Понятие бедности, ее масштабы

Глава 1.10.

ПРОБЛЕМА БЕДНОСТИ И ПУТИ ЕЁ РЕШЕНИЯ

1. Понятие бедности, её масштабы

2. Кто такие бедные в России?
Ъ. Опыт борьбы с бедностью

I. Общив план действий

5. Стратегия борьбы с бедностью

'*• Текущие меры

'. Контрольные задания и задачи для самопроверки

i. Литература

Бедность — специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно-необходимое для жизнедеятельности потребление. Она бывает абсолютная и отно­сительная. Первая означает прямой недостаток в потреблении наиболее сущност­ных, как правило, физиологических потребностей:

• пища, одежда, жилье (так называемая «потребительская корзина»);

• вторая — фиксирует худшее положение человека относительно общего уровня
доходов в стране. Кроме того, отличают текущую, на данный момент бедность
и хроническую — как постоянно воспроизводимую длительное время. Изме­
рителями является показатели численности доли бедных в населении;

• размер дохода, характеризующего бедность;

• глубина бедности — величина недостающего дохода для иной или той группы
бедных и др.

Социальная политика имеет в виду проблему бедности, определяя пути ее ог­раничения и предупреждения, институты и формы помощи нуждающимся, по­скольку бедность рассматривается государством как кризисное состояние в облас­ти уровня и образа жизни, преодолеть которое индивид не может- полностью собственными силами.

Массовая бедность целых слоев и групп населения четко отделила в России но­вое время от предыдущего. Конечно, бедность — не чисто российское и не сугубо постреформенное явление. Она свойственна любой экономической системе во все времена. Но острота её в обществе резко различается в зависимости от объема произведенного продукта и накопленного богатства, производственного потенциа­ла страны, благосостояния народа, способов распределения. Развитые страны, ори­ентирующиеся, на социальный мир и мощный средний класс, имеют невысокие различия в уровне доходов и небольшие когорты бедных, тогда как многие другие страны демонстрируют крайне поляризованное общество, с подавляющим боль­шинством бедных, узким кругом богатых и незначительным средним классом.

К сожалению, события в России в сфере распределения доходов и имущества происходят именно по последнему варианту. Если в 1990 г. доходы 10% высоко- и малообеспеченного населения различались в 4,4 раза, то в 2000 г. это различие возросло до 14 раз. Есть другие оценки: с учетом сокрытия налогов она может быть увеличена не менее чем до 20-25 раз, а в Москве, где наиболее заметны трансформации в собственности, по некоторым расчетам, он повышен до 45 раз. Дифференциация по имуществу колоссальна настолько, что никто еше не рискнул ее определить.

Бедность — понятие сложное, исторически обусловленное, многофакторное. К бедным относят людей, не имеющих средств на минимальный национальный стандарт потребления, — в РФ он получил название прожиточный минимум (ПМ). Этот стандарт в каждом государстве, естественно, свой и зависит от возможностей производства, богатства нации, традиций, менталитета и т.п.

В СССР официальное признание проблемы бедности произошло в 70-х гг. ко­гда были введены пособия на малообеспеченных детей. Но и до того тема низко­оплачиваемых и малообеспеченных присутствовала при периодических повыше-

ч

ниях минимальных размеров заработной платы и пенсий, установлении тех или иных социальных льгот и выплат для населения.

Однако в советские времена к бедным относился довольно узкий круг людей, в основном по демографическим признакам: возрасту, здоровью, утрате кормильца, повышенной иждивенческой нагрузке на работающего. По социальным основани­ям здесь определенную роль играла низкая квалификация, хотя последняя не обя­зательно сопровождалась низкими доходами. Некоторое значение имели террито­риальные различия в уровне жизни — из-за неравенства в экономическом развитии pei ионов, а также в городе и на селе и т.п. Тем не менее социально-экономические факторы, идентифицирующие зону бедности, в тех весьма выравненных условиях явно уступали семейно-демографическим.

