Бюджетна система України: основні характеристики
Бюджетна система – це сукупність усіх видів бюджетів, які створюються в певній країні відповідно до її бюджетного устрою.
Бюджетний устрій – це організація та принципи побудови бюджетної системи, її структура та взаємозв’язок між окремими ланками. Бюджетний устрій України визначається відповідно до державного устрою та адміністративно-територіального поділу країни.
Основними засадами, на яких ґрунтується бюджетний устрій держави виступають:
1. Виокремлення видів бюджетів, що створюються в певній країні.
2. Встановлення принципів побудови бюджетної системи.
3. Розмежування доходів і видатків між відповідними ланками бюджетної системи.
4. Визначення характеру і форм взаємовідносин між бюджетами.
Бюджетна система складається з певних елементів: структури, принципів побудови та організації функціонування. Розглянемо детальніше кожен з цих елементів.
У залежності від особливостей державного устрою бюджетна система може бути двох ланковою або трьох ланковою. В унітарних країнах бюджетна система об’єднує дві ланки: бюджет центрального уряду та місцеві бюджети; у федеративних країнах – три ланки: державний бюджет, місцеві бюджети та бюджети членів федерації.
В Україні має місце двох ланкова побудова бюджетної системи. Її складовими є: Державний бюджет України; місцеві бюджети.
Бюджет Автономної Республіки Крим є місцевим бюджетом, який об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим
До місцевих бюджетів також належать обласні бюджети, бюджети міст Києва і Севастополя, міські, районні, районні у містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об’єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування. Бюджет району об’єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Бюджет міста, яке має районний поділ, об’єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу.
З метою наочності подамо бюджетну систему України у вигляді схеми. (рис. 2.1).
Бюджетним кодексом України визначені основні принципи побудови бюджетної системи України. До них належать:
1. Принцип єдності бюджетної системи України. Цей принцип забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджету за відповідний бюджетний період.
2. Принцип збалансованості означає, що обсяг коштів на здійснення витрат бюджету повинен відповідати обсягу надходжень до бюджету за відповідний бюджетний період.
3. Принцип самостійності передбачає, що державний бюджет України і місцеві бюджети є самостійними, тобто ці бюджети мають наявні власні доходні джерела і наділені правом щодо визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства.
|
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 2.1. Бюджетна система України
4. Принцип повноти означає, що до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до законодавства.
5. Принцип обґрунтованості передбачає формування бюджету на основі реалістичних макропоказників економічного і соціального розвитку держави та розрахунків надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методів і правил.
6. Принцип ефективності означає, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу повинні прагнути досягти заплановані цілі при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного обсягу бюджетних коштів.
7. Принцип субсидіарності передбачає розподіл видів видатків між державним та місцевими бюджетами, а також цей розподіл між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.
8. Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що бюджетні кошти повинні використовуватися тільки на цілі, визначені бюджетним призначенням.
9. Принцип справедливості і неупередженості – бюджетна система України має будуватися на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
10. Принцип публічності і прозорості означає, що державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами.
11. Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.
Організація функціонування бюджетної системи включає: зведений бюджет, законодавчу і нормативну базу, органи управління та комплекс між бюджетних відносин між різними ланками бюджетної системи.
До органів управління, що задіяні у бюджетному процесі, належать: органи законодавчої та виконавчої влади, органи оперативного управління бюджетним процесом та органи не фінансового профілю.
Комплекс міжбюджетних відносин характеризується взаємовідносинами між бюджетами різних рівнів у процесі їх виконання, основними з яких є зовнішні бюджетні потоки – вхідні і вихідні. Але також існують і взаємовідносини між окремими ланками бюджетної системи – внутрішні бюджетні потоки, які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами.
Існує декілька форм між бюджетних взаємовідносин. Однією з них є бюджетне субсидіювання – це передача коштів з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня з метою надання фінансової допомоги. Є три форми бюджетного субсидіювання: бюджетні субсидії, бюджетні субвенції і бюджетні дотації.
Бюджетна субсидія – це грошова допомога, яка надається бюджетом вищого рівня до бюджету нижчого рівня з метою фінансування конкретного заходу чи установи. Вона не пов’язана безпосередньо з фінансовим станом бюджету, який її отримує. Бюджетна субсидія може бути цільова, надаватися на конкретні видатки, і знеособлена.
