Понятие и формы занятости и государственная политика в этой сфере

Проблемы занятости и трудоустройства сегодня в Украине являются одними из наиболее актуальных. Ожидаемой стабилизации на рынке труда не произошло, сохраняется тенденция роста как официальной, так и скрытой безработицы (одного из парадоксов отечественного рынка труда). На 1 ноября 1998 года уровень официальной безработицы вырос до 3,34 %. По данным за девять месяцев 1998 года официально зарегистрировано 1,4 млн. безработных. Около 4 млн. чел. находились в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы или работали неполное рабочее время. Свыше 200 тыс. человек высвобождено из-за реструктуризации, реформирования собственности и банкротства (Праця I зарплата. — № 24 (160). — 1998).

В отличие от развитых стран у нас иная природа без работицы. Она возникла не на фоне перепроизводства, а наоборот — при массовых дефицитах. Наибольшее число работников остаются без работы из-за сокращения объемов производства в связи с недопоставками сырья, комплектующих изделий, нарушением договорных

обязательств, разрывом производственных связей. Резкий рост цен на сырье, энергоносители, оборудование, а также тарифов на транспортное обслуживание, что привело к банкротству и ликвидации нерентабельных предприятий, также пополнили ряды безработных. Необходимо иметь в виду также конверсию оборонной промышленности, остановку некоторых шахт, сокращение бюджетных учреждений и организаций. Таким образом, в течение последних лет на развитие рынка труда влияли факторы, которые привели к спаду производства, ограничению развития социально-культурных отраслей, росту скрытой безработицы и высвобождению кадров.

Наличие хронической безработицы характерно сегодня для многих бывших социалистических стран, в которых на середину 1994 года сформировалась почти 10-миллионная армия «лишних» людей, из которых 7,5 млн. насчитывалось в государствах ЦВЕ, 1,9 млн. — в странах СНГ и 0,16 млн. — в странах Балтии. 40% безработных не имели работы свыше 12 месяцев. Не лучше ситуация сложилась и в западноевропейских странах, где вне производства оказалось 12 % рабочей силы. Казалось бы, на этом фоне ситуация в Украине не является угрожающей. Однако прогнозы не утешительны. На 1999 год прогнозируется высвобождение свыше 760 тыс. человек, а на учете в службе занятости будут состоять свыше 2,9 млн. человек.

Получила распространение нерегламентированная занятость. Помимо официального рынка труда в Украине сложился теневой рынок. По данным Научно-исследовательского центра занятости населения и рынка труда в 1998 г. «нерегламентированную прибыль» получали 6-8 млн. человек, или 20-27% трудоспособного населения.

Учитывая сохраняющееся напряжение на рынке труда, Верховная Рада Украины приняла Закон « О сроке введения в действие подпункта «б» пункта 1 статьи 26 Закона Украины «О занятости населения», которым ввела в действие указанный пункт с 1 января 2000 года. С 1 января 1999 года лица, уволенные по п. 1 ст. 40 КЗоТ, должны были получать пособие за второй и третий месяцы в размере 100 % средней заработной платы не из средств предприятия, а из государственного фонда содействия занятости населения. Таким образом государство также пытается сдержать рост безработицы, вынуждая собственников удерживать работников.

В нынешней ситуации государство должно максимально влиять на формирование рынка труда, проводить активную политику занятости населения. В Основных направлениях социальной политики на 1997-2000 годы определены основные задачи государственной политики в сфере занятости и регулирования рынка труда. Для преодоления негативных явлений в сфере занятости и решения поставленных задач на государственном и региональных уровнях предусматривается:

— проведение сбалансированной инвестиционной и налоговой политики, что стимулирует более полное использование наличных рабочих мест, развитие малых предприятий, капиталовложения в отрасли народного хозяйства;

— введение системы стимулирования развития предпринимательства, малого и среднего бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности, особенно на территориях приоритетного развития;

— разработка специальных программ стабилизации экономики для регионов с высоким уровнем безработицы, с выделением под них льготных государственных заказов и кредитов предприятиям при условии увеличения числа рабочих мест;

— реформирование системы назначения и выплаты пособия по безработице, разработка мероприятий, которые содействовали бы активному поиску работы, участию в общественных работах и профессиональной переподготовке, сокращению срока безработицы;

— расширение масштабов общественных работ, организация их проведения и финансирования с учетом качественного состава безработных и социально-экономических потребностей регионов и другие меры.

