Циклически сбалансированный бюджет.
Идея циклически сбалансированного бюджета предполагает, что правительство проводит антициклическую политику и в то же самое время обеспечивает сбалансированность бюджета. В этом случае, однако, бюджет не должен быть сбалансированным ежегодно - никакого священного закона, согласно которому за отчетный период следует принимать именно 12 месяцев, не существует. Достаточно того, чтобы бюджет был сбалансирован в рамках экономического цикла.
Обоснование этой концепции бюджета просто и разумно. Для преодоления спада правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом, сознательно создавая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать государственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано для покрытия федерального долга, образовавшегося в период спада. Таким образом, правительство в состоянии сбалансировать бюджет, но не ежегодный, а за несколько лет.
Основная проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле не одинаковы по степени и продолжительности. Например, если за длительным и глубоким спадом последует короткий период весьма умеренного процветания, то это будет означать возникновение крупного дефицита в период спада, незначительного или вовсе никакого избытка в период процветания.
Итак, исходя из выше изложенных концепций, мы можем видеть, что формирование бюджета требует всестороннего рассмотрения всех плюсов и минусов выбранной бюджетной политики, и возникновение дефицита бюджета должно быть оправданно ею.
2.2 Способы финансирования дефицита государственного бюджета.
Все способы финансирования государственного бюджета или формирование его доходов совершается двумя способами: внешними и внутренними. Государственный бюджет для выполнения своей важной роли в общественном воспроизводстве должен располагать устойчивой базой. С этой целью изымается в бюджет часть доходов предприятий, организаций и населения. Материальной основой доходов бюджета является национальный доход, т. е. та часть, которая централизуется в основном фонде денежных средств государства и его отдельных регионов. В бюджете аккумулируется значительная часть государственных финансовых ресурсов (более 2/3 всего объема), принимающих форму доходов бюджета.
При формировании доходов основного финансового плана государства (регионов) возникают финансовые взаимоотношения между участниками бюджетного процесса. Это дает основание рассматривать доходы как экономическую категорию – совокупность денежных отношений по поводу изъятия и централизации части финансовых ресурсов в бюджет. Такие отношения всегда имеют распределительный характер, стоимостную форму, и их обязательным участником является государство. Именно государство для образования доходов своего бюджета вступает в финансовые взаимоотношения с отдельными звеньями хозяйства, гражданами, взимая на общегосударственные нужды часть созданного или полученного ими национального дохода.
Формы и методы образования доходов бюджета изменяются под воздействием многих объективных и субъективных факторов, среди них первостепенное влияние оказывает уровень развития производительных сил, производственных отношений, финансовой науки. Не менее важное воздействие на доходы имеют сложившаяся конкретная экономическая и социальная ситуация, экономическая политика в данном периоде, выбранные приоритеты развития общества, стратегия достижения намечаемых задач и др. Однако в любом случае главное назначение мобилизованных доходов – создание устойчивой финансовой базы, позволяющей органам власти всех уровней управления осуществлять свои функции, удовлетворять общегосударственные потребности. Назначение доходов – покрыть расходы бюджета. Но при этом необходимо найти такие формы финансовых взаимоотношений с субъектами хозяйствования, методы изъятия доходов в бюджет, которые бы стимулировали повышение производительности труда, рациональное использование всех ресурсов, увеличение поступлений. В этом заключается не только фискальное назначение доходов, но и их стимулирующая функция, обеспечивающая расширение материальной основы их роста, укрепление доходной части бюджета.
Доходы республиканского бюджета формируются за счет налогов, других обязательных платежей, а также иных поступлений, определенных законом о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.
В доходы республиканского бюджета включаются:
§ доходы государственных целевых бюджетных фондов;
§ доходы свободных экономических зон;
§ трансферты, получаемые от других государств в соответствии с заключенными договорами.
В новой редакции Закона Республики Беларусь ”О бюджетной классификации Республики Беларусь“ категория как уровень классификации исключена, и доходы в целях облегчения налогово-бюджетного анализа разбиты на следующие группы:
1. налоговые доходы;
2. взносы на государственное социальное страхование;
3. неналоговые доходы;
4. безвозмездные поступления.