Бюджетна субвенція – це різновид цільової бюджетної субсидії, яка передбачає пайову участь у фінансуванні певних заходів бюджету, що її надає, і бюджету, що її отримує.
Бюджетна дотація - це грошова допомога, яка надається бюджетом вищого рівня до бюджету нижчого рівня при нестачі у нього кількості власних доходів для покриття запланованих видатків, тобто це цільова фінансова допомога для покриття дефіциту відповідного бюджету.
Особливим видом субсидіювання є дотація вирівнювання. Це між бюджетний трансферт на вирівнювання доходної спрямованості бюджету, який її отримує. Її розмір визначається як різниця між обсягом видатків бюджету, визначених на основі встановлених державних стандартів соціальної забезпеченості, та наявними доходами у відповідному бюджеті.
Бюджетні субсидії, субвенції і дотації є між бюджетними трансфертами, тобто коштами, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Іншою формою бюджетних взаємовідносин є вилучення коштів – це явище зворотне дотації, а саме, передача коштів бюджетного надлишку з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Це явище має місце, коли існує профіцит бюджетів нижчого підпорядкування.
Наступною формою бюджетних взаємовідносин виступають бюджетні позички – отримання коштів на покриття тимчасового касового розриву. Ця форма бюджетних взаємовідносин має місце у тих випадках, коли не збігаються у часі фінансування видатків і надходження доходів до відповідного бюджету. Згідно з Бюджетним кодексом України бюджетні позички отримуються тепер у комерційних банках, тоді як раніше вони надавалися бюджетом вищого рівня бюджету нижчого рівня. Бюджетні позички безпроцентні. Вони є короткостроковими і можуть надаватися не більше, ніж на один бюджетний рік, та мають бути повернуті до 31 грудня поточного року, тобто до кінця бюджетного року.
Ще однією формою бюджетних взаємовідносин є взаємні розрахунки бюджетів – це передача коштів з одного бюджету до іншого у зв’язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджетів.
Взаємовідносини між бюджетами за своїм характером можуть бути договірними або обов’язковими. Бюджетне субсидіювання і бюджетні позички здійснюються на договірній основі, вилучення коштів і взаємні розрахунки – в обов’язковому порядку. За напрямами проведення взаємовідносини між бюджетами поділяють на вертикальні і горизонтальні. В Україні існують тільки вертикальні міжбюджетні відносини відповідно до структури бюджетної системи.
Бюджетна класифікація
Бюджетна класифікація – це обов’язкове групування доходів і видатків бюджету за однорідними ознаками з чіткою системою розміщення і присвоєння окремим підрозділам бюджету певних найменувань і порядкових номерів.
Бюджетна класифікація України містить такі розділи:
1) класифікація доходів бюджету;2) класифікація видатків та кредитування бюджету;
3) класифікація фінансування бюджету;
4) класифікація боргу. Доходи класифікуються за такими розділами:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.
Система доходів бюджету
Доходи бюджетів України поділяють на доходи державного бюджету та доходи місцевих бюджетів.
Доходи державного бюджету – це частина централізованих фінансових ресурсів держави, які регулюються відповідними нормативними актами і необхідні для виконання її функцій. Доходи бюджету виражають економічні відносини держави з підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами, які виникають у процесі стягнення бюджетних платежів.
Доходи бюджету можуть формуватися на основі методів централізації коштів:
1) пряме вилучення доходів з державного сектору;
2) отримання доходів від державних угідь, майна і послуг;
3) податковий метод;
4) позичковий метод.
Джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України.Надходження від державного сектору зазвичай незначні. Це пояснюється кількома причинами. По-перше, держава, як правило, працює у непривабливих для приватного бізнесу сферах діяльності. По-друге, у більшості випадків діяльність державних підприємств носить неприбутковий характер, вона спрямована на виробництво певних товарів чи послуг, а не на отримання прибутку.
Доходи від державних угідь, майна і послуг формуються на основі прав власності держави. Формами таких доходів виступають платежі за ресурси, лісовий доход, плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів, плата за спеціальне використання надр. Ці надходження в Україні складають 2 %.
Податковий метод формування доходів бюджету характеризує перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб. Цей метод може здійснюватися тільки на підставі законів.
