Інституціональний механізм управління суб'єктами туристичного бізнесу

Проблеми формування в Україні туристичної індустрії та системи управління її розвитком пов'язані з рядом питань теоре­тичного та практичного характеру стосовно вдосконалення інсти-туціонального механізму управління суб'єктами туристичного бізнесу у дестинації. Чітке визначення об'єктів і суб'єктів у системі управління туризмом, а також в кожному з його сегментів є пере­думовою оптимізації впливу діючого механізму управління розвит­ком суб'єктів господарювання у сфері туризму в контексті сталості, реалізації управлінських рішень стосовно поточних і стратегічних завдань і базується на інституціональному характері відносин.

Інституціоналізм - один із напрямів сучасної економічної думки, об'єктом дослідження якого є певні інститути - корпорація, держава, профспілки, а також правові, психологічні та морально-етичні аспекти - звичаї, навички, інстинкти та ін. На думку засновників інституціоналізму - американських вчених Т. Веблена, Дж. Коммонса, В. Мітчела, а також сучасних представників цього напряму - Дж. Гелбрейта, Р. Хейлброннера, Д. Норта, А. Алчіяна та інших, - ці інститути є рушійними силами розвитку людського суспільства [125, с 657-660].

Під інституціональною політикою у сфері туризму відповідно до загальноприйнятого у наукових колах поняття слід розуміти заходи та дії держави, спрямовані на формування нових або трансформацію існуючих інститутів власності в цій сфері, а також фінансових, соціальних, політичних, правових та інших інститутів інфраструктури туристичного ринку, які впливають на його розвиток як складної соціо-еколого-економічної системи та складової соціально-економічної системи суспільства. Реалізацію інституціональної політики пов'я­зують з інституціональними та неоінституціональними змінами -безперервним процесом кількісно-якісних і сутнісних змін і перетворень різних соціальних та економічних інститутів, а також роллю людини в системі економічних відносин власності. До таких інститутів належать конкуренція, монополії, держава, профспілки, податки, усталений спосіб мислення, юридичні норми, правила, постанови, система відносин між господарюючими суб'єктами, права окремих соціальних верств і груп населення, а також окремої людини як суб'єкта відносин власності та ін.

В інституціональній концепції Р. Коуза підприємство розгля­дається як організація, створювана людьми для більш ефективного

використання її можливостей. Пов'язані з придбанням потрібних матеріалів і устаткування трансакційні витрати у випадку створення підприємства виявляються нижчими, ніж при виробництві тієї ж продукції без організації підприємства, що і пояснює їх існування. Поведінка підприємства характеризується особливостями укладання і виконання контрактів із зовнішніми організаціями та працівниками. У центрі уваги концепції науковця - пояснення існування і співісну­вання різноманітних форм ділових підприємств, меж їх зростання, можливих варіантів вирішення проблем мотивації працівників, організації, контролю, планування та ін. З цього погляду інституціо-нальна версія теорії підприємства (фірми) є певним містком між стандартною неокласичною теорією і теоріями управління [345].

Російський вчений Ю. Кузнецов пропонує особливий підхід до вивчення організації як одного з основних ринкових інститутів [169]. Він вважає, що однією з основних організаційних форм, у якій зосе­реджується безліч інститутів, є організація (підприємство). Усередині організації безліч процесів засновано на договорах. Науковець підкреслює те, що організація - це комплекс договорів, насамперед, між найманими працівниками та власниками, між власниками й управлінцями. Вони розмежовують компетенцію і відповідальність, а таким чином, визначають всю організаційну структуру підприємства [169, с. 60].

Поняття «організація» трактується як поєднання двох вищезаз­начених визначень. Враховуючи обмеження, що зумовлені інсти-туціональним середовищем, і пристосовуючись до них, підприємство може або змінити ці обмеження, або адаптуватися до них тою мірою, якою організація має владу над ринком (якої б малої і локальної дії вона не була). Організація має зворотний вплив на надінститути та паралельно з цим характеризується створенням внутрішніх обмежень. Вона завжди являє собою інституціоналізм в економічних відносинах між агентами за допомогою обраної ієрархічної структури та стимулюючих механізмів, а також правил внутрішніх змін.

