Убличное и частное право в конституционном судопроизводстве.

Основные экономические права обладают как публично-правовым, так и частноправовым содержанием. Частноправовой аспект основных экономических прав находится как бы «в совместном ведении» как конституционного (публичного), так и гражданского (частного) права. С точки зрения своего частноправового содержания, эти права являются нормами частного права и входят в систему частного права в качестве самостоятельной группы.

Такие основные права, как право частной собственности, право на завещание, право на свободную предпринимательскую деятельность, на деловую репутацию, на свободу договора надо интерпретировать с позиций как конституционного, так и частного права, т.е. с учетом логико-правовых связей этих прав с нормами как конституционного, так и гражданского (частного) права.

Определенная степень единства основных экономических (частных) прав и гражданских прав, как прав частных, означает, что ограничиваются возможности законодателя по изменению гражданских прав, смежных с конституционными. Поскольку в ст. 135 Конституции РФ установлен усложненный порядок пересмотра положений ее гл. 1, 2 и 9, то, следовательно, пересмотр положений ГК, выражающийся в умалении таких прав, как право частной собственности, право на неприкосновенность частной жизни, защиту своей чести и доброго имени, право на свободное предпринимательство и т.д., вообще недопустим до пересмотра соответствующих конституционных норм.

Указанные основные частные права в сфере гражданского законодательства являются наиболее важными, системообразующими. Вещные права, и прежде всего право частной собственности, являются основой для обязательственных и других гражданских прав. Не случайно в ст. 2 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Разграничение публичного и частного права представляет как теоретическую, так и практическую значимость, особенно для тех стран, где функционируют специализированные суды — суды общей юрисдикции, административные и иные.

С целью разрешения вопроса о подсудности юридических дел тем или иным судам в Германии разработаны три теории разграничения публичного и частного права — теория интереса, теория субординации, теория отнесения.

Теория интереса исходит из направленности интересов отдельных правовых положений. Публичным правом являются правовые нормы, служащие общественному интересу, а частным правом — служащие частным интересам. Эта теория разграничения публичного и частного права ничем не отличается от предложенной М.М. Агарковым, согласно которой публичные права являются социоцентричными, а частные — эгоцентричными.

Теория субординации опирается на характер взаимоотношений участников. Публичное право характеризуется отношениями власти — подчинения, а частное право — отношениями равенства. Поэтому типичным для публичного права является односторонне обязательное регулирование (закон, административный акт), для частного права — договор.

Теория отнесения исходит из того, что публичное право составляют правовые нормы, которые адресуются таким субъектам, как государство, или иным носителям государственной власти, к частному праву относятся те нормы, которые касаются частных лиц.

Наиболее слабым местом всех теорий разграничения публичного и частного права является сведение их к простой дихотомии, не позволяющей учесть всей сложности и комплексности правовой действительности. Дело в том, что opгaны публичной власти очень часто осуществляют частноправовую деятельность, частное право может выступать в качестве инструмента публичного управления, а государственное управление может осуществляться без использования властных средств, т.е. на основе координации.

Особую сложность проблема разграничения публичного и частного права приобретает в случаях, когда участниками имущественных отношений становятся различные публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципалитеты, а также их органы и создаваемые ими публичные учреждения (больницы, детские сады, коммунальные организации и т.д.).

Создаваемые публичной властью организации занимаются жизнеобеспечением населения (водоснабжением, энергоснабжением, транспортными услугами). Притом эти организации могут предоставлять услуги населению либо на основе частноправовых договоров, либо на основе публичного права. Российское законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что для выполнения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением, органы местного самоуправления могут заключать различные договоры.

В таком случае возникающие имущественные отношения относятся к числу регулируемых нормами гражданского права. А это означает, что в данной сфере публично-правовые образования и их организации находятся в равном положении с другими участниками таких отношений — частными лицами.

Для частноправового типа регулирования характерно то, что при совершении гражданско-правовых договоров, при обмене товара на товар или услуги на деньги, как правило, не происходит дифференциации оценки товара, услуги в зависимости от финансовой состоятельности одной из сторон договора (см. ст. 426 ГК РФ «Публичный договор»).

Содержащаяся в решениях судов констатация того, что те или иные общественные отношения входят в предмет гражданского права и должны регулироваться на основе признания равенства сторон можно рассматривать в качестве одного из способов защиты основных экономических прав.

Сложилась целая группа решений Конституционного Суда России по гражданскому, предпринимательскому, финансовому законодательству, в которых КС РФ последовательно расширяет сферу частного права и тем самым обеспечивает защиту таких конституционных прав, как право на предпринимательство, право частной собственности.

