Розділ 1. Основи теорії фінансів 3 страница

Найважливіша мета фінансової політики — збільшити обсяг фі­нансових ресурсів на основі економічного розвитку, нарощування державних фінансів, необхідних для повнішого задоволення потреб суспільства.

З огляду на викладене необхідно визначити оптимальні обсяги централізації фінансових ресурсів у сфері розподілу державних фінансів, раціонально розподіляти їх і ефективно використовувати, зокрема для реалізації цільових програм (загальнодержавних, між-

регіональних). Центром фінансової політики є система організації фінансових відносин, механізм фінансового регулювання та забезпе­чення соціально-економічного розвитку суспільства.

Фінансовий механізм — це сукупність видів, форм і методів орга­нізації фінансових відносин. Наприклад, у бюджетно-фінансовій сфері за допомогою податків як форми вилучення частини первин­них доходів суб'єктів господарювання і працюючого населення реалізуються основні фінансові відносини між ними і державою. На­даючи субсидії для виробництва окремих соціально значущих това­рів (продуктів харчування, медичних препаратів тощо), фінансову підтримку окремим галузям і підприємствам, держава тим самим ре­алізує особливий вид фінансових відносин у цій сфері. Таким чином, фінансовий механізм у межах виробництва суспільного продукту ви­конує функції акумуляції фінансових ресурсів, фінансування витрат, стимулювання та регулювання.

У підсистемі фінансів суб'єктів господарювання фінансовий меха­нізм проявляється у співвідношенні окремих форм грошових доходів і нагромаджень, розподілі чистого прибутку, використанні коштів із фондів підприємств.

У структурі фінансового механізму виокремлюють мобільний блок елементів, який становлять податкові ставки, база оподатку­вання, нормативи обов'язкового резервування грошових коштів, об­лікова ставка рефінансування, рівень нормованих витрат. Ці елемен­ти частіше, ніж інші, коригуються з урахуванням інтересів суб'єктів економічних відносин та особливостей економіки. Фінансовий меха­нізм можна подати як застосування певних фінансових методів, ва­желів, стимулів і санкцій, передбачених законодавчо-нормативними актами, з метою здійснення розподілу і перерозподілу ВВП. Складо­ві фінансового механізму наведені на рис. 1.8.

Для нормального функціонування фінансового механізму необ­хідне його відповідне нормативно-правове забезпечення, що вклю­чає передусім Конституцію України, численні закони, а також підза-конні нормативно-правові акти. Закони приймаються Верховною Радою України, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридич­ну силу щодо інших нормативних актів. Велике значення в регламен­тації фінансових відносин мають: Господарський кодекс України, Бюджетний кодекс України, а також закони "Про власність", "Про систему оподаткування", "Про підприємництво". "Про підприємст­ва в Україні" тощо.

	Фінансовий механізм
	у		І
	Нормативно-правове забезпечення		Інструменти (фінансові важелі, стимули, санкції)			Методи
				Фінансове планування
	Конституція України
		Податки
							Фінансове оперативне управління
	Закони України			Обов'язкові збори
							Фінансовий контроль
	Постанови Верховної Ради України			Норми амортизації
							Фінансове забезпечення
	Укази Президента			Нормативи бюджетних установ
							Фінансове регулювання
	Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України			Відсотки за кредитами
		Орендна плата
	Нормативні акти міністерств (відомств)
		Інші фінансові важелі
	Нормативні акти місцевих рад
		Фінансові стимули
		Фінансові санкції

Рис. 1.8. Складові фінансового механізму

Підзаконні нормативно-правові акти приймаються компетентни­ми державними органами на основі діючих законів. До таких доку­ментів належать: укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, інструкції, накази міністерств, міжнародні договори, ук­ладені і ратифіковані Верховною Радою України, тощо.

У сучасних умовах вдосконалення фінансового механізму відбу­вається за такими напрямами:

• поліпшення умов ринкових відносин в Україні;

• забезпечення раціональних пропорцій розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту;

• забезпечення необхідних темпів економічного зростання;

• науково обґрунтоване фінансове планування і прогнозування обсягів централізованих і децентралізованих фінансових ресурсів, їх розподілу і використання;

• підвищення результативності фінансового контролю;

• вдосконалення механізму дії фінансових важелів, стимулів і санкцій;

• забезпечення достатнього правового і нормативного функ­ціонування усього фінансового механізму.

Процес розподілу і перерозподілу виробленого в суспільстві ва­лового внутрішнього продукту забезпечується із застосуванням ме­тоду фінансового планування.

