ДКСУ та інституційні засади управління державними фінансами
Тема 3. Взаємовідносини учасників бюджетного процесу
3.1. ДКСУ та інституційні засади управління державними фінансами
3.2. Взаємодія фінансових органів та органів ДКСУ
3.3. Співпраця ДКСУ і ДФСУ
3.4. Взаємодія органів ДКСУ з органами ДАСУ
ДКСУ та інституційні засади управління державними фінансами
Сталий розвиток країни робить необхідним постійне зростання видатків державного бюджету. Державні видатки зростають швидше, ніж обсяги виробництва і національного доходу. Ріст державних видатків відображає значне розширення та ускладнення функцій держави.
В таких умовах підвищується роль фінансових інститутів, які забезпечують макроекономічне регулювання: раціональне акумулювання, оптимальний розподіл та ефективне використання державних фінансів. Важливо, щоб ці процеси здійснювалися прозоро і на демократичних засадах, а державні органи користувалися довірою громадян.
Основи управління державними фінансами закладені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами.
Конституція України визначає засади та принципи побудови бюджетної системи країни, демократичні процедури розробки, затвердження і виконання державного та місцевих бюджетів, оприлюднення звітів про доходи і видатки Державного бюджету України, функції та повноваження суб’єктів бюджетного процесу.
Потреби громадян у суспільних благах повинні забезпечуватися на рівні соціальної достатності, а не по мінімуму. Однак не завжди є можливість задовольнити такі потреби хоча б на мінімальному рівні, а поліпшення рівня життя одних індивідів досить часто відбувається за рахунок інших. Тому кожне суспільство має визначатися із своїми потребами, які реально можуть бути задоволені державою з дотриманням принципів суспільної справедливості.
Нинішнє реформуванням фінансової сфери та бюджетної системи повинно завершитись створенням сучасної системи управління державними фінансами з погодженими вертикальними та горизонтальними зв’язками, з необхідним інформаційно-технічним забезпеченням, з чітко окресленими повноваженнями і функціями суб’єктів управління та механізмами їх взаємодії. У центрі цієї системи знаходитимуться всі основні суб’єкти бюджетного процесу: Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, Державна фіскальна служба України, , Державна аудиторська служба України, між якими до нині неузгоджені і не відпрацьовані окремі елементи взаємодії щодо процесу казначейського обслуговування бюджетів.
Запровадження казначейської системи дозволило значно підвищити прозорість бюджетного процесу та ефективність використання бюджетних коштів, але можливості казначейської системи обслуговування бюджетів використовуються не повністю. Сьогодні на рахунках Казначейства формуються значні залишки бюджетних коштів. Основною причиною цього є неспівпадіння у часі процедур виділення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів та взяття останніми зобов'язань перед суб'єктами господарювання, які виконали для них роботи чи надали послуги. Самі асигнування перераховуються поки-що в межах кошторисних призначень без врахування наявності зареєстрованих та непогашених фінансових зобов'язань розпорядниками коштів нижчих рівнів. Іншими причинами такої ситуації є:
- несвоєчасний розподіл бюджетних коштів розпорядниками через відсутність належно оформленої кошторисної документації, угод на поставку товарів тощо;
- несвоєчасне подання головними розпорядниками до органів Казначейства розподілів виділених коштів, реєстрів змін до мережі, зведених кошторисів;
- нагромадження значних сум коштів спеціального фонду на спеціальних реєстраційних рахунках для здійснення платежів у наступних періодах.
Органи Казначейства практично не можуть впливати на ці процеси, а вилучення з обігу значних сум бюджетних коштів ускладнює чи зупиняє виділення асигнувань іншим розпорядникам чи за іншими напрямками. Не відповідає сучасним вимогам оперативного управління бюджетними ресурсами і нинішня процедура здійснення видатків, яка затримує оплати витрат розпорядників бюджетних коштів на два-три тижні.
