Разрешительной деятельности

Лицензионное производство - это регулируемая процессуальными нормами процедура реализации разрешительной деятельности, осуществление которой позволяет государству гарантировать, что лицензируемая деятельность не нанесет ущерба каким бы то ни было интересам личности и общества и тем самым является контролируемой и безопасной[7].

Лицензионное производство выполняет и конкретную предупредительную функцию, направленную на предупреждение тяжких последствий несоблюдения требований нормативных актов, регламентирующих порядок оборота предметов и веществ, обладающих повышенной общественной опасностью.

Лицензионное производство является многостадийным[8]. Выделяют следующие стадии:

1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);

2) обследование;

3) принятия и исполнения решения;

4)надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;

5)аттестации, аккредитации разрешенной деятельности;

6) переоформления, продления разрешений;

7) применения мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.

Последние три стадии (5,6,7) являются факультативными.

Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензионное дело. Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов[9].

Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. Ее размер устанавливается Правительством Российской Федерации и не должен превышать трех минимальных месячных размеров оплаты труда. По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т.д.) несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты. (откуда, где ссылки)

Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов, оплету пошлины и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, а в установленных случаях не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема документов.

Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, она порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего проверить обеспечение соблюдения обязательных общих и специальных лицензионных требований.

Общие требования - это соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил.

Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования и иных технических средств.

В соответствии с Законом о лицензировании после регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 30 дней. Возможны лишь два варианта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии.

Лицензионный орган обязан, а соискатель имеет право быть уведомленным в течении трех дней о содержании принятого акта, а в случае отрицательного решения - и о мотивах отказа.

Чтобы защитить права соискателей от возможных ошибок и злоупотреблений, законы, регулирующие вопросы выдачи разрешений, как правило, закрепляют основания отказов в их выдаче. В общей форме они сформулированы в статье 10 Закона о лицензировании:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

В специальных законах содержится более развернутый список оснований отказа. Так, в статье 6 закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации»[10] (сначала даются все реквизиты закона включая последнюю редакцию, а в сноске источник первого официального опубликования) сказано, что лицензия на сыскную деятельность не выдается гражданам:

1) не достигшим 21 года;

2) состоящим на учете по поводу психических заболеваний, алкоголизма или наркомании;

3) которым предъявлено обвинение в совершении преступления;

4) имеющим судимость за тяжкие преступления;

5) уволенным с государственной службы, из суда или правоохранительных органов по компрометирующим основаниям;

6) если они, работая в правоохранительных органах, осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью и со дня их увольнения не прошел год.

Для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, помимо общих, специальным основанием является отсутствие условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих средств. Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном или административном порядке. При подаче административной жалобы соискатель лицензии имеет право требовать независимой экспертизы. Расширяя это право, «Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» устанавливает (п. 19): (правильно указывать н-п акт со ссылкой на источник опубликования).

1) в случае отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии соискатель лицензии имеет право требовать проведения независимой экспертизы;

2) для проведения экспертизы соискатель вправе выбрать любую экспертную организацию из числа аккредитованных при лицензирующем органе;

3) срок проведения экспертизы не должен превышать 60 дней;

4) оплата экспертизы осуществляется лицом, потребовавшим ее проведения.

Если принято решение о лицензировании, на стадии исполнения соискателю сообщается банковский счет, на который должна быть внесена сумма лицензируемого сбора, если он установлен.

За лицензии, выдаваемые в соответствии с Законом о лицензировании, размер сбора не должен превышать 1000 рублей. Закон также устанавливает, что размер сбора определяется Правительством Российской Федерации в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. (где ссылка на соответствующие статьи на закона)

Уплата лицензионного сбора влечет возникновение права на получение искомого документа. С даты его подписания (вручения) у субъекта возникают соответствующие права.

В некоторых случаях получение документа о наличии лицензии не завершает стадию исполнения решения. Например, в соответствии с Законом «Об оружии» (сначала все реквизиты закона, а в сноске источник опубликования) предусмотрено, что граждане, получившие лицензию, имеют право приобретать огнестрельное длинноствольное оружие, но получение такой лицензии не дает им право хранить оружие[11]. Оружие подлежит регистрации в ОВД в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жительства уже выдается разрешение на хранение приобретенного оружия. Таким образом, вначале выдается разрешение на приобретение, а потом на хранение конкретного оружия.