Поняття «організація» є багатозначним і складним. Багатознач­ність полягає в тому, що неможливо аналізувати організацію, не беручи до уваги інституціональні складові та механізми, що об'єднують організації між собою. Труднощі розуміння виникають у міру прояву якісних характеристик зазначених відносин, які важко піддаються виміру чи моделюванню.

Організація є чимось специфічним, тому що ґрунтується на визначеній правовій основі та правилах функціонування. Причому власність на підприємство не обов'язково обмежується власністю на

засоби виробництва, що знаходяться в ньому (можлива орендна форма економічних відносин). Організація являє собою сукупність прав, у тому числі: право на укладання і зміну договорів із усіма суб'єктами; право на реалізацію повноважень згідно з договорами; право на частину прибутку підприємства та право на відчуження всіх цих прав.

Проблема полягає у тому, що якщо інститути на рівні підприємства не будуть співвіднесені з інститутами макроекономіч-ного рівня і міжпідприємницькими зв'язками, вони не зможуть бути достатньо ефективними. Варто враховувати і специфіку інституціо-нальних форм на рівні підприємства, які ніяким чином не є зменшеною копією ринкових, характерних для економіки в цілому форм. Незалежне підприємство відчуває постійний тиск з боку конкурентів і загрозу банкрутства, внаслідок чого в нього набагато сильніші, ніж у підрозділів, стимули до інновацій і стратегічного інвестування і значна орієнтація на ризик [159, с 39-41].

Проблема інституціоналізму в туризмі багатоаспектна і пов'я­зана, насамперед, з невизначеністю меж галузі та сектора, типів закла­дів основної (первинної) ланки господарської діяльності у певних сегментах туристичної індустрії.

Трансформація економічних систем у країнах на постра­дянському та постсоціалістичному просторі з адміністративно-командних на ринкові обумовила глибокі зміни кількісних, якісних і сутнісних перетворень соціально-економічних інститутів. На ці зміни опосередковано вплинув також розвиток науки, техніки та технологій через техніко-економічні (відносини спеціалізації, кооперування тощо) й організаційно-економічні (менеджмент, маркетинг тощо) відносини. Тобто важливим фактором інституціональних перетворень є вдосконалення господарського механізму.

Туризм як ринкова система функціонує завдяки механізму постійної взаємодії попиту та пропозиції, адаптації підприємств сфери туризму до швидкозмінюваного навколишнього середовища і координації їх діяльності. Удосконалення методологічних засад дії механізму управління суб'єктами туристичного бізнесу базується у тому числі на чіткому визначенні типів підприємств, що входять до цієї складної економічної системи.

У різних країнах світу з різними економічними системами існують різні моделі управління суб 'єктами господарювання у сфері туризму, які базуються на загальноекономічних системних парадиг­мах - централізованих, децентралізованих і змішаних методах управ­ління економічними відносинами. Так, провідні європейські країни,

крім країн Скандинавії та США у своїх діях керуються децентра­лізованими принципами в управлінні туристичною діяльністю. В інших країнах світу, наприклад, Японії та Китаї переважають цент­ралізовані методи управління туристичним бізнесом та економікою взагалі. У країнах Скандинавії (Норвегія, Швеція, Фінляндія) та Данії практикується змішаний підхід щодо управління економікою та галузями туристичного сектору зокрема.

Обгрунтоване поєднання ринкових та адміністративно-пра­вових механізмів державного регулювання є передумовою забезпе­чення його стійких темпів і сталого розвитку туризму.

Світова практика свідчить про існування різних моделей дер­жавного впливу, що спрямовані на створення ефективної структури управління туристичною галуззю, головною проблемою яких при цьому є організація ефективної міжвідомчої взаємодії та досягнення необхідного рівня децентралізації. Формування таких структур залежить від багатьох факторів: складності національного госпо­дарства, монокультур його спеціалізації на національному та міжна­родному ринках, рівня організації та культури бізнесу, фінансової стійкості та конкурентоспроможності національного туристичного бізнесу на світовому ринку туристичних послуг, загального та спеціального (функціонального, стратегічного, ситуаційного та ін.) менеджменту організацій.