Доходы делятся на следующие категории: текущие, капитальные и безвозмездные, состоящие из групп доходов. Группы доходов состоят из видов доходов. Доходы по видам объединяются в разделы и подразделы доходов в зависимости от источников их получения.
В доходы бюджета могут зачисляться безвозмездные поступления, получаемые государственными органами со стороны иностранных государств, от физических и юридических лиц, от других государственных органов, международных организаций и Правительств иностранных государств.
2.3 Проблема государственного долга.
Основные показатели устойчивости внешнего долга связаны с валовым внешним долгом и государственным внешним долгом. Динамика государственного долга является ключевой для анализа развитых стран, в то время как валовому долгу особое внимание уделяется в странах с развивающейся рыночной экономикой. Государственный долг не способен охватить все риски, даже связанные с платежеспособностью государства. Во-первых, не всегда очевидно насколько частный долг является действительно частным в экономике, где существует большая доля государственной собственности и условных обязательств. Во-вторых, в условиях кризиса правительства стран с развивающейся экономикой склонны выкупать долги частного сектора, в особенности банков, чтобы сохранить экономическую стабильность и доверие инвесторов.
В последние годы Республика Беларусь попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами республиканского бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывался за счёт государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.
В период, предшествующий мировому финансово-экономическому кризису, благоприятная внешняя конъюнктура способствовала росту в республике объёмов внешнего финансирования как банками, так и предприятиями небанковского сектора за счёт сравнительно дешёвых (в рублёвом эквиваленте) внешних заимствований. Ввиду этого в стране начался активный процесс замещения внутренних источников инвестиций внешними.
Начиная с 2006 года, стала наблюдаться тенденция роста валового внешнего долга Республики Беларусь (рисунок 1).
Рисунок 1 – Динамика валового внешнего долга Республики Беларусь за 1997 – 2012 гг., млн. долл. США
Валовой внешний долг представляет собой невыплаченную сумму фактических текущих и необусловленных обязательств, которая требует выплаты основного долга и/или процентов дебитором в некоторый будущий период времени и которая представляет собой обязательства резидентов Республики Беларусь перед нерезидентами. Однако до того как влияние мирового финансового кризиса распространилось на республику, данная тенденция не рассматривалась как негативная. Рост отрицательного сальдо торгового баланса в тот период объяснялся в основном увеличением цен на российские энергоносители. При этом темпы роста валового внешнего долга оставались относительно невысокими и колебались около темпов роста валового внутреннего продукта страны (рисунок 2), что позволяло рассматривать внешние заимствования как благоприятный фактор, обеспечивающий стабильное развитие национальной экономики.
Рисунок 2 – Динамика темпов роста ВВП и темпов роста валового внешнего долга Республики Беларусь в 1998 – 2011 гг., %
Заимствования белорусских банков и предприятий за пределами страны осуществлялись в иностранной валюте, тогда как привлечённые на внешнем рынке средства использовались для финансирования проектов, приносящих не только валютный, но и рублёвый доход. Рублёвая стоимость валютных заимствований на внешнем рынке (в условиях стабильного валютного курса в республике) была устойчиво ниже стоимости рублёвых заимствований на внутреннем рынке. Дестабилизация мирового финансового рынка в условиях кризиса ограничила возможности и привлекательность внешних заимствований для белорусских банков и предприятий ввиду повышения ставок и сокращения объёма заимствований.