Фінансове планування — це діяльність із складання планів форму­вання, розподілу і використання фінансових ресурсів на рівні окре­мих суб'єктів господарювання, їх об'єднань, галузевих структур, те­риторіально-адміністративних одиниць та країни в цілому.

При виконанні фінансових планів виникає потреба у фінансовому оперативному управлінні як діяльності, пов'язаній з необхідністю втру­чання в розподільчі процеси з метою ліквідації диспропорцій, подо­лання недоліків, своєчасного перерозподілу коштів, забезпечення досягнення запланованих результатів. Під час складання й виконання фінансових планів, а також по закінченні певних періодів здійснюєть­ся фінансовий контроль, спрямований на перевірку правильності вар­тісного розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту, а також цільового витрачання коштів із відповідних фондів.

Фінансовий контроль є необхідною умовою безперебійного і посту­пового розвитку економіки. Він може бути державним і внутрішньо­господарським, за часом — попереднім, поточним і подальшим та здій­снюватися різними методами (ревізія, перевірка, обстеження тощо) (див. розд. 7).

ЗО

Фінансове забезпечення — це формування цільових грошових фондів у достатньому розмірі та їх ефективне використання.

Основними елементами фінансового забезпечення суб'єктів гос­подарської діяльності є такі:

• самофінансування (відшкодування витрат на основну діяльність та її розвиток за рахунок власних джерел);

• кредитування (надання коштів за принципами поворотності, платності, строковості і забезпеченості);

• бюджетне фінансування (надання коштів з бюджету на безпо­воротних засадах);

• оренда (передача майна у користування на певний строк і за певну плату);

• інвестування (вкладання коштів в ті або інші об'єкти з метою отримання прибутку або соціального ефекту).

Фінансове регулювання — це метод фінансового впливу, пов'яза­ний із регулюванням економічних процесів.

Основні елементи фінансового регулювання такі:

• оподаткування (вилучення частини доходів підприємств і на­селення до бюджету та державних цільових фондів);

• бюджетні трансферти (дотації, субсидії, субвенції).

Аби зацікавити суб'єктів господарювання досягати кращих ре­зультатів, використовуються такі інструменти, як фінансові стимули. До них належать:

• заохочувальні фонди підприємств, які утворюються з прибутку;

• бюджетне фінансування ефективних напрямів розвитку народного господарства (у тому числі дотації підприємствам, діяльність яких має важливе значення для економіки);

• спеціальні фінансові пільги (податкові пільги, можливість здій­снити прискорену амортизацію).

У фінансових інструментах важливе місце посідають фінансові санк­ції як особливі форми організації фінансових відносин, покликані поси­лити матеріальну відповідальність суб'єктів господарювання за вико­нання взятих зобов'язань. В умовах ринку роль фінансових санкцій значно зростає. Найпоширенішими з них є штрафи і пені.

Фінансова політикареалізується зазвичай у кілька етапів:

• формування науково обґрунтованих концепцій розвитку фінансів
на основі вивчення вимог економічних законів, всебічного аналізу
перспектив удосконалення виробництва та потреб населення;

• визначення основних напрямів використання фінансів у перспек­тиві та в поточному періоді, тобто формування стратегії і тактики фінансової політики. На цьому етапі виходячи з поставлених цілей слід ураховувати можливості збільшення та зменшення обсягів фінансових ресурсів, а також зовнішні, політичні та економічні чинники;

• безпосередні практичні дії, спрямовані на досягнення поставлених цілей.

Зрозуміло, що фінансова політика починає прямо впливати на економіку лише на третьому етапі, але такий вплив визначається змі­стом двох попередніх етапів.

Фінансову політику розглядають переважно в певному часовому періоді: довгостроковому (перспективному) чи короткостроковому (поточному).

Поточна фінансова політика пов'язана з оперативним регулю­ванням ланок фінансової системи, їх збалансуванням і підтримкою рівноваги між ними.

Перспективна фінансова політика розрахована на тривалий пері­од. Вона має забезпечити виконання стратегічних масштабних за­вдань, які потребують великих витрат часу та капіталу. Стратегічні завдання фінансової політики найчастіше пов'язують зі структурни­ми змінами у фінансовій системі та фінансовому механізмі загалом.

Часовий період фінансової політики визначає способи й методи її реалізації. їх регулівний зміст пов'язаний з вибором одного з трьох основних напрямів фінансової політики: економічного розвитку, ста­білізації чи обмеження ділової активності.

Зазначені напрями застосовують відповідно до конкретних соціально-економічних умов країни. Із кожним варіантом пов'язані певні заходи з реалізації фінансової політики.