Специфіка соціально-економічних і політичних умов, значення та масштаби туризму в національному господарстві обумовлюють розбіжності у підходах до побудови організаційних структур управ­ління туристичною індустрією, місця та ролі органів управління туризмом на інституційному рівні.

Туризм за часів адміністративно-командної системи у колишньому СРСР не розглядався як потенційно прибутковий сектор економіки, йому було відведено роль соціально-культурну та виховну. Економічне призначення сфери туристичної діяльності визначалося ідеологічними пріоритетами і відповідно обумовлювало організацію адміністративними методами державного управління.

У результаті важелі державного управління туризмом за радянських часів можна характеризувати більшою мірою як безсис­темні, зосереджені в декількох відомствах і державних установах, на відміну від жорсткої ідеологічної підпорядкованості державних орга­нізацій за окремими сегментами споживчих послуг, у тому числі туризму, відпочинку та дозвілля. У СРСР це були: Українська рада професійних спілок, у складі якої діяла Республіканська рада з туризму, пізніше перейменована в Українську республіканську раду з

туризму та екскурсій; Державний комітет СРСР з іноземного туризму; Бюро міжнародного молодіжного туризму «Супутник», а також інші міністерства, що мали у своєму відомчому підпорядкуванні заклади туристичної інфраструктури (житлово-комунальне та будівельне господарство, освіта, культура, транспорт тощо). На макрорівні функціонував лише один інститут прямого економічного впливу з боку держави - Головне управління з іноземного туризму при Раді Міністрів СРСР та УРСР, проте чіткий механізм господарювання туристичних підприємств і організацій в цій сфері забезпечував необхідний рівень задоволення попиту на туристичні послуги в головних з точки зору державної політики сегментах споживчого ринку - внутрішньому, молодіжному та іноземному туризмі.

Після проголошення незалежності України подібна структура управління туристичною індустрією в цілому збереглася, але на інших економіко-правових засадах. У процесі роздержавлення та комерціалізації туристичну систему професійних спілок України реорганізовано у ЗАТ «Укрпрофтур», Бюро міжнародного моло­діжного туризму «Супутник» - у ВАТ «Супутник-Україна». Створена у 1989 р. за пропозицією міністерств, відомств УРСР, облвиконкомів і Київського міськвиконкому на пайових засадах юридичної особи Українська республіканська асоціація з іноземного туризму, що функціонувала йа принципах повного господарського розрахунку та валютної самоокупності з використанням майна колишнього Голов­ного управління УРСР з іноземного туризму, що було передане на баланс асоціації «Укрінтур», була реорганізована в акціонерну компанію «Укртур».

Майно, що належало Державному комітету СРСР з іноземного туризму, згідно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 18 липня 1991 р. № 95 було передане у власність незалежної України та здійснено як внесок до статутного фонду Української акціонерної компанії з іноземного туризму (акціонерна компанія «Укрінтур»). Випущені на вартість цього майна акції акціонерної компанії «Укрінтур» розподілено між Фондом державного майна Української РСР (56% вартості основних фондів, що передавалися), міжреспуб­ліканською компанією «Інтурист-Холдінг» (15%) облвиконкомами (9%), рай-(міськ) виконкомами (10%), трудовими колективами готелів, мотелів, кемпінгів та інших підприємств (10%). Основний пакет акцій отримав Фонд державного майна України, тому єдиним органом державного впливу на розвиток одного зі стратегічно важливих для країни сегментів туризму - іноземного є акціонерна компанія «Укрінтур».

В умовах ринкових перетворень, відкритості кордонів і зміни пріоритетів у структурі економіки країни для розвитку рекреаційної сфери необхідна чітка політика держави. Першим позитивним кроком на шляху формування державного механізму управління туризмом в Україні було створення у серпні 1993 р. Державного комітету України з туризму, що почав діяти як вищий організаційно-інституційний орган системи управління вітчизняною туристичною сферою. Він був безпосередньо підпорядкований Кабінету Міністрів України [28].

