредитную политику, мы исследуем собственно регулирование денежного оборота, выделяем кредитную политику, подчеркиваем необходимость формирования специфической банковской политики, но при этом мы не всегда учитываем взаимодействие денежно-кредитной политики с другими направлениями экономической политики, снижая в конечном счете ее эффективность. Аналогично, при исследовании налоговой политики не всегда учитываются цели и методы денежно-кредитной политики. Бюджетная и долговая политика не всегда в полной мере учитывают, например, влияние принимаемых мер в сфере финансов на монетизацию экономики, развитие инфляционных процессов.

В "Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 г. и период 2014 и 2015 годов" вновь подчеркивалась важность с точки зрения успешной реализации денежно-кредитной политики координации усилий Банка России и Правительства РФ, поскольку высока степень влияния регулируемых цен и тарифов на инфляционные процессы. Особо отмечалось, что результативность (эффективность) денежно-кредитной политики во многом зависит от состояния государственных финансов, прежде всего бюджетной политики, направленной на сокращение ненефтегазового дефицита бюджета и обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

Современное представление о взаимодействии денежно-кредитной и финансовой политики базируется на следующих положениях:

1) денежно-кредитная и финансовая политика выступают как направления общей экономической политики, следовательно, в долгосрочном периоде их стратегические цели должны совпадать, т.е. они должны способствовать переходу к инновационной модели экономики, реализовываться в интересах социально-экономического развития страны и обеспечения финансовой стабильности;

2) денежно-кредитная политика является не элементом финансовой политики, а специфической политикой, которая имеет самостоятельные субъекты и объект политики, соответственно, денежно-кредитные и финансовые методы регулирования экономики действуют на экономику по-разному. Это положение базируется на наших представлениях о различии между деньгами, финансами и кредитом. В отечественной литературе финансовой принято называть политику государства, основанную на использовании налогово-бюджетных методов воздействия на экономические и социальные процессы^[1]. В зарубежной литературе такую политику называют фискальной (политикой в области доходов, расходов бюджетов)^[2]. Например, Энциклопедия Британика определяет фискальную политику как меры, принимаемые правительствами для стабилизации экономики, в частности путем изменения налогообложения и правительственных расходов. Здесь же отмечается, что фискальные меры часто используются в сочетании с денежно-кредитной (монетарной) политикой для достижения определенных целей, таких как обеспечение полной занятости, обеспечение высоких темпов экономического роста, стабилизация цен и уровня оплаты труда^[3].

Субъектами денежно-кредитной политики являются центральный банк и кредитные организации (денежно-кредитная политика, проводимая Банком России, с одной стороны, направлена на достижение определенных макроэкономических показателей, с другой стороны, оказывает непосредственное воздействие на деятельность конкретной кредитной организации), объектом — спрос на деньги, имеющие кредитную природу (через регулирование процентной ставки), и предложение денег.

Денежно-кредитная политика представляет собой совокупность разработанных центральным банком совместно с правительством мероприятий в области организации денежных и кредитных отношений в стране. С помощью этих мероприятий должно быть обеспечено воздействие денежно-кредитной сферы на воспроизводственный процесс в целях регулирования экономического роста, повышения эффективности производства, обеспечения занятости населения, стабильности внешнеэкономических связей, т.е. в целях решения важнейших стратегических задач, стоящих перед экономикой каждой страны. Из всей совокупности, как правило, на определенный период времени выделяется приоритетная цель денежно-кредитной политики. Наряду с приоритетными (конечными) выделяют и промежуточные цели или целевые показатели реализации денежно-кредитной политики (денежные агрегаты, уровень процентных ставок, темпы инфляции, уровень валютного курса и др.).

Но эти цели достигаются с помощью мероприятий в рамках денежно-кредитной политики, которые носят в основном не административный, а рыночный характер (система рефинансирования, операции открытого рынка), предполагают формирование соответствующей мотивации участников денежного рынка и имеют поэтому долгосрочный временной лаг. В условиях банковской системы рыночного типа центральный банк не имеет права "вмешиваться" в вопросы бизнеса банков. Центральный банк обладает определенным уровнем независимости, определяет изменения инструментов денежно-кредитного регулирования, но преследует при этом свои цели, определяемые функциональным назначение центрального банка и прописанные в Законе о Центральном банке, — устойчивость национальной валюты, банковской системы и бесперебойное функционирование платежной системы.