Під політикою економічного розвитку розуміють систему фінансо­вих заходів, спрямованих на збільшення фактичного обсягу валово­го національного продукту (ВНП) та підвищення рівня зайнятості населення.

Політика стабілізації— це система фінансових заходів, спрямо­ваних на утримання обсягу випуску продукції на досягнутому в кра­їні рівні.

Політика обмеження ділової активності — це система стриму­вальних фінансових заходів, спрямованих на зниження темпів зрос­тання реального обсягу ВВП порівняно з досягнутими. Уряд засто-

совує таку політику в періоди економічного піднесення для того, щоб запобігти кризі перевиробництва.

Розглянуті напрями фінансової політики є основними, але не єдиними в економічній науці. їх застосування залежить від фази еко­номічного циклу та конкретної соціально-економічної ситуації у країні.

Фінансову політику можна розглядати як складову економічної політики держави. її місце в системі загальноекономічної політики показане на рис. 1.9.

	Загальноекономічна політика
'	Г		"		V
Структурна політика		Кон'юнктурна політика		Політика конкуренції

Фінансова політика

Рис. 1.9. Зв'язок фінансової політики із загальноекономічною

Фінансову політику розглядають у межах кон'юнктурної, основ­не завдання якої — забезпечувати рівномірний розвиток економіки через згладжування коливань у кон'юнктурних процесах для досяг­нення загальноекономічної рівноваги.

Фінансова політика, її структура, механізм здійснення, мета зав­жди перебували в полі зору науковців. Жодна економічна школа та наукова теорія не залишили проблеми фінансів поза увагою. Але й сама фінансова політика виходила з базових положень тих чи інших економічних теорій. Розглянемо докладніше основні з них.

Вперше систематизований аналіз державного господарства здій­снили німецькі камералісти у XVII-XVIII ст. Серед представників цієї економічної течії варто згадати Д. фон Джусті, Д. Бехера, Д. фон Зонненфельса, які розглядали державу як об'єкт планування, вважа­ючи планування основною функцією управління. Погляди камералі-стів визначалися тогочасними інституційними умовами, за яких

держава і народ беззаперечно підпорядкувались абсолютній владі пра­вителів. Ця влада обмежувалася лише наданням населенню можливос­ті міграції, пов'язаної з незначними витратами, оскільки на території колишньої Німеччини розміщувалося багато невеликих держав.

Завдання камералістів полягало в консультуванні місцевих пра­вителів (монархів, феодалів) і розробці фінансово-політичних захо­дів підвищення їхнього добробуту. Оскільки правителі намагались одержати податки зі своїх володінь, камералісти покликані були по­яснювати, що при використанні податкових джерел доцільно керу­ватись ідеєю збереження потенціалу довгострокового економічного розвитку. Такого розвитку можна було досягти, стимулюючи мігра­цію населення шляхом пільгової податкової політики, що сприяло розширенню бази оподаткування. У довгостроковому періоді завдяки такій політиці можна було одержати більше податкових надходжень, ніж при одноразовій конфіскації майна громадян. Камералісти обсто­ювали ідею, що державні видатки мають бути інструментом сти­мулювання економічного розвитку, наприклад спрямовуватися на створення інфраструктури, що в подальшому сприяло б збільшенню державних доходів.

У Великобританії та Франції міграція була пов'язана зі значними індивідуальними витратами. Як наслідок, зловживання владою в цих країнах перетворилося на державну проблему. Згодом громадя­ни відстояли своє парламентське право голосу, що помітно обме­жило владу верхів у сфері фіскальної експлуатації населення. Ці рамкові інституціональні умови відображені в ідеях ранніх класиків політичної економії XVIII-XIX ст. Віддаючи належне традиціям, вони ставилися до держави з недовірою, однак виходячи з наявних у той час парламентських гарантій не вважали за потрібне розвивати нову теорію держави. їхні погляди були спрямовані насамперед до ринку, а не до держави [35].

Видатним представником ідей класичної школи був А. Сміт. Він стверджував, що "вільна гра ринкових сил" (принцип laisser/aire) є найприйнятнішим, найефективнішим для економіки. Відповідно до теорії класиків фінансові ресурси слід спрямовувати виключно на виконання загальнодержавних завдань: оборону країни; судочин­ство; підтримання суспільного порядку; створення суспільної інфра­структури; сферу освіти тощо. Усе це має сприяти розвитку рин­кових умов, економічному розвитку країни і підвищенню рівня добробуту її населення.