Принципиально иная ситуация сложилась сейчас. Ьедность счала массовой — треть населения (46 млн. чел. в 111 квартале 2000 г.) проживает за пределами П что не идет ни в какое сравнение с ситуацией 1990 года — 1,6% (2,3 млн. чел.). кова по сути социальная цена, которую заплатил народ за сложившийся тип Э1 номических реформ. И она непомерно высока:

• если падение производства составляет в среднем два раза, реальных дохох
— на треть, то абсолютный показатель бедности вырос в20 раз.

Нельзя не сказать, что малообеспеченные слои населения, к счастью, имен определенные неучтенные статистикой, но видимые вдругих обследованиях ва можности поддержания своего потребления:

• подсобное хозяйство (сельское и ремесленное);

• торговля с рук;

• экономия на качестве питания;

• на культурно-образовательных потребностях;

• на покупке промтоваров и др.

Только так, пожалуй, и можно объяснить отсутствие пока массового голода. Но факт вымирания народа на лицо. Если в 1990 году естественный прирост на 1000 жителей РФ составлял 2 чел., то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 чел. на ту же 1000 человек.

Именно бедные, и малообеспеченные заплатили самую высокую цену за ре­формирование экономики. Если за 1991-1999 гг. (декабрь к декабрю) средний рост потребительских цен Госкомстат РФ определяет в 16 тыс. pal, то хлеб и молоко и <леб подорожали примерно только за 1993-2000 гг. в 40-49 тыс. раз, тогда как, тенсия выросла всего в 7 тыс. раз, а минимальная заработная плата — в 2 тыс. раз.

Нужда стала устойчивой и воспроизводимой реальностью для миллионов лю-1ей, не только оказавшихся в экстремальных условиях (безработные, беженцы, .шогодетные, одинокие малообеспеченные родители, инвалиды, недееспособные тенсионеры и т.п.), но и для тех, кто ранее мог заработать на себя и на своих детей — для вполне трудоспособных работников кризисных отраслей и дефицитных ;фер: оборонной промышленности, машиностроения, легкой промышленности. :ельского хозяйства, бюджетных учреждений. Это — российские «новые бедные», малообеспечен ность которых сформировалась из-за заниженной цены рабочей си-1Ы, не обеспечивающей большинству работающих даже минимальных средств для удержания себя и детей.

Укажем, в частности, что 1995-2000 гг. отмечены рекордно низкой минималь-юй ценой труда: в декабре указанного года она составила менее 10% от средней

заработной платы в народном хозяйстве, тогда как в сравнимых по уровню эконо­мического развития постсоциалистических странах это соотношение составляло

₃8-46%(1994г.).

1 2. Кто такие бедные в России?

Ответ на этот вопрос не однозначен и зависит от избранного метода оценки бедности, которых в мировой практике несколько:

• статистический, когда в качестве бедных рассматриваются либо 10-20% насе­
ления в общем ряду его распределения по размерам получаемых душевых до­
ходов, или часть этого ряда;

• нормативный (по нормам питания и иным стандартам минимального потреби­
тельского набора), иначе — минимальной потребительской корзины;

• метод лишений, рассчитывающий недопотребление важнейших продуктов и
товаров;

• стратификационный, когда к бедным относятся люди, априорно ограниченные
в возможностях самообеспечения (старики, инвалиды, члены неполных и мно­
годетных семей, дети без родителей, безработные, иммигранты и т.п.);

• эвристический, выявляющий, исходя из опенок общественного мнения или с
позиции самого респондента, достаточный или недостаточный уровень жизни;

• экономический, который определяет категорию бедных ресурсными возмож­
ностями государства, направленными им па поддержание их материальной
обеспеченности.