Отношения по обеспечению занятости и трудоустройству регулируются Законом Украины «О занятости населения» от 1 марта 1991 года (с последующими изменениями и дополнениями), КЗоТ Украины (глава III-А «Обеспечение занятости высвобождаемых работников»), постановлениями Кабинета Министров Украины, а также социально-партнерскими соглашениями и коллективными договорами.

Отношения в сфере занятости и трудоустройства являются комплексными по своей юридической природе и входят в предмет административного права, трудового права, права социального обеспечения.

Отношения между предприятиями и государственной службой занятости являются административно-правовыми, поскольку служба занятости наделена властными полномочиями по отношению к предприятию: предприятие обязано выделять определенное количество рабочих мест в счет брони, трудоустраивать на эти места по направлению службы занятости; предприятие обязано оборудовать специальные рабочие места для инвалидов и обеспечить их реальное введение в действие, т.е. трудоустроить инвалида; за несоблюдение таких обязанностей на предприятие налагаются штрафные санкции. Предприятие в случае отказа в принятии на работу ранее заявленных специалистов обязано возместить службе занятости все затраты по трудоустройству, профподготовке, переподготовке, выплате пособия по безработице такому специалисту. Предприятия обязаны предоставлять службе занятости всю информацию о наличии вакантных мест, высвобождении работников, простоях предприятия, использовании работников с неполным рабочим временем.

Отношения между предприятиями и государственной службой занятости по бронированию рабочих мест Для трудоустройства лиц по направлению службы занятости; по специальному оборудованию рабочих мест Для инвалидов и их трудоустройству; по предоставлению информации службе занятости о движении и использовании рабочей силы; по выплате штрафа за нарушение законодательства о занятости — являются административно-правовыми, регулируются нормами административного права.

Отношения между предприятиями и государственным фондом содействия занятости по страхованию от безработицы работников предприятия, а также отношения между службой занятости и гражданами по предоставлению услуг по трудоустройству, профориентации, подысканию подходящей работы, профобучению, переобучению, повышению квалификации, предоставлению статуса безработного с выплатой пособия по безработице, а также материальной помощи в период профподготовки за счет средств государственного фонда содействия занятости — являются социально-обеспечительными и входят в предмет права социального обеспечения.

Объективным основанием для возникновения социально-обеспечительных отношений и отграничения их от иных общественных отношений, регулируемых правом, выступают социальные риски, при которых лицо утрачивает работу, средства к существованию по не зависящим от него причинам. Социальными рисками выступают возрастная или физиологическая нетрудоспособность (достижение пенсионного возраста или установление инвалидности), болезнь, утрата работы, утрата кормильца и другие. Для осуществления социального обеспечения государство создает социальные фон ды, средства которых формируются как за счет страховых взносов работодателей и работников (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, государствен ный фонд содействия занятости), так и за счет иных источников (Фонд социальной защиты инвалидов). Еще одним признаком социально-обеспечительных отношений является непременное участие в них государства в лице специально уполномоченных органов — органов управления, каковым является государственная служба занятости, или социальных фондов. Наконец, для социально обеспечительных отношений характер но использование метода социального предоставления услуг, выплат, а также принципа социальной солидарности при распределении социальных средств. Все названные признаки имеют место при предоставлении службой занятости услуг гражданам.