Державний комітет України з туризму згідно з указом Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. було ліквідовано та створено Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму на базі трьох комітетів - Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, Державного комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету України з туризму. Акумулювання функцій державного управління в одному регулюючому органі різних, але однаково вагомих сегментів державної політики без достатньо обгрунтованого механізму розподілу бюджетних коштів, організа­ційного регулювання діяльності різними галузевими напрямами роботи департаментів у складі комітету не сприяли позитивним змінам у діяльності господарюючих суб'єктів у туризмі: обсяги туристських потоків за 1999-2001 pp. на ринку внутрішнього туризму практично не змінилися (6,4 та 6,9 млн осіб відповідно), кількість туристів, які виїжджали з України та в'їжджали на її територію, зростала практично однаковими темпами, хоча туристичний баланс і мав, але незначне позитивне сальдо на користь іноземного туризму (0,4 млн осіб); частка наданих туристичних послуг у загальному обсязі платних послуг (за основними сегментами туристичної індустрії) значно зменшилася (з 13,0 до 5,9%). Отже можна зробити висновок, що істотне зростання економічного та соціокультурного ефекту від туризму в транзитивних економіках можливе лише за умов існування центрального органу виконавчої влади, уповноваженого займатися виключно спеціалізованими питаннями розвитку турис­тичної сфери.

Реорганізація Держкоммолодьспорттуризму України та Депар­таменту туризму і курортів, що діяв у його складі, та створення організаційно відокремленої Державної туристичної адміністрації України (ДТАУ) сприяли значній активізації розвитку туризму у країні. Основними її завданнями поряд із координацією діяльності міністерств, відомств та організацій, робота яких пов'язана з прий­манням і обслуговуванням іноземних і вітчизняних туристів, були

визначення перспектив розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, вимог до його якісного та кількісного рівнів, формування та розміщення державних контрактів, збір статистичних даних у галузі діяльності й аналітична оцінка стану розвитку, розробка в межах повноважень правових аспектів функціонування туристичної сфери тощо. Однак надане ДТАУ право державного впливу залишалося обмеженим стосовно основних важелів регулювання розвитку турис­тичної індустрії (інвестиції, кредитування, бюджетне фінансування галузі).

Таким чином у період створення та на початку розбудови незалежної держави туризм на державному рівні управління в Україні був представлений лише Українською республіканською асоціацією з іноземного туризму («Укрінтур»), реорганізовану в комерційну структуру - акціонерну компанію «Укрінтур». Формування і реалі­зація більш чіткої державної політики в туристичній галузі та відповідальність за її подальший розвиток у напряму підвищення конкурентоспроможності вітчизняного туристичного продукту на світовому ринку, забезпечення соціально-економічних інтересів країни та її екологічної безпеки з 1993 р. покладалося на Державний комітет України з туризму, з 1999 р. - на Департамент туризму і курортів у складі Державного комітету молодіжної політики, спорту та туризму, з 2002 р. - на Державну туристичну адміністрацію України, а з 2005 р. - входить в коло обов'язків Державної служби з туризму та курортів Міністерства культури та туризму України (рис. 4.4). Організаційна структура державного управління туризмом в Україні до теперішнього часу знаходиться на стадії реформування.

Створення спеціального органу управління з питань розвитку туризму - Державної туристичної адміністрації України в період формування і розбудови державної незалежності стало свідченням визнання туризму як перспективного сектору для економіки країни, безумовно позитивним фактором та передумовою інтенсифікації його подальшого розвитку на науково-обгрунтованій основі.

Разом з тим за 15 років незалежності України статус централь­ного органу виконавчої влади у сфері туризму суттєво змінювався кожні 2-3 роки. Відповідно змінювалися його повноваження, права, кадровий склад тощо. У результаті безсистемної і частої реорганізації центральних органів виконавчої влади у сфері туризму реалізація довгострокових державних програм, стратегічних змін і тактичних завдань значно ускладнюється, визначені основні завдання реалі­зуються частково [289].