У сфері оподаткування держава має керуватися принципом від­повідності механізму стягнення податків ринковим умовам. Надан­ня окремим індивідам державних послуг має фінансуватися через систему зборів і платежів відповідно до вигод, отримуваних громадя­нами. Витрати, пов'язані зі споживанням звичайних товарів та наданням послуг, мають покривати громадяни відповідно до їх плато­спроможності. Щоправда, на думку А. Сміта, рівень платоспро­можності підвищується пропорційно корисності державних послуг (наприклад, оборона країни). Державні видатки, підвищуючи рівень доходів у приватному секторі економіки, тим самим визначають ко­рисність державних послуг. Тому, згідно із твердженнями А. Сміта, оподаткування за принципом платоспроможності трансформується в оподаткування за корисністю (принцип еквівалентності).

Видатний представник класичної політичної економії Д. Рікардо у праці "Основи політичної економії та оподаткування" багато ува­ги приділив проблемам формування державних доходів, зокрема фінансуванню державних видатків за рахунок податкових і позичко­вих ресурсів, сфері поширення податків у межах теорії розподілу до­ходів.

У другій половині XIX ст. до школи класичної політичної еконо­мії приєдналася неокласична течія. її представники вважали, що вар­тість товару, а отже, і його ціну необхідно розраховувати виходячи не з використаного на виробництво цього товару фактора праці, як того вимагали класики (теорія трудової вартості К. Маркса), а ви­ходячи із суб'єктивної корисності, пов'язаної із споживанням цього товару (теорія граничної корисності). Ця теорія істотно вплинула на подальший розвиток світової фінансової науки. Попередником но­вої економічної течії слід назвати насамперед Дж. Мілля. Він вису­нув тезу про оподаткування за принципом платоспроможності, згід­но з якою громадяни мають обкладатися так, щоб кожний з них ніс сумірний з його доходами податковий тягар, тобто дотримувалась умова втрати однакової корисності. Проте Дж. Мілль не наводить чіткого пояснення поняття втрати корисності.

Видатним представником неокласичної школи був А. Маршалл. На основі моделі попиту і пропозиції А. Маршалл вивів гіпотезу про вплив зміни податкових ставок на рівень цін та обсягів пропозиції товару на ринку. Ця теорія сприяла подальшому розвитку теорії оподаткування за економікою добробуту і теорії перекладення по­даткового тягаря.

Дуже важливий внесок у розвиток фінансової науки зробив А. Пігу — засновник надзвичайно важливої для сучасної фінансової науки концепції зовнішніх (побічних) ефектів. У спрощеному вигля­ді основна ідея концепції А. Пігу полягає в тому, що зовнішні ефек­ти виникають, якщо виробництво чи споживання індивідом певного блага пов'язане з позитивним або негативним побічним впливом на третіх осіб.

Глибока економічна криза 1929-1933 pp., що відома під назвою "Велика депресія", зумовила появу інших економічних концепцій щодо економічної політики взагалі та фінансової зокрема, а також щодо ролі держави у фінансовій політиці. Виникає економічна тео­рія Дж. Кейнса, яку називають "кризовою", адже в ній економіка розглядається у фазі депресії (спаду виробництва) і високого рівня безробіття.

На думку Дж. Кейнса, у ринковій економіці відсутній механізм саморегуляції, що забезпечив би її вихід з кризи. У цій теорії Дж. Кейнс віддав належне фінансовій політиці та інструментам її здійснення. В основу теорії вчений поклав ідею про державне регулювання економіки через зміну статей державного бюджету. Таким чином, державний бюджет у цій теорії вважався найважливішим інструмен­том державної політики. Рекомендації Дж. Кейнса щодо фінансової політики стосувалися:

• податкових ставок, які вчений пропонував державі підвищувати і за рахунок залучених коштів фінансувати нерентабельні під­приємства. Це мало б сприяти зменшенню рівня безробіття та зни­женню соціального напруження в суспільстві;

• державних витрат (державні закупівлі й трансфертні платежі), які, на думку Дж. Кейнса, стимулюють сукупний попит. Це витрати на оборону, будівництво та утримання доріг, наукових центрів тощо.

Таким чином, державні закупівлі сприяють формуванню націо­нального доходу, що розширює попит на товари, а сукупний попит, у свою чергу, стимулює сукупну пропозицію.

Державні закупівлі приводять до перерозподілу ресурсів від при­ватного споживання товарів до суспільного, вони дають громадянам можливість користуватися суспільними товарами.

Підвищення державних витрат зумовлює збільшення дефіциту дер­жавного бюджету. Але сам дефіцит розглядається як чинник підви­щення сукупного попиту і виробництва. Крім того, прихильники цьо­го напряму визнавали дію так званого ефекту мультиплікатора.

Кейнсіанська модель регулювання економіки передбачає широке використання бюджетно-фінансових та кредитно-фінансових регу­ляторів для стабілізації економічної кон'юнктури, послаблення циклічних коливань, підвищення і підтримання високого рівня зай­нятості.