Трансмиссионный механизм денежно-кредитной политики зависит от состояния денежного рынка, уровня развития и стабильности кредитной системы, соответственно, эффективность, например, процентного канала трансмиссионного механизма современной денежно-кредитной политики определяется реакцией рынка на изменение ставки рефинансирования.

Временные лаги денежно-кредитной политики длительны и слабо предсказуемы в связи с многофакторностью монетарных процессов, хотя Банк России обладает оперативной самостоятельностью в определении уровня процентных ставок, режимов рефинансирования.

В свою очередь, субъектами финансовой политики являются органы законодательной и исполнительной власти.

Финансовая политика имеет два неразрывных направления: бюджетную и налоговую политику.

В отношении бюджетной и налоговой политики как составных частей финансовой политики государства можно выделить следующие два основных подхода.

Зарубежная экономическая мысль и практика реализации государственной политики рассматривают бюджетную и налоговую политику в неразрывной связи, что нашло отражение в устоявшемся понятии "фискальная политика государства".

Фискальная политика государства, как в теоретическом, так и в практическом аспекте рассматривает политику государства как единство политики государственных доходов и политики государственных расходов. Причем политика государственных расходов традиционно ставится на первое место. Обусловлен данный подход, прежде всего, приверженностью многих ученых и политиков взглядам кейнсианской экономической школы, которая ставит во главу угла необходимость поддержания совокупного спроса, прежде всего, за счет государственных расходов. Кроме того, необходимость проведения активной социальной политики государства также диктует то, что в неразрывном единстве двух составных частей — государственных расходов и государственных доходов, приоритет отдается расходам.

Нынешний век и век предыдущий показали, что современное государство, ориентированное на рост благосостояния нации, осуществляет экономическую политику в условиях дефицитного бюджета. Искусство манипулирования государственными расходами и государственными доходами в условиях дефицитного бюджета позволяет государству поддерживать темпы экономического роста на установленном уровне и решать социальные задачи. Активные научные исследования второй половины XX в. позволили обосновать количественные ограничения объемов бюджетного дефицита, соблюдение которых обеспечивает социально-экономическое развитие современного общества. Однако фискальная политика США и Европы в последнее десятилетие характеризуется существенным перекосом в соотношении государственных расходов и доходов, ослаблением внимания к проблеме допустимых границ бюджетного дефицита и возможностей практической реализации поведенческой линии "жить в долг". Допущенные серьезные просчеты в осуществлении фискальной политики привели к нарастанию проблем экономического, фискального и социального характера и, как следствие, к резкому всплеску протестных настроений в обществе.

Следует отметить, что современная фискальная политика России имеет склонность к иной крайности — чрезмерной заботе о сбалансированном бюджете, стремлении к достижению всеми возможными способами профицитного бюджета.

Современная российская экономическая наука (которая до сих пор несет на себе определенный отпечаток воззрений марксистско-ленинской политической экономии и теоретического обоснования преимуществ социализма перед капитализмом) считает нормой экономической жизни общества формирование сбалансированного бюджета государства, а лучше — достижения профицита бюджета. Дефицит бюджета воспринимается и наукой, и политической практикой как определенного рода упущение, изъян, недостаток, который необходимо устранить в как можно более короткие сроки.

Другим существенным расхождением в воззрениях российской и мировой экономической науки является то, что российские ученые ведут научные исследования с определенным обособлением двух направлений: бюджетная политика и налоговая политика государства. Декларируя единство бюджетной и налоговой политики как составных частей единой финансовой политики, научные труды российских экономистов, как правило, посвящаются актуальным вопросам развития либо налоговой, либо бюджетной политики. Подобное теоретическое обособление двух неразрывных частей финансовой политики неизбежно ведет к снижению эффективности бюджетно-налоговой политики при ее практической реализации. Разработку государственных программ, обеспечивающих поступательное социально-экономическое развитие российского общества, и выделение бюджетных средств на их финансирование необходимо осуществлять с учетом достигнутого на каждом временном отрезке налогового потенциала экономики в целом и экономики отдельных регионов.