Позичковий метод означає формування доходів бюджету на поворотній основі.
Емісія грошей означає формування доходів бюджету за рахунок спеціально випущених додаткових грошових коштів.
За нормальних умов основу доходів бюджету складають податки – 95 – 98 % і позички – 2 – 5%.
Існує дві основні групи джерел формування доходів бюджету: внутрішні і зовнішні джерела.
До внутрішніх джерел формування доходів бюджету належать: створений валовий внутрішній продукт, який є основним джерелом формування доходної частини бюджету, і національне багатство, яке використовується тоді, коли не вистачає обсягів створеного валового внутрішнього продукту або є певний надлишок природних ресурсів у державі.
Зовнішні джерела формування доходної частини бюджету характеризують міжнародний перерозподіл фінансових ресурсів і можуть створюватися на основі таких методів: прямий перерозподіл (репарація), міжнародний кредит фінансових організацій або іноземних держав, оподаткування експортно-імпортної діяльності, валютне регулювання, яке базується на відхиленні встановленого курсу валют від реального їх співвідношення, та ціновий механізм.
Детальніше зупинимося на бюджетній класифікації доходів і розглянемо кожну групу доходів бюджету окремо.
Першою й основною групою доходів бюджету є податкові надходження, які складають 55 – 60 % у загальній структурі доходів бюджету.
Податкові надходження включають:
1. Прямі податки, до яких належать: податок на прибуток підприємств, прибутковий податок з громадян, податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, плата за землю.
2. Непрямі податки включають: податок на додану вартість, акцизний збір і мито.
3. Ресурсні платежі містять: збір за спеціальне використання водних ресурсів, лісовий доход, збір за спеціальне користування надр для видобутку корисних копалин.
4. Платежі за державні послуги, рентні та компенсаційні платежі включають: державне мито, рентні платежі за нафту і природний газ, що видобуваються в Україні, збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, різниця в цінах на природний газ, відрахування на дорожні роботи тощо.
5. Місцеві податки і збори, до яких належать: податок з реклами, комунальний податок, ринковий збір, курортний збір, збір за паркування автотранспорту, збір за дозвіл на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг, збір за здійснення закордонного туризму тощо.
Наступною групою доходів бюджету є неподаткові надходження, які становлять у структурі бюджетних надходжень близько 20 %. До них належать:
1. Доходи від власності та підприємницької діяльності.
2. Адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу.
3. Доходи від штрафів та фінансових санкцій.
4. Доходи від реалізації дорогоцінних металів та коштовного каміння.
5. Інші неподаткові надходження.
Третя група бюджетних надходжень – доходи від операцій з капіталом включає:
1. Надходження від продажу основного капіталу.
2. Надходження від продажу державних матеріальних резервів.
3. Надходження від продажу землі і нематеріальних активів.
4. Податки та фінансові санкції щодо операцій з капіталом.
Ще одним способом перерозподілу національного доходу є цільові державні фонди, які відображають грошові відносини з розподілу та перерозподілу вартості сукупного суспільного продукту та частини національного багатства, пов’язані з формуванням фінансових ресурсів у розпорядження держави та використання державних коштів для витрат на розширене виробництво, задоволення соціально-культурних потреб суспільства, матеріальне стимулювання членів суспільства щодо пенсійного, соціального захисту та розвитку науково-технічного потенціалу країни.
І останньою групою бюджетних надходжень є офіційні трансферти – кошти, одержані від органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших державних або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Вони можуть надаватися у вигляді дотацій, субсидій або субвенцій.
Доходи місцевих бюджетів виражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов’язана з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів регіонального рівня місцевими органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань розвитку регіону.
Нині структура місцевих бюджетів виглядає наступним чином: 60 % усіх доходів складають податкові надходження, 30 – 55 % - бюджетні трансферти, 6 % - відрахування до державних цільових фондів, біля 3 % - неподаткові надходження.
Система видатків бюджету
Аналогічно до розподілу доходів бюджету на доходи державного і місцевих бюджетів, видатки також поділяються на видатки державного і місцевих бюджетів.
Видатки державного бюджету – це витрати країни на загальнодержавному рівні, які необхідні для виконання державою її функцій. Ці витрати визначають економічні відносини, на основі яких здійснюється використання централізованих коштів за напрямами, визначеними законодавством України.