Исходя из принятого в стране нормативного метода, Госкомстат следующим об­
разом определяет состав населения, живущего за чертой ПМ, т.е. стоимости мини­
мального набора продуктов питания и самых необходимых промышленных товаров
и очень низкого потребления услуг (в 1999 г.. % от общей численности россиян).
Дети в возрасте до 15 лет — 25,0

Молодежьот 16до30лет —20,5

Трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет — 40,0

Лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет — 14,5

Большинство бедных в России (и в этом особенность!) — это семьи с детьми трудоспособных и, как правило, работающих людей (при этом нередко тех, кто имеет всего лишь начисленную, а не выплаченную во время заработную плату). Чго касается пенсионеров, то в приведенных данных их влияние па бедность за­нижено.

Во-первых, для них взят самый жесткий порог бедности (на 30% ниже средне­душевого).

Во-вторых, здесь недоучтены особенности потребностей — повышенная доля лекарств, расходы на ремонт, на обслуживание.

В-третьих, среди пенсионеров больше, чем где-либо, распространены самые ужасные формы бедности, связанные с Одиночеством, недееспособностью, по­требностью в постороннем уходе к пр.

Стоит подчеркнуть, что бедность неоднородна. Есть наиболее тяжелые ее со­стояния, когда речь идет по сути о прямом недоедании: таких среди всех 46 млн.

едных в 1999 г. было примерно 14 млн. чел., или 10% населения. С другой сто[ ы, есть группы, балансирующие на верхней границе бедности, с которой начин; гея отсчет бюджета минимума материальной обеспеченности (БММО). тедний по принятой методике примерно вдвое выше ПМ и свидетельствует уже е о крайней, физиологической, а о социальной бедности, в чьих пределах сейчас .ивут более 60% россиян.

В соответствии с данными статистики, проблема бедности ныне в большей сте-ени городская, чем сельская проблема. В 1999 г. 65% бедных жили в городах, осо-гнно в монопромышленных, оказавшихся в крайне бедственном состоянии. По тер-нтории страны бедность корреспондируется с общим региональным уровнем эходов, состоянием занятости и безработицы. В более тяжелые зоны попали часть зспублик в составе РФ (на Кавказе), Волго-Вятский регион, часть Восточной Сиби-и, Дальнего Востока, некоторые области Северо-Запада и Центра. По отраслевому рофессиональному составу бедных больше всего среди бюджетников, текстиль эв, машиностроителей, переживающих не лучшие времена. В наихудшем поло; ии оказались дети, продолжается процесс феминизации бедности.

Тем не менее в России, видимо, преобладает так называемая текучая бедно> [ременная невозможность самообеспечения собственными силами) по сравнени застойной, для которой характерна постоянная невозможность самообеспеч! иъся без внешней социальной поддержки. Так, в 1996 г. (другой информации публиковано) только 30% общего числа бедных оставались таковыми постоян 1 месяца в месяц в течение всего года, тогда как у остальных 70% периодически! остунлекия выводили их за черту выше прожиточного минимума.

В современных условиях очень важно, чтобы текущие формы бедности не m грастали в застойные в условиях длительной хронической безработицы отдель-;! ых категорий, общей девальвации системы образования и профадаптации, на фо-¹: е углубления социальной пропасти в уровне и образе жизни (в питании, жилье, эсуге, в свободе передвижения и прочие). Не секрет, что в развитие наиболее тя-елых застойных форм бедности большой «вклад» вносят беженцы, бездомные, эаждане с асоциальным поведением (алкоголики, наркоманы), которыми практи-гски общество не занимается с должной активностью, а также дети, страдающие г жестокости родителей, женщины с их отставанием по квалификации, лица, по-адающие в сферу радикальных реформ (военные, шахтеры и прочие).

3. ОпыгпЬорьбы с бедностью

Борьба с бедностью для одних стран, профилактика ее для других — крупней-1ая стратегическая задача любой национально ориентированной политики. Для гого мировая практика выработала два главных способа.