Третья группа отношений в сфере занятости и трудоустройства складывается между работником и предприятием по заключению трудового договора на основании направления службы занятости. Сюда также входят отношения по использованию работников на сезонных, общественных работах по направлению службы занятости. В таких случаях заключается трудовой договор, и на работника распространяется трудовое законодательство. Указанные отношения составляют предмет трудового права.

В предмет трудового права также входят отношения, вытекающие из заключения коллективного договора и коллективных соглашений по созданию дополнительных рабочих мест внутри предприятия для работников, нуждающихся в социальной защите — инвалидов, женщин с малолетними детьми, многодетных семей, молодых работников, по организации обучения и переобучения за счет средств предприятия высвобождаемых работников; по разделению одного рабочего места (должности) между двумя работниками в целях недопущения сокращения работников.

Закон Украины «О занятости населения» является комплексным законодательным актом, содержащим нормы административного права, права социального обеспечения, трудового права. На этом примере наглядно видно сколь не проста проблема соотношения системы трудового права и трудового законодательства.

В ст. 1 Закона Украины «О занятости населения» занятость определяется как деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, и, как правило, приносящая им доход в денежной или иной форме.

Согласно части 3 ст. 1 Закона в Украине к занятому населению относятся граждане, проживающие на территории государства на законных основаниях:

а) работающие по найму на условиях полного или неполного рабочего дня (недели) на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от

форм собственности, в международных и иностранных организациях в Украине и за границей;

б) граждане, которые самостоятельно обеспечивают себя работой, включая предпринимателей, лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, творческой деятельностью, члены кооперативов, фермеры и члены их семей, принимающие участие в производстве;

в) избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность в органах государственной власти, управления и общественных объединениях;

г) проходящие службу в Вооруженных Силах Украины, Национальной гвардии Украины, Службе безопасности Украины, Пограничных войсках Украины, войсках внутренней и конвойной охраны и Гражданской обороны Украины, органах внутренних дел, иных воинских формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины, альтернативную (невоенную) службу; е) проходящие профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации с отрывом от производства; обучаются в дневных общеобразовательных школах и высших учебных заведениях;

ж) работающие граждане других стран, которые временно пребывают в, Украине и выполняют функции, не связанные с обеспечением деятельности посольств и миссий.

Следует учесть, что этот перечень не является исчерпывающим, поскольку в ст. 1 говорится о том, что законодательством Украины могут предусматриваться и иные категории занятого населения.

Государственные гарантии занятости населения закреплены в ст.ст. 4 и 5 Закона Украины «О занятости населения». Бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве является одной из основных (но не единственной) государственных гарантий права на выбор вида деятельности. Не менее важны бесплатное обучение безработных новым профессиям, переподготовка в учебных заведениях или в системе государственной службы занятости с выплатой материальной помощи в период профессиональной подготовки; выплата безработным в установленном порядке пособия по безработице, материальной помощи по безработице; защита от необоснованного отказа в приеме на работу и незаконного увольнения, а также содействие в сохранении работы; компенсация материальных затрат в связи с направлением на работу в другую местность; выплата выходного пособия работникам, потерявшим постоянную работу на предприятиях, в учреждениях и организациях, в случаях и на условиях, предусмотренных действующим законодательством; включение периода переподготовки и обучения новым профессиям, участия в оплачиваемых общественных работах, получения пособия по безработице и материальной помощи по безработице в общий трудовой стаж, а также в непрерывный трудовой стаж и др.

Законом Украины «О занятости населения» установлены дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения. Речь идет о трудоспособных гражданах в трудоспособном возрасте, которые нуждаются в социальной защите и не способны на равных конкурировать на рынке труда. К ним относятся:

а) женщины, имеющие детей в возрасте до шести лет;

б) одинокие матери, имеющие детей в возрасте до четырнадцати лет или детей-инвалидов;

в) молодежь, которая закончила или приостановила обучение в средних общеобразовательных школах, профессионально-технических заведениях образования, уволилась со срочной военной или альтернативной (невоенной) службы и которой предоставляется первое рабочее место, дети (сироты), оставшиеся без родительского попечения, а также лица, которым исполнилось пятнадцать лет и которые с согласия одного из родителей или лица, их заменяющего, могут, как исключение? приниматься на работу;

г) лица предпенсионного возраста (мужчины по достижению 58 лет, женщины — 53 лет);

д) лица, освобожденные после отбытия наказания или принудительного лечения.