Модель Дж. Кейнса була покладена в основу економічної політи­ки держав з розвиненою економікою понад два післявоєнних десяти­річчя. Проте на початку 70-х років XX ст. спостерігається невідповід­ність між можливостями державного регулювання і об'єктивними умовами, що складалися. Насамперед почали різко знижуватися тем­пи економічного розвитку. Кейнсіанська ж модель розрахована лише для умов високих темпів збільшення ВВП і національного доходу. Саме такі умови уможливлюють перерозподіл через бюджет націо­нального доходу та ВВП, який при цьому негативно не позначався на процесі нагромадження капіталу.

Застосування в економічній політиці кейнсіанських методів і ре­комендацій виходу з кризи в цей період тільки посилювало інфля­цію. Під дією постійних криз кардинально перебудувалася система державного регулювання.

Видатним представником кейнсіанської течії був А. Лернер, який висунув концепцію "функціональних фінансів". Суть її полягає в тому, що, по-перше, метою оподаткування не повинна бути лише акумуляція ресурсів, а по-друге, державні видатки не повинні орієн­туватися на рівень податкових надходжень. Згідно з цією концеп­цією бюджетний дефіцит слід покривати за рахунок податкових або емісійних ресурсів. Згодом ця концепція сприймалася вже як утопія, оскільки в довгостроковому періоді майже неможливо було підтри­мувати повну зайнятість населення, дозуючи державні доходи і ви­датки. Разом з правилами збалансованості бюджету змінилися й інституціональні умови: пріоритет інтересів індивідів і груп почав домінувати над інтересами держави. Завдяки цьому стали можливи­ми "видатки, незалежні від доходів", що значно вплинуло на пове­дінку індивідів як у державному секторі, так і на ринку.

Зміна економічної кон'юнктури потребувала нових ідей щодо державної політики у сфері фінансів. Після Другої світової війни з'явилося багато наукових теорій щодо фінансів та фінансової полі­тики. Наведемо найважливіші з них: • теорія суспільних благ (Р. Масгрейв (1959), Р. Самуельсон (1954),

Е. Кларк (1971), Т. Гроувз (1973));

• теорія державних підприємств (В. Баумоль(1970),Д. Бредфорд (1970));

• економічна теорія конституції та правил прийняття рішень (Дж. Б'юкенен (1962), Г. Туллок (1962), К. Ерроу (1963));

• економічна теорія демократії (А. Даунза(1957),У. Нордхауз(1975), Б. Фрей (1976));

• теорія оптимального оподаткування (Дж. Мілль, А. Маршалл, П. Даймонд);

• теорія сфери поширення податків (А. Гарбергер (1962));

• неоконсервативна теорія (М. Фрідмен, В. Ойкен, Е. Маленбо, Л. Столерю).

Охарактеризуємо кожну із зазначених теорій.

У теорії суспільних благ значну увагу було приділено властивос­тям суспільних благ і були запропоновані умови визначення опти­мального обсягу їх пропозиції. Пізніше був розроблений механізм реалізації преференцій індивідами за рахунок співгромадян. Проте через негативні зовнішні ефекти вони змушені були сплачувати дер­жаві спеціальний податок. За таких обставин вже можна було не приховувати свої преференції, хоча залишались інші проблеми, на­приклад збалансованість бюджету. Так, у стані рівноваги податкові надходження можуть перевищувати видатки.

Надзвичайно близькою до розглянутої є теорія державних під­приємств. Ця теорія базується на так званому правилі ціни за граничними витратами, згідно з яким ціни на продукцію державних підприємств повинні узгоджуватись із граничними витратами. У та­кому разі буде витриманий критерій рівності між платежами індиві­дів та отримуваними ними державними послугами, а отже, діятиме принцип еквівалентності.

Автори економічної теорії конституції та правил прийняття рі­шень перенесли теорію одностайності на економіко-політичний рі­вень, взявши за вихідний пункт дослідження переваги й труднощі, пов'язані із застосуванням існуючих правил прийняття рішень. Умо­ви одностайності спонукають учасників процесу ухвалення рішення про суспільний проект так довго дискутувати і так модифікувати ін­струменти його фінансування, щоб було досягнуто одностайності. При цьому можуть "виникнути" такі рішення, про які навіть ніхто й гадки не мав перед початком обговорення. Звичайно, з огляду на можливість стратегічної поведінки учасників голосування одностай­ність досягається не завжди. Тому неможливо не порушити принцип повної одностайності. На практиці, як правило, обмежуються умо-