Удорожание внешних заимствований во второй половине 2008 года не остановило увеличение внешнего долга государства. Некоторое снижение стоимости внешних заимствований в 2009 году в свою очередь стимулировало дальнейший рост внешнего долга Беларуси. Валовой внешний долг страны увеличился с 12,5 млрд. долл. США на 01.01.2008 г. до 15,1 млрд. долл. США на 01.01.2009 г. и до 22 млрд. долл. США на 01.01.2010 г. Т.е. за два года валовой внешний долг республики вырос в 1,8 раза. В указанном периоде доля долгосрочного внешнего долга увеличилась с 45 до 55 % - в основном за счёт роста долгосрочного долга органов денежно-кредитного регулирования, т.е. кредита Международного валютного фонда (МВФ), полученного Правительством Республики Беларусь по программе stand-by, и увеличения долгосрочного долга органов государственного управления. В 2010 году валовой внешний долг вырос на 99,8 % и по состоянию на 01.01.2011 г. составил 28,4 млрд. долл. США. На 01.01.2012 г. его значение достигло 34 млрд. долл. США. Причём 57,5 % приходилось на долгосрочный долг (рисунок 3). Доля краткосрочного долга - одного из показателей устойчивости внешнего долга из концепции национальной безопасности – находится на допустимом уровне и не должна превысить предельно допустимый уровень в среднесрочной перспективе.
Рисунок 3 – Структура валового внешнего долга Республики Беларусь по срокам погашения за 1997 – 2012 гг.
Тем не менее, текущая доля краткосрочного долга в 44,7% является достаточно высокой, но объясняется большим объемом торговых кредитов. Они способны негативно повлиять на устойчивость валового внешнего долга только в случае резкой остановки импорта, которая уже однажды произошла в конце 2008 г. При других обстоятельствах этот долг автоматически рефинансируется. Этот факт также существенно влияет и на уровень расходов по обслуживанию внешнего долга, что делает использование связанных с ним индикаторов не столь информативным.
Однако заметим, что динамика абсолютных значений валового внешнего долга не позволяет дать объективную оценку положения дел в республике. В связи с этим необходимо провести анализ относительного показателя, определяющего критичность уровня внешнего долга страны, - доли валового внешнего долга Республики Беларусь в ВВП страны. Если при анализе данного индикатора использовать ВВП, рассчитанный в долларах на базе среднегодового обменного курса рубля, то в этом случае пороговое значение по разным оценкам колеблется от 60 до 80 %. При его превышении обычно следует резкое падение доверия участников рынка, отток капитала, сопровождаемый повышением процентных ставок, наращивание суммы долга. Из рисунка 4 чётко видно, что, начиная с 2008 года отношение «валовой внешний долг - ВВП» характеризовалось существенным разбросом значений. Достигнув точки 44,8 % в 2010 году, доля валового внешнего долга в ВВП Беларуси стремительно росла до 56,3 % в 2011 году и 62,3 % на начало 2012 года. То есть рассматриваемое соотношение недавно превысило пороговое значение в 55 %, установленное концепцией национальной безопасности.
Рисунок 4 – Динамика отношения «валовой внешний долг - ВВП» в Республике Беларусь в 2001 – 2012 гг., %
Министерство экономики прогнозировало рост валового внешнего долга до 70% на конец 2011 года и последующее незначительное увеличение в среднесрочной перспективе. Это соответствует базовому сценарию прогноза МВФ, согласно которому валовой внешний долг должен достичь 70% от ВВП на конец 2011 г., а к 2016 г. превысить 85%. Это существенно выше официально установленного предельного уровня валового внешнего долга и общепринятого критического уровня в 60% от ВВП, предложенного Reinhart и Rogoff. Это говорит о наличии угрозы устойчивости внешнего долга Беларуси в среднесрочной перспективе, но масштаб этого риска следует уточнить с помощью других показателей. Например, соотношение валового внешнего долга и экспорта находится ниже предельно допустимого уровня, хотя в 2009 – 2010 гг. отмечалось его превышение (рисунок 5). В 2011 г. оно было 84,4 %, а превысить уровень в 100 % этот показатель должен только в 2014 г. (согласно прогнозу МВФ (2011)). Другими словами, возможности Беларуси по обслуживанию валового внешнего долга могут быть несколько выше, чем об этом сигнализирует показатель долга к ВВП, так как он недооценивает долю экспорта в ВВП и, соответственно, размер валютной выручки.
Рисунок 5 – Динамика соотношения валового внешнего долга к стоимости экспорта в Республике Беларусь в 2001 – 2011 гг., %
На протяжении 2002 – 2011 гг. международные резервные активы Республики Беларусь обеспечивали покрытие не более 34 % валового внешнего долга страны (рисунок 6). Максимум значения был отмечен в 2007 году – тогда международные резервные активы страны покрывали 33,5 % валового внешнего долга. В 2011 году значение показателя опустилось до уровня 23,3 %.