Первый используется в промышленно развитых странах с высоким уровнем изни и социальных гарантий: обеспечение основных минимальных доходов (за-1ботной платы и пенсий), достаточных для действующих в обществе стандартов этребления. И второй — система адресной социальной "помощи тем, кто находит-i в худшем, относительно других, положении. Последняя применяется в развитых

странах как дополнительная, исключительно для узкого круга лиц, попадающих в экстремальную жизненную ситуацию. Но для развивающихся стран, где доходы основной массы людей крайне низки, распределение социальной помощи, в том числе продовольственной, лекарственной, коммунально-бытовой, образовательной _{и т}.п„ является по сути основным методом поддержки миллионов бедствующих.

Пример первой модели. Во Франции, где высока роль государства и значимы социальные завоевания трудящихся, в основе системы профилактики бедности ле­жит установление обязательной для всех работодателей минимальной ставки зара­ботной платы, достаточной для удовлетворения основных потребностей работаю­щего, которая систематически индексируется. Кроме того, здесь действует мощнейшее обязательное социальное страхование, включающее достойные трудо­вые пенсии, качественное медицинское обслуживание, пособия по безработице; велика роль французской системы пособий и льгот на детей.

Важную роль во Франции играют социальные службы при муниципалитетах. Так, если у человека нет страхового стажа (молодежь, женщины с детьми), или по иным жизненным обстоятельствам (потеря кормильца, одиночество, недееспособ­ность) он не имеет возможности удовлетворять свои наиболее необходимые по­требности, после рассмотрения в муниципалитете заявления нуждающегося, про­верки доходов и состава семьи он получает направление в соответствующую государственную или негосударственную организацию, включенную в систему социального обслуживания, которая окажет необходимую помощь — денежную, натуральную, консультационную, психологическую, правозащитную и пр.

В США действуют мощные программы борьбы с бедностью, охватывающие не менее 15-20% населения. Помощь предоставляется по двум критериям: надо быть бедным и надо принадлежать к одной из субсидируемых категорий. В их числе: семьи с маленькими детьми, особенно с одиноким родителем или безработным кормильцем, нуждающиеся люди старше 65 лет, инвалиды, слепые, ветераны вой­ны и их семьи, работающие бедные (через налоговые льготы), наконец, все граж­дане, чей доход ниже определенных требований. Формы помощи, федеральные и на уровни штатов, могут быть не только денежные ни и натуральные: талоны на пигакие, медицинское обслуживание пожилых, дешевое жилье, уход за малолет­ними и другие социальные услуги.

Ориентировочная стоимость только пособиям нуждающихся, включая талоны на питание, составили 94 млрд. руб. (1992 г.) .

Обо всем этом стоит упомянуть, имея ввиду постоянное желание российских руководителей следовать либеральным моделям общественных отношений, вклю­чая системы социальной поддержки. Заметная разница у нас с ними не только в экономических ресурсах, но и традициях, социальном опыте, ментальное™ и т.п.

В постсоциалистических странах гарантированный прожиточный минимум (с выплатой пособия в случае его отсутствия) удалось установить только в Чехии — на уровне минимальной пенсии. В Болгарии получить социальную помощь могут те, кто доказывает отсутствие так называемого минимального гарантированного дохода (он ниже социального минимума и ниже физиологического) и его источни­ков, включая сбережения, своего бизнеса, излишков жилплощади. Кроме того, одиноким людям старше 70 лет и инвалидам первой группы, имеющим доходы

¹ Вопроси бюджетно-налогового федерализма в России и США . М. 1996. — о. 75,96

ниже установленного минимума, предоставляются бесплатные купоны на питание и оплачивается 1/2 расходов на коммунальные услу_ги Инвалиды и дети с тяжелы­ми заболеваниями, не имеющие автомобиля, пользуются бесплатным проездом на городском пассажирском и пригородном транспор_те; предусмотрена _{и иные} ф_о мы обслуживания инвалидов и пожилых. Социально незащищенным группам не- ' сколько раз в год оказывается материальная помощь на удовлетворение потребно­стей в сезонной одежде, покупку учебных пособий, дорогостоящих лекарств После предоставления помощи социальный работник периодически посещает кли­ента. Общее число отказов в помощи, как правило, является небольшим.