Державна служба з туризму та курортів Міністерства культури

та туризму України

Державна туристична адміністрація

України

2001-2002

Департамент туризму та курортів у складі Державного комітету молодіжної політики, спорту * і туризму України

1999-2000

1992-1993

-►Державний комітет з туризму України

Головне Управління з туризму
ь України у складі КМУ

Українська республіканська
асоціація з іноземного туризму
* (Укрінтур)

Рис. 4.4. Реформування органів державного управління туризмом в Україні за 1989-2005 pp.

Особливо негативно впливала на процес розвитку туризму в Україні абсолютна відсутність структур і важелів державного регулю­вання туризмом у 1989-1993 pp. Це призвело до руйнування важли­вих складових інфраструктури галузі, розпаду соціально-орієнто­ваних внутрішнього та молодіжного туризму, відпливу значних валютних коштів за кордон, погіршення матеріально-технічної бази. Було порушено систему налагоджених зв'язків щодо формування і реалізації турів, системи кадрового забезпечення.

Закономірним результатом стала ситуація, коли незважаючи на відкритість кордонів, Україну відвідало у 1992 р. лише близько 120 тис. іноземних туристів, тоді як у середині 80-х років XX ст. щорічно відвідувало понад 500 тис. туристів. У той самий час майже 10 млн українських громадян виїжджало за кордон, переважно у так звані шоп-тури. Внаслідок недостатньо контрольованої ситуації держава втратила майже 80% валютних надходжень від іноземного туризму.

Логічною спробою подолати розосередженість у процесі регулюючого впливу держави на функціонування туристичної галузі

стало створення у 1996 р. позавідомчого дорадчого органу -Національної Ради з туризму, на яку додатково покладалися завдання розгляду пропозицій щодо перспектив та напрямів розвитку усіх видів туристичної діяльності, експертної оцінки підготовлених пропозицій від центрального органу виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади та самоврядування, інших інституцій, а також запровадження системи управління та розробки заходів щодо захисту інтересів держави в цій сфері [29, с 5]. З 2005 р. вона припинила своє існування, хоча потреба в міжвідомчому органі регулювання сектором туризму є нагальною.

У прямому підпорядкуванні ДТАУ залишилася частина об'єктів права державної власності, що належать до сфери управління Держтурадміністрації України (майнові комплекси агентства «ДАК «Україна туристична» в Луганській, Черкаській, Чернігівській областях і м. Києві, Дніпропетровський регіональний центр Інтурист-Кіровоград, науково-комерційний центр «Раніс» у м. Києві, інфор­маційно-видавничий центр «Держінфотур», ДП «Готель «Дніпро» у М.Києві). Подальша реорганізація структури ДТАУ обумовила формування на базі інформаційно-видавничого центру «Держінфотур» державної інституції - Державного підприємства (ДП) «Національна туристична організація України», основними завданнями якої стали реклама та організація просування національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному туристичному ринках. Така модель поєднання управлінських і виробничих функцій на державному рівні щодо просування національного туристичного продукту характерна для багатьох країн світу, зокрема Європейської спільноти. Це робить механізм державного управління в Україні більш прозорим і відповідає сучасному євроінтеграціїйному вектору країни у зовнішньоекономічній політиці.

Нині здійснення державної туристичної політики на регіональ­ному та місцевому рівнях забезпечується діяльністю управлінь з питань туризму і курортів у складі обласних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій, що прямо підпорядковані як головам місцевих органів влади, так і Державній туристичній адміністрації України. Крім того, в районних відділеннях утворено відділи з питань туризму і курортів, а з 2005 р. їх реорганізовано у відділи з питань культури і туризму. Лише в окремих областях, в яких значення туристично-рекреаційного комплексу є вагомим для економіки регіону, функціонують управління з питань туризму і курортів як окрема структура у складі місцевих органів виконавчої влади. Зазначені вище управління є результатом реорганізації