Рисунок 6 – Динамика покрытия международными резервными активами Республики Беларусь, рассчитанными в соответствии с методологией МВФ, валового внешнего долга в 2002 – 2011 гг., %
Большее понимание устойчивости внешнего долга Беларуси может дать сопоставление краткосрочного валового внешнего долга и международных резервов. В 2011 г. резервы покрывают лишь 54,8 % краткосрочного внешнего долга, что делает Беларусь чувствительной к кризисам ликвидности (рисунок 7). Это связано с традиционно низким уровнем резервов и с ещё недавно действующим режимом фиксированного обменного курса, который требовал регулярных валютных интервенций. Так как Национальный банк Беларуси перешёл к курсообразованию в режиме управляемого плавания, есть вероятность, что объемы резервов стабилизируются и будут покрывать большую долю краткосрочного валового внешнего долга.
Рисунок 7 – Динамика отношения краткосрочного валового внешнего долга к международным резервным активам в Республике Беларусь в 2002 – 2011 гг., %
В 2008-2009 гг. Республика Беларусь стала активно привлекать внешние займы для пополнения международных резервных активов. Основными кредиторами страны по итогам 2009 года явилась Россия и МВФ. Кроме того нашими кредиторами стали такие страны как Венесуэла, Китай, Италия. Также страной был получен кредит Всемирного банка.
Российский кредит был предоставлен на очень выгодных условиях: на 15 лет по ставке LIBOR плюс 3 % годовых, с отсрочкой погашения основного долга в течение 5 лет. На выгодных условиях получены и другие кредиты, что позволило основную нагрузку по внешним займам отодвинуть во времени.
Очевидно, за счёт внешних кредитов, увеличивающих внешний долг, покрывался недостаток поступления иностранной валюты в страну (валютная выручка от экспорта сократилась в 2009 году на 31,4 % по сравнению с 2008 годом). Однако необходимо учитывать, что внешний долг придётся возвращать в свободно конвертируемой валюте. Это потребует либо получения новых внешних займов (что осложняет проблему возврата внешнего долга), либо соответствующего роста экспорта как основного источника получения конвертируемой валюты.
В 2011 году к внешним государственным займам, обслуживание и погашение которых осуществлялось с привлечением средств республиканского бюджета, относились кредиты Международного банка реконструкции и развития, кредиты Соединённых Штатов Америки (Товарно-кредитной корпорации), кредиты Федеративной Республики Германия, Российской Федерации, Китайской Народной Республики, кредит Международного валютного фонда, кредит Боливарианской Республики Венесуэла, а также размещение государственных облигаций Республики Беларусь на внешних финансовых рынках.
В 2012 г. согласно Закону о бюджете Республики Беларусь на 2012 год к вышеперечисленным займам добавятся кредиты антикризисного фонда Евразийского экономического сообщества, кредиты Итальянской Республики, Российской Федерации (Сбербанк России ОАО), Азербайджанской Республики, Республики Индия, Европейского банка реконструкции и развития и другие иностранные кредиты, привлечённые под гарантии Правительства Республики Беларусь.
В июне 2011 года Совет Антикризисного фонда ЕврАзЭС, учрежденного 9 июня 2009 года правительствами Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана, одобрил выделение Беларуси финансового кредита в объеме 3 млрд. долларов. В минувшем году Евразийский банк развития, который является управляющим средствами фонда, осуществил перевод республике двух траншей кредита - на 800 и 440 млн. долларов. И хотя в Беларуси по состоянию на начало 2012 года нет проблем с расчётами по валютным обязательствам в связи с пополнением золотовалютных резервов страны за счёт приватизации ряда государственных объектов, в апреле текущего года стало известно, что Беларусь не выполняет ряд условий, предусмотренных программой предоставления кредита со стороны Антикризисного фонда ЕврАзЭС.