Кроме того, необходимо усилить внимание к такой чрезвычайно актуальной проблеме, как разработка методики осуществления строжайшего налогового контроля. Без достижения существенных успехов в этой области невозможна полная реализация налогового потенциала страны в целом и отдельных ее регионов, что, в свою очередь, подрывает достоверность принятых государственных социально-экономических программ и доверие к государственной власти. В то же время следует признать, что и бюджетная, и налоговая политика обладают определенной самостоятельностью. Однако данная самостоятельность существует в рамках единой финансовой политики, что и обеспечивает успех последней.

Таким образом, специфика финансовой политики такова, что ее объекты зависят от форм финансовой политики — бюджетной, налоговой, таможенной. Инструменты финансовой политики носят в основном административный характер: налоговые — разграничение налоговых полномочий между органами власти разных уровней; введение и отмена налогов; освобождение от уплаты налогов; налоговые вычеты; дифференциация налоговых ставок; системы налогообложения; налоговые отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты; специальные режимы налогообложения, неналоговые — таможенные пошлины, межбюджетные трансферты; государственные и муниципальные заказы; субсидии субъектам хозяйствования; бюджетные кредиты и бюджетные инвестиции; государственные и муниципальные заимствования и гарантии; сметное и нормативно-подушевое финансирование услуг населению; социальные выплаты. Временные лаги финансовой политики более короткие и лучше предсказуемы.

Денежно-кредитная и финансовая политика воздействуют на экономику косвенно, через монетарную сферу, и совершенствование денежно-кредитной и финансовой политики еще не гарантирует переход к инновационной модели экономики, в интересах социально-экономического развития страны и обеспечения финансовой стабильности. Сегодня, например, можно констатировать целый ряд диспропорций в денежной сфере: это касается и уровня монетизации национальной экономики, (низкий по сравнению с развитыми странами), и коэффициента банковской депозитно-кредитной мультипликации (занижен), и структуры денежной массы (не сбалансирована). Эти диспропорции развития экономики России могут быть устранены в процессе модернизации денежно-кредитной политики, но их устранение не гарантирует эффект перехода к инновационному росту. На значительную часть монетарных диспропорций денежно-кредитная политика в связи со своей спецификой может оказать лишь косвенное воздействие, а для перехода к инновационному росту — лишь при условии усиления ее взаимодействия с государственной финансовой политикой. Денежно-кредитная и финансовая политика должны рассматриваться в системе факторов перехода экономики России к инновационному развитию и росту.

В условиях сбалансированной макроэкономической конъюнктуры реализация задач макропруденциальной политики будет способствовать достижению целей финансовой и денежно-кредитной политики, с одной стороны, и экономической политикой в иных секторах экономики, с другой стороны. Однако в случае макроэкономического дисбаланса между ними возможен конфликт целей. Перед регулятором встанет выбор между поддержкой реальной экономики и финансовой системы. К примеру, при спекулятивном давлении на валютном рынке и панике вкладчиков денежные власти столкнутся с дилеммой — или обеспечивать банки ликвидностью для погашения обязательств, или противостоять валютному кризису, ограничивая банковскую ликвидность

Макропруденциальный подход позволяет с помощью специального экономического инструментария оценить устойчивость финансовой и банковской систем, т.е. их способность сохранять текущее состояние при наличии внешних воздействий, на которые финансово-кредитные институты повлиять не могут (кризис, изменение рыночной конъюнктуры и др.)^[4] .

Консультативная "Группа тридцати" (далее — С-30) в октябре 2010 г. разработала краткое руководство по макропруденциальной политике^[5].

В нем обозначены ее четыре ключевые характеристики:

1) ответственность за устойчивость финансовой системы в целом;

2) ограничение системных рисков;

3) применение специфического набора инструментов;

4) взаимодействие с другими институтами государственной политики.

В качестве объектов макропруденциальной политики выступают взаимоотношения междуфинансовой системой и реальной экономикой: финансовыми посредниками, рынками, инфраструктурой финансового рынка, т.е. между всеми участниками финансово-кредитной системы.

Цель макропруденциального подхода состоит в ограничении риска дестабилизации финансовой системы, влекущей за собой серьезные потери для реального сектора и экономики в целом. Цель же микропруденциального подхода — ограничение риска финансовой дестабилизации отдельных финансово-кредитных организаций.