Н-р, дело о проверке конституционности п. 7 ст. 21 Федерального закона о приватизации государственного имущества (постановление КС РФ от 25 июля 2001 г. № 12-П)^. При разрешении данного дела Конституционный Суд РФ столкнулся с необходимостью прежде всего провести разграничение между гражданским (частное право) и приватизационным законодательством (преимущественно публичное право).

Основной проблемой, которую предстояло разрешить для ответа на окончательный вопрос о конституционности проверяемой нормы, была проблема юридической природы меры, предусмотренной в п. 7 ст. 21 Закона о приватизации. Возникшая перед судом альтернатива состояла в следующем. Эту меру можно было рассматривать как частноправовой инструмент, т.е. как особую обеспечительную меру. Согласно ст. 329 ГК РФ исполнение обязательства может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и дрyгими способами, предусмотренными законом или договором.

Если же рассматривать отношения, возникающие между собственником-государством и приобретателем приватизируемого имущества, как публично-правовые, то юридическую меру, предусмотренную п. 7 ст. 21 Закона о приватизации, можно рассматривать и как разновидность административно-правовой ответственности.

На основе анализа природы отношений, возникающих между государством-продавцом и покупателями, Конституционный Суд РФ пришел к выводу об их частноправовой природе. Поэтому в отношениях, возникающих при приватизации государственного (муниципального) имущества, действует принцип свободы договора.

Признание данного факта, в свою очередь, означает, что стороны в договоре купли-продажи приватизированного объекта могут самостоятельно определять условия договора, помимо тех, которые имеют императивный характер.

Установив гражданско-правовую природу анализируемых имущественных отношений, Конституционный Суд РФ прибегнул к конституционному истолкованию проверяемой нормы. Поскольку это частноправовая сфера, значит, нельзя удостоверять невыполнение условий конкурса в одностороннем порядке, столь характерном для административного права.

В результате конституционного истолкования нормы п. 7 ст. 21 Закона о приватизации и опираясь на признание частноправовой природы анализируемых отношений, КС РФ обосновал позицию, согласно которой установление факта невыполнения инвестиционных и (или) социальных условий в случае спора возможно только в судебном порядке. В результате такого истолкования норма п. 7 ст. 21 Закона о приватизации утратила характер чрезмерного предпринимательского риска для покупателей.

Одна из главных функций гражданского права — справедливое распределение рисков между участниками имущественных отношений. Только в этом случае обеспечивается стабильность хозяйственных связей. Чрезмерный предпринимательский риск противоречит базовым принципам частного права — прежде всего принципу стабильности и определенности субъективных прав.

Обосновав гражданско-правовую природу отношений, возникающих при приватизации объектов на основе конкурса и тем самым расширив предмет гражданского права, КС указал, что в судебном порядке, причем именно в порядке предварительного судебного контроля, должны разрешаться такие вопросы, как: 1) степень невыполнения покупателем инвестиционных или социальных условий; 2) наличие вины публичных собственников в невыполнении или ненадлежащем выполнении этих условий; 3) имеется ли необходимость производства расчетов между сторонами при возврате объекта приватизации, т.е. зачет взаимных требований (требований государства о возмещении вреда в тех случаях, когда объект приватизации потерял свою экономическую ценность, и требований покупателей в случаях возможного недобросовестного обогащения публичного собственника).

Таким образом, прием конституционного истолкования применяемых норм законодательства является императивом, вытекающим из основ конституционного строя.

Материалы дела о проверке конституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ дают богатую пищу для размышлений о разграничении частного и публичного права. Действительно, является ли установление очередности платежей, а также очередности удовлетворения различных требований сферой частного права? Могут ли публично-правовые нормы изменять установленную в гражданском законодательстве очередность?

Отношения, связанные с определением очередности, регулируются нормами, имеющимися в разных законах — в ГПК, в Законе о банкротстве, в Законе об исполнительном производстве, в Законе об ипотеке (залоге недвижимости).

Для ответа на этот вопрос необходимо установить, в каких пределах гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой.

Общее правило, закрепленное в п. 3 ст. 2 ГК РФ, сводится к тому, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым или другим финансовым или административным отношениям, гражданское законодательство не применяется. Однако исключения из этого общего правила вполне возможны, ибо в том же п. 3 ст. 2 ГК РФ содержится оговорка: «если иное не предусмотрено законодательством».

Таким образом, законодатель не исключает возможности принятия федеральных законов, предусматривающих применение гражданского законодательства в сфере публично-правовых отношений.

Пункт 2 ст. 855 ГК РФ представляет собой пример того, когда гражданско-правовая норма может применяться и в сфере финансовых отношений.

Косвенным образом Конституционный Суд РФ признал, что норма п. 3 ст. 2 ГК РФ, содержащая исключение из общего правила и допускающая возможность применения частноправовых норм в сфере отношений, основанных на властном подчинении, т.е. в публично-правовой сфере, не противоречит конституционному праву.