Важно отметить, что в 2011 году республике пришлось обращаться в МВФ с вопросом о возможности получения очередного кредита для рефинансирования предыдущих. Стране выдвигается ряд довольно жёстких условий, выполнение которых требуется для получения финансовой помощи со стороны международной организации. Тем не менее, эта финансовая помощь не предназначена для рефинансирования долга перед МВФ, в связи с чем результаты сотрудничества в этом направлении кажутся неясными.
В продолжение нашего анализа рассмотрим структуру валового внешнего долга Республики Беларусь в 1997 – 2011 гг. Из рисунка 8 отчётливо видно, что на протяжении рассматриваемого периода наибольшая доля внешнего долга приходилась на другие секторы, включающие нефинансовые организации и домашние хозяйства.
Рисунок 8 – Структура внешнего долга Республики Беларусь в разрезе секторов экономики в 1997 – 2012 гг.
Тем не менее, начиная с 2007 года, их доля сокращается, уступая место внешнему долгу, приходящемуся на органы государственного управления. По состоянию на 1 января 2012 года наибольшая часть долга приходится по-прежнему на другие секторы (41,3 %). Удельный вес внешней задолженности, приходящейся на органы государственного управления, достиг максимума за последние 15 лет и составил 36,3 %.
Это свидетельствует о том, что особое внимание следует обратить на рост внешнего государственного долга. Потому наиболее полезным для оценки платёжеспособности республики по внешнему долгу будет анализ государственного внешнего долга. Займы органов государственного управления были ключевым источником роста внешнего долга в 2007–2011 гг. Более того, структура государственного долга по срокам возврата ставит под сомнение его устойчивость в среднесрочной перспективе на фоне текущего экономического кризиса, что нельзя сказать про задолженность банков и других секторов, которые не так подвержены внешним шокам:
1. Внешний долг банковского сектора рос в последние годы за счет заимствований банков с иностранной формой собственности (в основном российской), которые активно расширяли свое участие на белорусском рынке. Учитывая финансовые возможности их головных офисов, задолженность белорусских отделений не должна рассматриваться как высокая, если в России не случится экономический кризис.
2. Задолженность других секторов состоит в основном из торговых кредитов, которые представляют собой импорт товаров и услуг с отсрочкой платежа и нулевой процентной ставкой. Среди активных заемщиков на международных рынках можно выделить лишь предприятия нефтехимии, металлургии, химической промышленности.
3. Внешний долг органов денежно-кредитного регулирования сформирован свопом с Китаем, который не угрожает устойчивости внешнего долга Беларуси.
Законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год устанавливается лимит внешнего государственного долга (максимально допустимая сумма внешнего государственного долга по состоянию на конец финансового (бюджетного) года) и определяются основные направления использования внешних государственных займов. На протяжении 2001 – 2011 гг. внешние займы органов государственного управления Республики Беларусь не превысили установленных лимитов, причём разница между ними после 2009 года существенно сократилась (рисунок 9). В то же время правительству приходилось неоднократно пересматривать размер установленного лимита в сторону его увеличения. Так, в 2009 году Беларусь увеличила лимит внешнего государственного долга на 33 % - с 6 до 8,5 млрд. долл. США. Лимит внешнего государственного долга был увеличен в связи с тем, что страна рассчитывала на активное получение в 2009 году внешних заимствований: очередных траншей кредитов МВФ и 500 млн. долл. США (завершающей части) из российского кредита. В 2010 году президент одобрил увеличение лимита внешнего государственного долга на 1,5 млрд. долл. США до 11 млрд. долл. США на конец 2010 года.
Рисунок 9 – Динамика внешнего государственный долга и его лимита в Республике Беларусь в 2001-2012 гг., млрд. руб.
Одной из причин, почему верхний предел внешнего государственного заимствования в 2011 г. не был достигнут, является то, что он установлен в долларах США. Будь предел установлен в процентах от доходов консолидированного бюджета, ситуация была бы несколько иной. Лимит заимствования в 13 млрд. долл. равнялся 75% от планового уровня доходов консолидированного бюджета на 2011 г. Тем не менее, с учетом последней корректировки плана доходов, данная черта превышает 100% доходов консолидированного бюджета. Таким образом, анализ индикаторов из концепции национальной безопасности, которые установлены в относительном выражении, должен быть более информативен.