Особо значим опыт по системам помощи в СЦ]д имея в виду постоянное же­лание наших руководителей следовать неолиберальным моделям общественных отношений, несмотря на заметную разницу в исходной ситуаиии (ресурсы, тради­ции, социальный опыт, ментальность и пр.).

Стоит вспомнить, что в СССР методы предупреждения бедности принципиаль­но базировались не столько на индивидуальной организации помощи семье и лич­ности, сколько на макрорегуляторах. В их числе: сбалансированность низкой зара­ботной платы и низких потребительских цен, особенно на продукты питания, лекарства, доступность социокультурных (образование, здравоохранение, отдых) и социобытовых услуг (дешевое жилье и транспорт), основывающихся на весомых общественных фондах потребления, как централизованных, так и на уровне пред­приятия. Однако действовали и категориально-гру_пповые 'инструменты социаль­ного обеспечения (для инвалидов, одиноких пожилых людей, детей-сирот и т.п.).

Конечно, систему социальной ориентации распр_еделения в СССР вряд ли мож­но рассматривать как идеальную. Социальная нагру_зка была непосильна для эко­номики, вела к уравниловке и во многом явилась причиной снижения экономиче­ской активности в обществе. Но сама идея особой значимости социальных гарантий в обеспечении прав человека — была адекватна общемировому цивили-зационному процессу.

Первая состоит в том, что эффективная борьба с бедностью, исходя из мирово-_г0 опыта, возможна только в условиях оживления национального производства и роста источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономиче­ские, финансовые и иные инструменты макроэкономической и региональной поли­тики должны быть направлены на это оживление.

Другая альтернатива борьбы с бедностью — введение пособий по нуждаемости для всех, не имеющих прожиточного минимума. По нашему мнению, этот пугь, если его абсолютизировать — тупиковый и дестимулирующий. Зачем работать за прожиточный минимум, если его можно получить в виде пособия? Он не учитыва­ет не только неизбежного усиления и без того непомерной иждивенческой нагруз­ки на работающих, но и полное отсутствие средств у бюджета на эти цели. Ведь речь идет о миллионах людей и расходах даже на самых бедных порядка 80-90 млрд. руб. в год. Для сравнения, в федеральном бюджете 2000 г. все расходы на социальную сферу составили порядка 120 трлн. руб. Подобный порядок в его аб­солютном виде, т.е. без дифференциации характера нуждаемоаи (трудоспособный или нетрудоспособный человек), вне применения различных видов помощи (кому-то денежная, кому-го в форме обслуживания и т.д.), при резкой неравномерности уровней бедности по территории (больше экономических возможностей — меньше бедности) скорее всего не принесет желаемого результата.

Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна содержать три блока мер: ■ по общему экономическому оздоровлению;

• обеспечению общефедеральных гарантий человеку в области уровня жизни;

• развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи
особо нуждающимся в социальной защите категориям 1раждан на территориях.

4. Общий план

Проблема борьбы с бедностью в России сегодня. _ задача самая приоритетная и актуальная для общества и государства, как, Bnp_o._{leMi и в} большинстве стран ми­ра. И в современных условиях борьба с бедностью — это не только внутренний долг, но и международная обязанность стран, в том числе и России. Так, в мате­риалах Копенгагенской Встречи на высшем уровне по социальному развитию (март 1995 г.) объявлено Десятилетие борьбы с бедностью, в первую очередь, с нищетой, отсутствием удовлетворения первоочередных потребностей (в питании, санитарии и гигиене, базовом образовании), с безд_0МНОстью и беспризорностью! эезработицей, неадекватной оплатой труда. В связи с этим предусматривается не-эбходимость соответствующих процедур для стран-членов ООН, включая приня-гие ими целевых правительственных программ. Нечто подобное начало делать ;ейчас Министерство труда у нас.

Содержание и направленность программ борьб_{Ь| с} бедностью во многом будет гависеть от принципиально выбранной стратегии. Котораяимеет две альтернативы.