Основними факторами, які обумовлюють використання бюджетних коштів, є:
1) необхідність утримання державних установ;
2) рівень розвитку регіонів держави;
3) зв’язок видатків державного бюджету з видатками місцевих бюджетів;
4) форми бюджетного фінансування.
Система бюджетного фінансування включає принципи, форми та методи надання бюджетних коштів суб’єктам господарської діяльності.
Основними принципами бюджетного фінансування є:
1. Принцип плановості означає, що витрати з державного бюджету визначаються законом про державний бюджет України на кожен рік, а обсяг витрат з місцевих бюджетів ухвалюється рішенням сесії відповідної місцевої ради.
2. Принцип цільового спрямування коштів передбачає, що кошти плануються, виділяються та використовуються на суворо визначені цілі та заходи відповідно до затверджених фінансових планів.
3. Принцип безповоротності фінансування державних витрат полягає в тому, що надані кошти з бюджету відповідним бюджетним підприємствам, організаціям та установам, не повертаються ними до бюджету.
4. Принцип безоплатності бюджетного асигнування означає, що за користування бюджетними коштами відповідне підприємство, організація чи установа не сплачує ніяких відсотків.
5. Принцип ефективного використання коштів передбачає одержання суспільно необхідного результату за мінімальних витрат фінансових ресурсів.
6. Принцип поєднання власних та бюджетних джерел фінансування полягає в тому, що при визначенні обсягу фінансування держава та органи вищого рівня влади враховують наявність власних коштів, можливість одержання банківського кредиту, і тільки тоді, коли неможливо покрити витрати з зазначених джерел, використовують бюджетне або відомче фінансування.
7. Принцип здійснення постійного контролю – це контроль за всіма виробничими, господарськими і фінансовими операціями при фінансуванні державних витрат.
Щодо форм бюджетного фінансування, то використовують такі форми: кошторисне фінансування, державне фінансування інвестицій, позики з державного бюджету підприємствам, державні дотації.
Кошторисне фінансування – це забезпечення державними грошовими коштами установ і організацій соціально-культурної сфери, оборони, органів державної влади, які одержують кошти на своє утримання з бюджету на підставі фінансових документів – кошторисів. Так здійснюється фінансування майже всієї бюджетної сфери, до якої належать соціально-культурні установи і заходи, фундаментальні дослідження, національна оборона, правоохоронна діяльність і органи безпеки, судова система й органи прокуратури України, утримання законодавчої і виконавчої влади держави.
Державне фінансування інвестицій передбачає фінансування відповідно до бюджетної класифікації видатків будівництва й архітектури, а також державне інвестування основних об’єктів економічного і соціального розвитку України.
Позики з державного бюджету підприємствам – це фінансова підтримка державних та інших підприємств, в яких понад 50 % майна належить державі. Ця допомога здійснюється з бюджетних асигнувань, в основному, на поворотній основі під затверджені проекти використання коштів, що надаються державою.
Державні дотації – це форма бюджетного фінансування, яка застосовується при фінансуванні планово-збиткових підприємств, організацій і установ, які надають послуги або виробляють необхідні товари, витрати на виробництво яких перевищує ціну продажу.
Форми бюджетного фінансування визначаються економічними умовами, в яких перебуває держава. Зміна цих умов спричиняє зміну форм бюджетного фінансування та застосування бюджетних коштів.
Щодо методів бюджетного фінансування, то нині в Україні застосовується два методи бюджетного фінансування:
1. Метод єдиного казначейського рахунку, який використовується для фінансування заходів з державного бюджету України. Це система бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків на відповідних балансових рахунках, з яких органи Державної казначейської служби України здійснюють платежі безпосередньо суб’єктам господарської діяльності.
2. Метод перерахування бюджетних коштів з поточних рахунків місцевих бюджетів на рахунки головних розпорядників бюджетних коштів передбачає, що відповідно до бюджетного розпису фінансові органи перераховують кошти з бюджету головним розпорядникам коштів на їх рахунки відповідно до кошторису.
Детальніше на формах та методах фінансування зупинимося у шостому розділі
Видатки місцевих бюджетів відображають ті самі соціально-економічні відносини, що й видатки державного бюджету, але на місцевому рівні і з урахуванням регіональних особливостей.