Бюджетний кодекс України надає ДКСУ статус учасника бюджетного процесу з широкими бюджетними повноваженнями. Казначейство не тільки забезпечує касове виконання бюджетів, але й оперативне управління бюджетними коштами. І сьогодні крім основних функцій, пов'язаних з касовим виконання бюджетів, органи Казначейства починають відігравати все більш активну управлінську роль у системі державних фінансів.
Якісному виконанню завдань та повноважень ДКСУ сприяє належно організована її співпраця із органами влади та банківською системою. Від органів державної і місцевої влади Казначейство отримує рішення щодо прийняття і виконання бюджету, встановлення пільг, особливого режиму оподаткування, розпорядження про розподіл коштів для здійснення видатків розпорядників коштів відповідних бюджетів. Від фінансових органів, відповідно, - розпис доходів і видатків бюджету з помісячною розбивкою і деталізацією згідно з бюджетною класифікацією, дані про заліки, відстрочки, розстрочки, пільги для окремих категорій платників податків. Органи ДФСУ зобов'язані подавати Казначейству перелік платників податків, інформацію про заліки, відстрочки, розстрочки, пільги, про не вияснені платежі, рішення про повернення зайво або помилково сплачених платежів; органи ДАСУ – акти проведених ревізій; банківська система – щоденні виписки про рух та залишки коштів на ЄКР, звітність.
З метою забезпечення рівномірного фінансування бюджетної сфери Казначейство складає місячні касові прогнози (плани) з наступним їх щоденним оновленням залежно від стану виконання дохідної частини бюджету та динаміки ресурсів на ЄКР, щоденно проводить моніторинг коштів державного бюджету в розрізі територіальних управлінь, після чого готує розрахунок на здійснення видатків.
Територіальні управління щоденно надають електронною поштою Управлінню фінансових ресурсів ДКСУ касовий план з прогнозними даними на 25 робочих днів та прогнозні і фактичні дані за робочий день, що минув. План уточнюється щоденно з врахуванням проведених видатків та прийнятих зобов'язань.
Наявність інформації про надходження доходів, здійснення видатків та зареєстровані зобов'язання, дає ДКСУ можливість оперативно приймати рішення щодо розміщення тимчасово вільних залишків коштів або здійснення запозичень.
Постійний моніторинг і аналіз інформації про операції з бюджетними коштами дозволяє Казначейству достатньо точно прогнозувати надходження коштів до казни та здійснення видатків. Співпрацюючи з НБУ ДКСУ забезпечує якісне управління бюджетними потоками держави і їх цільове і раціональне використання.
Із запровадженням ЄКР органи Казначейства отримали повну інформацію про стан державних фінансів, яка стала основою макроекономічного регулювання. Для безперервного фінансування бюджетної сфери Казначейство встановлює ліміт залишку коштів ЄКР, який забезпечує необхідну кількість грошей для потреб територіального управління і разом з тим дозволяє ефективно розпорядитися понадлімітним залишком коштів центральному апарату ДКСУ.
Для підтримання поточної ліквідності ЄКР сьогодні вистачає залишку близько 2 млрд. грн. Надлишок бюджетних коштів в умовах ринкової економіки та обмеженості фінансових ресурсів повинен оперативно і ефективно використовуватися. Основними чинниками оперативного і ефективного використання тимчасово вільних залишків коштів має стати запровадження відповідної управлінської підсистеми оперативного планування та прогнозування видатків бюджетів та удосконалення процедур підготовки розписів бюджетів взагалі. З часом Казначейство зможе вільно і з вигодою розміщувати надлишок бюджетних коштів на грошовому ринку країни.
Передбачається, що у перспективі ДКСУ випускатиме власні цінні папери, - казначейські зобов'язання, що дозволить формувати власне джерело бюджетних надходжень, підвищить ліквідність ринку і забезпечить більш ефективне використання залишків ЄКР.