Ещё одним показателем, характеризующим обременённость страны внешними долговыми обязательствами, является отношение внешнего государственного долга к стоимостному объёму экспорта, выраженное в процентах. Приемлемой для национальной экономики является ситуация, когда такое отношение не превышает 200 %. Из рисунка 10 видно, что в 2008 году произошёл резкий подъём анализируемого индикатора (рост более чем в 3 раза) до отметки 39,3 % в 2009 году и 39,7 % в 2010 году, после чего был отмечен спад до 30,7 % в 2011 году в связи с резким увеличением стоимости экспорта. Несмотря на то, что за последние три года валютные доходы от национального экспорта могли покрывать значительно меньшую внешнюю задолженность по сравнению с предыдущими годами, Республика Беларусь по данному показателю всё ещё относится к группе стран, не имеющих особых трудностей с погашением внешней задолженности.
Рисунок 10 – Динамика отношения внешнего государственного долга Республики Беларусь к стоимости экспорта в 2001 – 2011 гг., %
Согласно официальной статистике долг органов государственного управления в 2011 г. составил 22,6 % от ВВП (рисунок 11). Следовательно, возможности дальнейшего наращивания внешнего государственного долга ограничены, так как новые займы будут связаны с растущим риском неплатежеспособности государства.
Рисунок 11 – Динамика внешнего государственного долга в процентах к ВВП в Республике Беларусь в 2001 – 2011 гг.
В краткосрочной перспективе вероятность подобного кризиса минимальна, так как текущие расходы по обслуживанию долга составляют 0.4% от ВВП (данные за первое полугодие 2011 г.). Однако в долгосрочной перспективе ситуация менее благоприятная. Ожидаемые платежи по государственному долгу составляют 1.8 млрд. долл. в 2012 г., а в 2013–2014 гг. превысят 3 млрд. долл. Это существенные выплаты (около 3.5% от ВВП в 2012 г.), учитывая низкий уровень международных резервов. Они могут быть или рефинансированы за счет новых займов, возможности которых ограничены в связи с долговым кризисом в Европе и низким доверием к экономике Беларуси, или выплачены за счет доходов от приватизационных сделок. Более того, эти расходы оказывают дополнительное давление на текущий счет платежного баланса, что подчеркивает необходимость более жесткой монетарной и фискальной политики, чтобы не допустить дальнейшего наращивания импорта. В качестве положительного момента можно отметить, что расходы по обслуживанию долга все еще будут существенно ниже 10% от валютной выручки. Согласно прогнозу МВФ (2011) расходы по обслуживанию государственного долга составят 3.3% от общего объема экспорта товаров и услуг в 2012 г. и 5.2% в 2013–2014 гг.
Эконометрический анализ, проведённый белорусскими экономистами, также подтверждает, что существуют определенные риски устойчивости валового внешнего долга Беларуси. Концепция устойчивости подразумевает, что долг обслуживается без негативных последствий для экономического роста. Следовательно, устойчивость может быть оценена через анализ взаимосвязи долга и роста. Определенное число исследований на эту тему уже было проведено, и они показывают достаточно слабую взаимосвязь между валовым внешним долгом Беларуси и экономическим ростом. Выводы более ранних исследований говорили, что возможно наличие определенного положительного эффекта от наращивания внешнего долга для экономического развития Беларуси. Однако последние расчеты показывают, что эта взаимосвязь могла поменяться на обратную. Последнее исследование выявило, что валовой внешний долг не оказывает статистически значимого влияния на экономическое развитие Беларуси в долгосрочном периоде. В краткосрочной перспективе эффект также оказался незначимым. Кроме того, краткосрочная динамика долга во многом определяется отдельно взятыми политическими решениями по привлечению государственных займов, так что ее эконометрический анализ не может быть очень эффективным. В целом полученные результаты подтверждают, что положительный эффект от накопления внешней задолженности, отмеченный в предыдущих исследованиях, нивелирован, а дальнейшее наращивание долга способно уже сдерживать экономическое развитие Беларуси.