Применительно к ситуации, возникшей вокруг ст. 855 ГК РФ, А.Л. Маковский сформулировал три общих принципа, позволяющих определить случаи, когда гражданское законодательство может применяться к публично-правовым отношениям.

Во-первых, указывает А.Л. Маковский, есть отношения, урегулирование которых независимо от их природы в актах разных отраслей законодательства практически невозможно. Статья 855 ГК РФ — хороший пример таких отношений. Поскольку возникают отношения по поводу очередности уплаты разного рода платежей (взысканий), имеющих как частноправовую, так и публично-правовую природу, очередность всех этих платежей (взысканий) должна быть определена в одном месте, и место это — гражданское законодательство.

Во-вторых, отмечает А.Л. Маковский, есть большие сферы публично-правовых отношений, основой самого существования которых является гражданский оборот, гражданские права на имущество, гражданско-правовые сделки. Так, налогообложение и таможенный контроль со взиманием соответствующих пошлин становятся возможны постольку, поскольку существуют лица, имеющие имущество, и между ними возникают различные товарно-денежные и иные имущественные отношения, регулируемые прежде всего гражданским законодательством. Поэтому налоговое и таможенное законодательство неизбежно вторичны по отношению к гражданскому законодательству. В налоговом и таможенном законодательстве широко используются такие институты гражданского права, как залог, поручительство, проценты, пеня и др. В этих случаях и имеет место применение гражданского законодательства к налоговым (или к таможенным) отношениям, когда это «предусмотрено законодательством».

Как правильно замечает А.Л. Маковский, предусмотрено это должно быть также и в налоговом, и в таможенном законодательстве, причем прямо и недвусмысленно, с ясным указанием на то, какие именно нормы гражданского законодательства должны применяться.

В-третьих, «властные» отношения должны оставаться в сфере регулирования гражданским правом, когда дело касается возмещения вреда, причиненного актом власти (действием или бездействием) другому участнику отношения. В правовом государстве причинитель такого вреда, т.е. публичная власть, должен отвечать за него по правилам о гражданском деликте, т.е. находиться с потерпевшим «нa одном ypовне», в отношениях равенства.

В сфере отношений, регулируемых таможенным законодательством, встречаются случаи, когда восполнение пробелов в правовом регулировании возможно на основе применения гражданско-правовых норм. В качестве примера можно привести ситуацию, возникающую после изъятия имущества за нарушение таможенных правил, при отказе собственника от своего имущества в весьма своеобразной форме: собственник не обращается в суд для истребования изъятого у него таможенниками имущества. Аналогично этой ситуации в таком же правовом режиме оказывается имущество, хранящееся на складе временного хранения, при отказе собственника от этого имущества (например, из-за высоких таможенных платежей).

Вероятно, для определения правового режима данного имущества возможно применить норму ст. 236 ГК РФ «Отказ от права собственности».

Возможность применения частноправовых норм гражданского законодательства в сфере властеотношений представляет собой чрезвычайно актуальную проблему науки и практики. Связано это с тем, что органы публичной власти по своему выбору могут выполнять возложенные на них публичные задачи с помощью инструментария частного права.

Решения КС РФ, в которых содержится конституционно-правовой анализ норм гражданского законодательства, определяющих отношения, регулируемые гражданским законодательством, т.е. предмет гражданского законодательства, составляют одну из групп судебных решений, которые в своей совокупности обеспечивают разграничение публичного и частного права.

Существуют различные способы воздействия конституционного права на частное право. Это и воздействие на стадии законотворчества, и влияние, осуществляемое на правоприменительной и правореализационной стадиях механизма правового регулирования.

Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства был исследован А.А. Белкиным. Однако теоретические выводы автора вполне применимы и для характеристики конституционного воздействия на акты гражданского и предпринимательского законодательства.

А.А. Белкин отмечает, что одним из основных делений системы законодательства является деление на конституционное и текущее законодательство, в котором выражаются иерархические зависимости между первым и вторым компонентами системы. Исследование конкретных связей Конституции с текущим законодательством требует и конкретного представления о конституционных истоках отдельных отраслей законодательства, что достигается, по его мнению, в понятии конституционных основ.

Конституционные основы законодательства — это связанные с отдельными объектами регулирования конституционные нормы, по отношению к которым конкретные нормативные акты выступают как обоснованные Основным Законом и развивающие его положения. Таким образом, понятие «конституционные основы» связано с потребностью выяснения степени конституционного воздействия на отдельные области законодательства. В рамках этого понятия раскрываются внутренние связи наиболее конкретизированных конституционных норм с другими подобными нормами, с конституционными нормами более общего характера. Следовательно, конституционные основы преломляют, сосредоточивают, доводят весь потенциал конституционного регулирования до уровня единичных конституционных норм и уже через них переносят этот потенциал на любой отдельный объект воздействия.