Для трудоустройства указанных категорий граждан местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по представлению центров занятости бронируют на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собственности, численностью свыше 20 человек — до 5 процентов общей численности рабочих мест по рабочим профессиям, в том числе с гибкими формами занятости.

Согласно п. 1 Положения о порядке бронирования на предприятиях, в организациях и учреждениях рабочих мест для трудоустройства граждан, нуждающихся в социальной защите, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 27 апреля 1998 г. № 578, броня — это количество рабочих мест для обязательного трудоустройства граждан, нуждающихся в социальной защите; квота рабочих мест — это закрепленная норма рабочих мест, в том числе с гибкими формами занятости, в процентах к количеству рабочих мест для обязательного трудоустройства граждан, нуждающихся в социальной защите.

В Положении указывается, что к гражданам, указанным в подп. «в» и «д» ст. 5 Закона Украины «О занятости населения», которые нуждаются в социальной защите и предоставлении первого рабочего места, относятся:

а) молодежь до 18 лет;

б) граждане старше 18 лет, которые закончили или прекратили обучение в средних общеобразовательных школах, профессионально-технических учебных заведениях, уволились со срочной военной или альтернативной (невоенной) службы, при условии их регистрации в государственной службе занятости в качестве ищущих работу, не позднее календарного года со дня окончания обучения, увольнения с военной (невоенной) службы;

в) дети (сироты), которые остались без попечительства родителей, а именно:

— дети, не достигшие 18 лет;

— воспитанники, учащиеся, студенты, курсанты, слушатели, стажеры после окончания учебных заведений (очной формы обучения), но не позднее достижения ими 23-летнего возраста, при условии их регистрации в государственной службе занятости в качестве ищущих работу, в течение календарного года со дня завершения обучения;

г) граждане, освобожденные после отбытия наказания или принудительного лечения, которые считаются нуждающимися в социальной защите, не позднее календарного года со дня освобождения после отбытия наказания или принудительного лечения.

В пределах брони местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов устанавливают предприятиям квоту рабочих мест для обязательного трудоустройства граждан, нуждающихся в социальной защите. Квота рабочих мест устанавливается в отношении каждой категории граждан, нуждающихся в социальной защите.

В случае сокращения численности или штата работников предприятий, учреждений и организаций в размере, превышающем установленную квоту, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов уменьшают либо вообще не устанавливают квоты для этих предприятий, учреждений и организаций.

В случае отказа в приеме на работу граждан из числа указанных категорий в пределах установленной брони с предприятий, учреждений и организаций государственная служба занятости взыскивает штраф за каждый такой отказ в пятидесятикратном размере необлагаемого минимума доходов граждан. Полученные средства направляются в местную часть государствен-ного фонда содействия занятости населения и могут использоваться для финансирования затрат предприятий, учреждений и организаций, которые создают рабочие места для этих категорий сверх установленной квоты.

В соответствии со ст. 19 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» местные советы совместно с предприятиями (объединениями), учреждениями и организациями, общественными организациями инвалидов, с участием отделений Фонда Украины социальной защиты инвалидов в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, на основании предложений органов Министерства труда и социальной защиты населения ежегодно определяют нормативы рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов.

Нормативы рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, определяются для всех предприятий (объединений), учреждений и организаций (независимо от форм собственности и хозяйствования) в размере не меньше четырех процентов от общей численности работающих; если работает от 15 до 25 человек, — устанавливается норматив в количестве одного рабочего места.