Розміщуючи тимчасово вільні залишки бюджетних коштів на фінансовому ринку, Казначейство отримає можливість надання гарантій розпорядникам бюджетних коштів за їх операціями з третіми особами. При цьому, погашенням зобов'язань за наданими гарантіями може відбуватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів. Органи Казначейства матимуть можливість контролювати діяльності та фінансовий стан розпорядників бюджетних коштів, що служитиме додатковим забезпеченням повернення наданих під гарантію коштів.
Забезпечити ефективну діяльність ДКСУ на фінансовому ринку можна лише шляхом внесення певних змін і поправок до нині діючої нормативно-правової бази, що регламентує функціонування фінансового ринку і бюджетної сфери.
Нормативно-правове забезпечення діяльності Казначейства вимагає удосконалення. Це пов'язано як з необхідністю забезпечення ефективного функціонування ДКСУ, так і з високими темпами його розвитку, як і всієї фінансової сфери у цілому. У грудні 2010 року розпочалася адміністративна реформа і на базі ДКУ створена ДКСУ, у квітні прийнято нове Положення про ДКСУ, у червні – нова структура територіальних органів ДКСУ. На порядку денному подальші зміни та удосконалення організаційно-правової структури органів ДКСУ, уточнення та посилення їх ролі в сфері виконання бюджетів та регулювання бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, управління державними фінансами тощо.
ДКСУ постійно працює над покращенням правового та організаційного забезпечення виконання бюджетів Це і підготовка проектів Постанов Кабінету Міністрів України щодо виконання Закону України Про Державний бюджет України на відповідний рік, Порядками використання коштів за окремими бюджетними програмами, погоджує проекти інших нормативно-правових актів тощо.
Новий бюджетний період органи ДКСУ розпочинаються відкриттям 165 тисяч рахунків з обліку надходжень до державного бюджету та близько 5 мільйонів рахунків з обліку доходів для місцевих бюджетів, 122 тис. рахунків розпорядників коштів державного бюджету та більше 460 тис. рахунків розпорядників коштів місцевих бюджетів. Сьогодні на обслуговування в ДКСУ знаходиться понад 12 тис. бюджетів та більше 660 тис. клієнтських рахунків. Органи ДКСУ здійснюють за рік більше 150 мільйонів трансакцій.
Завданнями ДКСУ на найближчу перспективу є:
- удосконалення механізмів мобілізації та використання державних фінансових ресурсів, ведення обліку та здійснення контролю за їх цільовим спрямуванням;
- поліпшення організаційного і матеріального-технічного забезпечення;
- забезпечення ефективного функціонування інформаційної і телекомунікаційної системи з використанням надійних систем захисту інформації;
- забезпечення ефективного використання бюджетних коштів через покращення координації дій між усіма учасниками бюджетного процесу.
Розвиток ДКСУ як фінансового інституту здійснюється в контексті загальної концепції розвитку державних фінансів в Україні. Ще у 2004 році Казначейство стало учасником міжнародного проекту «Ефективне управління державним бюджетом», метою якого було підвищення прозорості управління державними фінансами, а також модернізація системи обліку ДКУ. Результатом співробітництва Казначейства зі Світовим банком стала концепція «Проекту системи казначейства - ІІ», яким передбачається підтримка його діяльності в сфері управління державними фінансами. Серед завдань Проекту були запровадження єдиного плану рахунків виконання кошторисів бюджетних установ та виконання бюджетів, а також національних стандартів бухгалтерської звітності, що відповідають міжнародним стандартам.
«Проект системи казначейства – ІІ» з часом був значно розширений і отримав нову назву «Модернізація державних фінансів». Робоча група із представників Міністерства фінансів України, ДКУ та ГоловКРУ ще у 2007 році в основному завершила розробку його концепції і сьогодні відбувається її реалізація. Зовнішніми користувачами системи управління державними фінансами будуть всі зацікавлені відомства: ДФСУ, , НБУ, розпорядники бюджетних коштів будь-якого рівня, будь-які організації або установи, діяльність яких повністю або частково пов’язана з державними коштами. Основна мета – створення інтегрованої системи обліку, звітності та управління державними фінансами.