Терминологическая справка

Соотношение макро- и микропруденциального подходов к регулированию финансовой системы.

Моисеев С. Р. Макропруденциальная политика: цели, инструменты и применение в России // Банковское дело. 2011. № 3. С. 28—34.

В условиях финансовой нестабильности, когда все финансово-кредитные институты подвержены внешним шокам, независящим от внутренних факторов их развития, микропруденциальные нормы регулирования не могут обеспечить достижение цели финансовой стабильности на макроуровне. Макропруденциальное регулирование учитывает, прежде всего, основополагающие факторы финансовой стабильности, ориентировано в условиях острой фазы кризиса на регулирование системообразующих участников финансового рынка, связей, например, между системообразующими банками и другими игроками финансового рынка, включая пенсионные фонды, страховые и инвестиционные компании.

Подходы к оценке рисков системно важных финансовых институтов опираются на идентификацию финансового института как "системно важного". В частности, МВФ приводит следующую систему параметров, позволяющих идентифицировать финансовый институт как системно важный: размер, взаимосвязанность, позволяющая определить степень, в которой банкротство финансового института может привести к разрушению финансовых рынков, и степень взаимозаменяемости услуг, предлагаемых определенным финансовым институтом.

В отличие от микропруденциальных стандартов, которые для поддержания конкурентной среды являются равными для всех, макропруденциальная политика имеет две особенности. Во-первых, она предполагает более высокие стандарты для институтов, рынков и инструментов, которые признаются системно значимыми. В случае финансовой нестабильности дополнительные требования позволяют системно значимым игрокам иметь буфер капитала и ликвидности и не зависеть от помощи денежных или фискальных властей. Хотя дополнительные требования к крупным игрокам еще не нашли широкого распространения, предварительные оценки свидетельствуют о том, что они способны заметно снизить вероятность финансовых потрясений. К примеру, анализ Банка Канады, произведенный им по балансовым данным шести крупнейших местных банков (на которые приходится 90% активов банковского сектора Канады), показал, что дополнительные требования к капиталу системно значимых банков позволяют снизить вероятность риска системного кризиса на 25%^[6].

Во-вторых, носит контрциклический (динамический) характер, чтобы противостоять "пузырям" и дисбалансам на рынках финансовых активов. Дело в том, что большинство моделей оценки рисков основывается на исторических данных, которые имеют свойства улучшаться в периоды экономического или финансового бума. Как следствие, в течение подъема на кредитном рынке риски оказываются недооцененными. Динамические пруденциальные нормы призваны сгладить влияние проциклической оценки рисков.

К инструментам, рекомендуемым Комитетом по глобальной финансовой системе (Committee on the Global Financial System) Банка Международных расчетов, отнесены дополнительные буферные требования к капиталу и ликвидности, ограничения левериджа по различным типам финансовых требований и несовпадений требований и обязательств по срокам и валюте, а также особые требования к институтам инфраструктуры финансового рынка^[7]. Большинство инструментов может применяться одновременно как для поддержания устойчивости, так и для сглаживания финансового цикла. В мире существует большое разнообразие подходов к организации макропруденциальной политики, ответственность может быть возложена на единый регулятор или разделена между несколькими государственными органами.

Так, например, в рамках реформирования европейской системы финансового надзора было решено создать две наднациональные структуры, призванные заниматься транснациональными аспектами финансовой устойчивости:

1) Европейская система финансового надзора (ЕБРЗ), объединяющая национальных регуляторов с тремя регуляторами на уровне ЕС, в сферу действий которых входят банковские услуги, страхование и рынок ценных бумаг, соответственно;

2) Европейский совет по системным рискам (ЕБСн.), который будет следить за системными рисками и предотвращать их посредством реализации скоординированной политики с государствами — членами ЕС, а также в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом^[8].

Тенденция к созданию специальных органов по управлению системными рисками в финансово-кредитной сфере, несомненно, подчеркивает их специфический характер и значимость в рамках обеспечения стабильности и устойчивости финансовых систем и преодоления финансовых кризисов. Однако не стоит забывать, что системные риски в значительной степени являются следствием кумулятивного накопления рисков на макро- и микроуровне.