Представляется, что стадия исполнения решения включает также обязанность лицензирующего органа принять меры для внесения необходимых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид деятельности она выдана[12].

В последующем в реестр вносятся сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензии. Имеющаяся в реестре информация является открытой. Она за плату предоставляется физическим и юридическим лицам и бесплатно - государственным и муниципальным органам.

Анализ литературных источников показал, что существующая система информационного обеспечения в сфере лицензирования является недостаточной и неэффективной. Многочисленные авторы отмечают необходимость создания государственной информационной системы общего пользования по вопросам лицензирования, которая обеспечит открытость и доступность информации о деятельности не только лицензиатов, но и лицензирующих органов, предоставит заинтересованным лицам свободный доступ ко всем требованиям, предъявляемым государством к тому или иному лицензируемому виду деятельности.

После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти и их общественные помощники приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий.

Закон о лицензировании определяет надзор как «систему мер, осуществляемых лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении деятельности соответствующих лицензионных требований и условий» (статья закона). Лицензирующие органы при осуществлении надзора вправе:

1) проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

2) запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;

3) составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

4) выносить решения, обязывающие лицензиата устранять выявленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;

5) выносить предупреждения лицензиату;

6) осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Государственные надзорные и контрольные органы, а также иные органы государственной власти при выявлении нарушений лицензионных требований и условий обязаны сообщить органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и принятых мерах.

В свою очередь субъект, получивший разрешение, обязан обеспечить условия для проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую информацию и документы.

Как правило, разрешения даются государственными и муниципальными органами исполнительной власти и они же осуществляют административный надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности. Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения органа, разные должностные лица.

Получение разрешения на определенную деятельность не всегда полностью легализует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция (услуги), используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы.

По законам «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ( по тексту реквизиты законов, а в сноске источник опубликования) образовательная деятельность лицензируется[13]. При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием[14].

Аттестация вуза проводится государственной аттестационной комиссией по его заявлению. Целью аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников вуза требованиям государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям). Государственная аккредитация вуза осуществляется на основе аттестации. Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляются у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием по результатам аттестации[15].

Таким образом, аттестация - одна из форм надзора за качеством пролицензированной деятельности. Но ее специфика в том, что она проводится по заявлению вуза и является необходимым условием его аккредитации.

В случае, когда изменилось место нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы. Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии в пятидневный срок. За переоформление документов лицензиат обязан внести плату. Таким же образом должен решаться вопрос и в случае утраты, порчи лицензии или документа, подтверждающего его наличие.

В связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Виновные граждане и организации могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть отозвана, аннулирована лицензия.

Компетентный орган вправе приостановить действие лицензии, если лицензиат: нарушает лицензионные требования и условия, что может повлечь нанесение ущерба правам граждан, их здоровью, обороне и безопасности страны; не выполняет предписания лицензирующих органов, обязывающие устранить выявленные нарушения. Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицензии, устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не может превышать 6 месяцев. Если лицензиат вовремя устранит недостатки, лицензирующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии.

В соответствии со статьей 13 Закона о лицензировании аннулирование лицензии производится по решению суда на основании заявления лицензирующего или иного компетентного государственного органа. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда. Таким образом, существует два вида приостановления лицензий: с целью устранения нарушений и для последующего отзыва[16].

Решение о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня его принятия.

Основаниями для принятия судом решения об аннулировании лицензии являются:

1) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;

2) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;

3) незаконность решения о выдаче лицензии.

Очевидно, что в последнем случае нарушение правовых норм совершено не лицензиатом, а лицензирующим субъектом, который и должен нести имущественную и иную ответственность за свои неправомерные действия.

Анализ литературных источников показал, что многие авторы предлагают устранить правовой пробел по вопросу ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц, осуществляющих лицензионную деятельность, путем внесения в Закон о лицензировании статьи, определяющей основания и виды ответственности указанных субъектов в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей при осуществлении лицензирования отдельных видов деятельности и совершения ими противоправных действий или бездействий при осуществлении своих должностных полномочий в указанной сфере[17].(уже изменения внесены смотри последнюю редакцию)

Представляется, что в борьбе с нарушениями лицензионных правил следует шире использовать такую меру, как ограничение лицензируемой деятельности наряду с приостановлением, отзывом и аннулированием лицензии.

Таким образом, лицензионное производство характеризуется рядом особенностей: является правовой формой государственной контрольной деятельности и соединяет два производства – правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное.