Державний борг і управління ним

Існування державного кредиту зумовлює появу державного боргу. Внутрішні та зовнішні запозичення, які на певний період часу оформ­ляються у вигляді державного боргу, є не тільки індикатором фінан­сового стану країни, а й показником її конкурентоспроможності.

Державний борг може бути капітальним і поточним. Капітальний державний борг — це вся сума випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, а також доходи (проценти), які необхідно спла­тити за цими зобов'язаннями. Поточний державний борг — витрати з виплати доходів (процентів) кредиторам за всіма борговими зобо­в'язаннями держави і погашення зобов'язань, термін сплати яких на­стає в поточному періоді.

Державний борг з'являється в результаті фінансування дефіциту Державного бюджету, який, у свою чергу, відображає перевищення бюджетних видатків над податками, зборами та іншими обов'язко­вими платежами до бюджету. Абсолютні значення державного бор­гу можуть бути великими, проте борг завжди має перебувати у від­повідній пропорції до рівня бюджетного дефіциту і темпів зростання ВВП. Зростання ВВП призводить до відносного зниження державно­го боргу у відсотках ВВП, що дає змогу зводити бюджет з дефіци­том, не збільшуючи відношення боргу до ВВП. У держави може бути стабільний дефіцит бюджету у процентах до ВВП при стабільному рівні боргу у процентах до ВВП. При цьому абсолютний державний борг збільшується, а відносний — стабілізується або знижується. У країнах, де ВВП скорочується, бюджетні дефіцити призводять як до абсолютного, так і до відносного збільшення державного боргу.

Виконання державою її регулятивно-контролюючих функцій не­можливе без законодавчо визначених і встановлених розмірів внут­рішніх та зовнішніх запозичень і державних гарантій на поточний бюджетний рік. Державний борг має економічно обґрунтовані межі, що дають урядові змогу обслуговувати його без ризику виникнення кризи неплатежів.

В Україні державні внутрішні та зовнішні запозичення і надання державних гарантій здійснюються в межах встановлених на кожний бюджетний період граничних обсягів державного внутрішнього та зо­внішнього боргу України та надання гарантій. Відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" граничний об­сяг державного внутрішнього боргу України на 1 січня 2004 р. становив 14,93 млрд грн, зовнішнього — суму, еквівалентну 8,588 млрд дол.

Бюджетним кодексом України встановлено, що основний обсяг державного боргу не повинен перевищувати 60 % фактичного річ­ного обсягу ВВП України.

Державний борг класифікується за типами кредиторів і боргово­го зобов'язання й поділяється на внутрішній і зовнішній (рис. 2.6).

У загальному обсязі державного боргу внутрішній борг стано­вить майже третину. Найбільша частка в ньому припадає на забор­гованість перед юридичними особами (за облігаціями внутрішньої державної позики) і банківськими установами, у тому числі перед НБУ за позиками, отриманими для фінансування дефіциту бюджету, а також за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, і компенсаціями за ними; заборгованість сільськогосподарських підприємств за довго- та короткостроковими позиками, зараховану на державний внутрішній борг України. Цей борг складається із заборгованості минулих років і тієї, що з'являєть­ся щороку з новими борговими зобов'язаннями уряду України.

Державний зовнішній борг України — це заборгованість за не­погашеними зовнішніми позиками і невиплаченими за ними відсот­ками на певну дату. Цей борг складається з боргових зобов'язань перед міжнародними фінансовими організаціями — МВФ, Світовим банком, ЄС, ЄБРР, іноземними країнами-кредиторами — Росією, Туркменістаном, Німеччиною, США, а також іноземними банками (фідуціарні позики) і корпораціями.

Отже, державний зовнішній борг — це заборгованість за позика­ми, залученими з іноземних джерел. При цьому держава відіграє роль позичальника або гаранта погашення цих позик іншими позичальни­ками. До складових державного зовнішнього боргу належать: • прямий борг, що формується через залучення іноземних кредитів, безпосереднім позичальником за якими є держава, і випуск держав­них цінних паперів у вигляді зовнішніх державних позик. Кредитні відносини базуються на прямому державному управлінні;

Державний борг

За типами кредиторів

За типами боргового зобов'язання

внутрішній

зовнішній

внутрішній

зовнішній

перед юридичними

особами;

перед банківськими

установами;

перед органами

управління;

перед іншими

кредиторами

за позиками, одержаними від міжнародних організацій економічного розвитку;

за позиками, наданими іноземними державами, у тому числі наданими під гарантії уряду; за позиками, наданими іноземними комерційни­ми банками; за позиками, наданими постачальниками; за позиками, наданими іншими кредиторами

за довгостроковими облігаціями; за середньостроковими облігаціями; за короткостроковими облігаціями і векселями; за кредитами, одержани­ми на фінансування дефіциту бюджету; за відсотками, нарахованими за кредитами, одержаними на фінансування дефіциту бюджету; за іншими зобов'язаннями

• за довгостроковими облігаціями;

• за середньостроковими облігаціями;

• за короткостроковими облігаціями і векселями;

• за позиками,

не віднесеними до інших категорій;

• за іншими
зобов'язаннями

Рис. 2.6. Класифікація державного боргу

• умовний борг, що формується при нормативно-адміністративному регулюванні запозичень за рахунок іноземних кредитів, залучених іншими позичальниками під гарантії держави (гарантований дер­жавний борг). Відповідальність за обслуговування цих кредитів несе або держава, або підприємницька структура — позичальник, який самостійно погашає іноземні кредити за рахунок власних коштів. Якщо безпосередній позичальник-підприємство не виконує своїх боргових зобов'язань перед нерезидентами, то за умовами угоди про позичання набирає чинності державна гарантія щодо виконання платежів на користь іноземного кредитора. У такому разі гроші перераховуються кредиторам з Державного бюджету, а потім держава намагається повернути кошти від безпосередніх пози­чальників.

В Україні з 1992 р. за рахунок іноземних кредитів під державні га­рантії було реалізовано 90 проектів загальним обсягом 2,4 млрд грн. Зазначені кредити є низькоефективними. Це пояснюється тим, що більше половини з них спочатку передбачали повне або часткове ви­користання бюджетних коштів для обслуговування та погашення позик. Розрізняють такі позики, що надаються підприємствам на умовах їх обслуговування та повернення виключно за рахунок держа­ви, і такі, що передбачають погашення з бюджетних джерел з поступо­вим відшкодуванням підприємствами суми боргу в національній валюті або товарами до державних резервів. Відповідно 50 % гаран­тованих урядом позик було надано на умовах валютної самоокупності підприємств. Основними кредиторами вітчизняних підприємств є Німеччина і США. Значну частину їх коштів було спрямовано в галузі агропромислового комплексу України, на металургійну промисло­вість, на освіту й охорону здоров'я.

Ураховуючи негативний досвід залучення позик під гарантію уряду, держава фактично призупинила цей процес, вона гарантує виконання тільки тих проектів, що мають для країни стратегічне значення.

У світовій господарській практиці існують різні індикатори зов­нішньої заборгованості. Наприклад, за методикою Світового банку, для визначення рівня обтяжливості зовнішнього боргу та віднесення країни до відповідної категорії щодо зовнішньої заборгованості (країни з надмірним чи помірним рівнем заборгованості) використо­вують показники, наведені в табл. 2.6.

Таблиця 2.6 Визначення рівня обтяжливості зовнішнього боргу

Показник	Рівень заборгованості (критичне значення показника)
надмірний	помірний
Валовий обсяг боргу, %: ВВП річного експорту товарів та послуг Платежі, спрямовані на обслуговування зовнішнього боргу, у відсотках річного експорту товарів і послуг: сукупні відсоткові	30 20	ЗО 165 18 12

Визначення рівня заборгованості пов'язане з основними макро-економічними параметрами: динамікою виробництва та експорту, рівнем процентної ставки, динамікою валютних курсів, бюджетним дефіцитом.

Згідно з міжнародними стандартами рівень зовнішньої заборго­ваності України порівняно невисокий.

Нерозв'язаною проблемою України є не так контрольовані абсо­лютні та відносні показники зовнішнього боргу, як їх коротко­строкова ліквідність — відношення платежів до наявних валютних резервів.

Для країн, що здійснюють радикальні економічні реформи, внут­рішні позики та зовнішня фінансова підтримка необхідні для фінан­сування структурних перетворень, прискорення стабілізації економі­ки і досягнення економічного зростання.

Проте механізм впливу позик на макроекономічну ситуацію не однозначний. Структура державного боргу за використанням залу­чених коштів свідчить, що державні позики переважно спрямо­вувались на поточні потреби держави: забезпечення стабільності функціонування грошово-кредитної системи, фінансування дефіциту платіжного балансу та державного бюджету і здійснення "критично­го імпорту" (переважно енергоресурсів). І тільки невелика їх части­на спрямовувалася безпосередньо на розвиток економіки. Занепоко­єння викликає велика питома вага коротко- та середньострокових зобов'язань (13 % — до 5 років, 62 % — від 5 до 10 років, 11 % — від

10 до 15 років, 14 % — понад 15 років). У результаті нераціональних і зайвих зовнішніх запозичень можуть виникнути такі боргові зобо­в'язання перед нерезидентами, які в майбутньому значно обмежать можливості уряду щодо здійснення незалежної економічної політи­ки. Обґрунтовуючи економічні наслідки державного боргу, застосо­вують різні критерії для розрізнення впливу на фінансову систему: термін існування боргу, його структуру, розмір платежів, зміну в розподілі та використанні ВВП на споживання, інвестиції, експорт товарів і послуг.

Застосування державою внутрішніх запозичень потребує здійс­нення політики, спрямованої на управління як мобілізацією фінансо­вих ресурсів, так і обслуговуванням платіжних зобов'язань, які вини­кають внаслідок дії механізму державного кредиту.

Управління державним зовнішнім боргом — це сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску та розміщенням боргових зо­бов'язань уряду, регулювання ринку державних цінних паперів, на­дання державних гарантій, обслуговування та погашення боргу тощо. Управління державним зовнішнім боргом передбачає регулю­вання динаміки державного боргу з підтриманням оптимальних пропорцій між зовнішнім і внутрішнім боргом; максимально ефекти­вне обслуговування боргу із зменшенням питомої ваги витрат на об­слуговування боргу у видатковій частині бюджету; вжиття заходів із забезпечення додаткових джерел фінансування, кредитування інших урядів; участь у заходах міжнародних фінансових організацій тощо.

Управління зовнішнім боргом передбачає такі етапи:

• залучення кредитних ресурсів, у тому числі надання гарантій;

• розміщення (напрямки використання);

• обслуговування (сплата відсотків і основного обсягу боргу);

• уточнення і зміни умов залучення, розміщення та погашення.
Останній етап передбачає застосування певних методів управлін­
ня державним боргом: конверсії, консолідації, уніфікації, обміну об­
лігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення і
анулювання позики, а також узагальнених методів: рефінансування
і реструктуризації.

Уникнути негативних наслідків запозичення та неспроможності держави виконати зобов'язання можна, застосовуючи метод конвер­сії, який полягає у зміні дохідності позики, як правило, у бік змен­шення в умовах нестабільності фінансових ринків. Проте найчастіше поняття конверсії пов'язується з трансформацією боргових зобов'я-

зань одного виду в боргові зобов'язання іншого виду (конверсія сприяє трансформації зовнішнього боргу у внутрішній і навпаки) або в активи іншої економічної природи — облігації, менш вигідні з погляду управління боргом, які можна ліквідувати шляхом обміну їх на акції підприємств, частку майна. Збільшення строків дії випуще­ної позики називають консолідацією.

Уніфікація передбачає обмін раніше випущених кількох позик на облігації нової позики. В окремих випадках обмін може здійснюва­тися за регресивним співвідношенням — коли облігації попередніх випусків прирівнюються до однієї нової облігації у різних пропорці­ях: 2:1, 5:1, 10:1 тощо.

Відстрочення погашення позики відбувається тоді, коли держава вже випустила велику кількість боргових зобов'язань і умови їх емі­сії не були вигідні. У такому разі більша частка надходжень від реа­лізації облігацій нових позик спрямовується на виплату відсотків і погашення раніше наданих кредитів. Уряд повідомляє про відстро­чення погашення позик, яке відрізняється від консолідації тим, що не тільки подовжуються строки погашення, а й припиняється виплата прибутків.

Під анулюванням державного боргу розуміються заходи, у резуль­таті яких держава цілком відмовляється від зобов'язань за випуще­ними позиками. Анулювати свої цінні папери держава може в разі банкрутства або внаслідок приходу до влади нових політичних сил, які з певних причин відмовляються визнати фінансові зобов'язання попередньої влади.

Рефінансування означає здійснення виплат з погашення старої державної заборгованості шляхом випуску нових позик. Активно рефінансування застосовується під час виплати відсотків і погашен­ня зовнішньої частини державного боргу. При рефінансуванні вико­ристовуються такі схеми: сплата процентних платежів за довго­строковими зобов'язаннями за рахунок емісії короткострокових інструментів; погашення короткострокових облігацій за рахунок емісії нового траншу довгострокових паперів з використанням суми, яка перевищує суму обслуговування довгострокового боргу на по­криття дефіциту бюджету.

Реструктуризація — це метод управління боргом, використову­ючи який можна значно полегшити борговий тягар за рахунок пере­гляду умов і строків сплати загальної вартості кредиту й процентних платежів. Важливу роль в управлінні боргом і його реструктуризації

відіграє співробітництво з Паризьким клубом, який розробив стан­дартизовані форми, методи та умови переоформлення боргів. Серед інструментів реструктуризації вирізняють три основні групи, наведе­ні в табл. 2.7.

Таблиця 2.7