Специфічність напрямів видатків залежить від таких факторів:
· рівня місцевого бюджету;
· особливостей інфраструктури;
· фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць;
· участі адміністративно-територіальних одиниць у загальнодержавних та регіональних програмах;
· необхідності розв’язання актуальних місцевих проблем.
Склад видатків місцевих бюджетів визначається таким чином:
1) фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення та соціального захисту населення, що знаходяться у підпорядкуванні відповідних місцевих органів виконавчої влади; а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;
2) утримання місцевих органів державної влади та самоврядування;
3) фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;
4) інші заходи, що фінансуються відповідно до законодавства України з місцевих бюджетів.
Місцеві бюджети виконуються відповідними місцевими органами влади згідно з цілями й обсягами, що затверджені відповідними радами. Місцеві ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів та визначають напрями їх використання.
У цілому класифікація видатків бюджету має деякі особливості, а саме: існує три ознаки класифікації видатків бюджету: функціональна, економічна і відомча.
Функціональна структура складається відповідно до основних функцій держави. Функції, що виконує держава, можна поділити на три категорії:
1. Державні послуги державного призначення – це діяльність державних органів, непов’язана з наданням послуг окремим особам чи господарським формуванням.
2. Суспільні та соціальні послуги.
3. Державні послуги, пов’язані з економічною .
Економічна класифікація видатків бюджету пов’язана з економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються дані видатки.
За економічною класифікацією видатки поділяють на поточні та капітальні. До поточних видатків належать видатки на товари і послуги, а саме: оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання предметів і матеріалів, видатки на відродження, оплата послуг з утримання бюджетних установ, оплата комунальних послуг та електроенергії, дослідження та розробка державних програм, виплата відсотків, субсидії та поточні трансфертні виплати.
До капітальних видатків належать: платежі щодо придбання капітальних активів, стратегічні і надзвичайні запаси товарів, землі, нематеріальних активів, або невідкладні платежі, що передають отримувачам з метою придбання ними схожих активів, компенсації витрат, пов’язаних з руйнуванням чи ушкодженням основних фондів. До них відносяться: придбання основного капіталу, створення державних запасів і резервів, придбання землі і нематеріальних активів, капітальні трансферти.
Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів, на основі якого Державна казначейська служба України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.
Розпорядниками бюджетних коштів називаються керівники установ та організацій, які одержують у своє розпорядження бюджетні асигнування.
Бюджетні асигнування – це планові суми бюджетних коштів, в межах яких можуть проводитися видатки з бюджету
Існує три рівні розпорядників бюджетних коштів для державного бюджету – головні другорядні і розпорядники коштів третього рівня; і два рівні розпорядників бюджетних коштів для місцевих бюджетів – головні і розпорядники коштів третього рівня. Головними розпорядниками бюджетних коштів по державному бюджету є міністри та керівники інших центральних відомств, а по місцевих бюджетах – керівники управлінь, відділів обласних, міських і районних рад або голови відповідних рад. До другорядних розпорядників бюджетних коштів відносяться керівники підвідомчих міністерствам, відомствам органів управління, яким підпорядковані окремі підприємства, організації та установи. Розпорядниками коштів третього рівня є керівники установ, організацій, підприємств, які підвідомчі головним або другорядним розпорядникам коштів.
Класифікація фінансування бюджету визначає джерела одержання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту, а також демонструє використання коштів профіциту бюджету.
Класифікація фінансування бюджету складається з: фінансування за типом кредитора, тобто за категоріями кредиторів або власниками боргових зобов’язань; фінансування за типом боргових зобов’язань, що відображає заходи, які використовуються ля фінансування дефіциту або розподілу фінансових ресурсів, що утворені внаслідок бюджетного профіциту.
Класифікація боргу систематизує інформацію за типом кредитора та за типом боргового зобов’язання з розподілом на внутрішній та зовнішній борги.
Питання для контролю знань студентів
1. Які принципи бюджетної системи Ви знаєте? Назвіть їх та охарактеризуйте.
2. Дайте визначення поняттю «бюджетна класифікація».
3. Охарактеризуйте класифікацію видатків бюджету.
4. Чим відрізняється загальний та спеціальний фонд бюджету?
5. В чому полягають особливості організації бюджетного процесу в Україні?