О

ПРЕЗИДЕНТ УКРАЇНИ

ДЕРЖАВНІ КОМІТЕТИ ЗАГАЛЬНО­ЕКОНО­МІЧНОГО ПРИЗНА­ЧЕННЯ

і

Управління науково-

технічного та гуманітарного розвитку

Відділ виставкової діяльності та туризму

-Z.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим

т

Органи місцевого самоуправ­ління

Міжрегіональні органи регулювання розвитку туризму

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань

молодіжної політики,

фізкультури, спорту

і туризму

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

T

Міжвідомчий (дорадчий) орган регулювання розвитку туризму (Національна рада з туризму)

ДЕРЖАВНІ КОМІТЕТИ МІНІСТЕРСТВ *|ТА ВІДОМСТВ РІЗНИХ ГАЛУЗЕЙ ЕКОНОМІКИ

І ^:---- г

Державна туристична адміністрація України

Національна туристична організація України

Рада міністрів

Міністерство курортів і туризму України

Автономної

Республіки Крим

"І¹-'

Державна адміністрація, м. Київ

Головне управління

готельного господарства,

туризму та курортів

Державна адміністрація, м. Севастополь

Управління готельного

господарства, туризму

та курортів

Державна адміністрація областей

Управління готельного

господарства, туризму

та курортів

Державні адміністрації
міст і районів Автономної
Республіки Крим______

Управління (відділи) туризму і курортів)

СУБ'ЄКТИ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА IX ОБ'ЄДНАННЯ

Рис. 4.5. Організаційна структура державної системи управління суб 'єктами господарської діяльності у сфері

туризму України

Готельне господарство та курорти с важливими складовими туристичної індустрії. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» регламентує деякі організаційно-економічні аспекти діяльності засобів розміщення (сертифікація готельних послуг і закладів харчування туристів, ліцензування підприємств готельного господарства, формування доходів від реалізації послуг з тимчасового розміщення (проживання) туристів тощо); визначає загальні принципові важелі регулювання діяльності в одному з найвагоміших сегментів туристичної індустрії. Разом з тим відсутні підзаконні акти, що цілеспрямовано та детально визначали б стратегію розвитку цього виду діяльності. Тому доцільним було б визначити спеціальний структурний підрозділ в органі державного управління туризмом, розробити і прийняти закон про пріоритетні напрями розвитку готельного господарства в Україні.

Основними функціями органів державної виконавчої влади у готельному сегменті туристичної індустрії повинні стати: реалізація державної політики щодо розвитку сфери послуг і відповідальність за ведення цієї справи; участь у підготовці проектів нормативних актів з питань діяльності підприємств готельного господарства; визначення перспектив і напрямів розвитку готельного господарства в Україні, його матеріально-технічної бази у комерційній та соціальній сферах, забезпечення реалізації та контролю їх виконання; координація діяльності підприємств та організацій з питань, пов'язаних з атес­тацією готелів різних форм власності; розробка і затвердження пакета нормативних актів, узагальнення практики застосування законо­давства, внесення пропозицій щодо його вдосконалення; організація інформаційно-рекламної діяльності з питань розвитку готельної індустрії; сприяння конкуренції на ринку послуг гостинності; ліцен­зування (позбавлення ліцензій) діяльності суб'єктів підприємництва у цій сфері незалежно від форми власності; розроблення і надання чинності національним стандартам у сфері готельного господарства; участь у проведенні сертифікації та атестації підприємств готельного господарства; контроль за виконанням ними умов, правил прийому та обслуговування споживачів; організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів; проведення науково-дослід­ницьких робіт у сфері готельних послуг; організація зовнішньоеко­номічної діяльності в готельній індустрії, презентація інтересів України з цих питань за кордоном, укладання міжнародних угод тощо; розробка заходів для входження готелів України в міжнародні готельні ланцюги та формування вітчизняних мереж; розробка важелів контролю за цільовим використанням фінансових коштів, що

надходять у місцеві бюджети від цільових місцевих зборів (курортний збір), з метою розвитку готельного господарства, підтримки соціально-орієнтованих підприємств, малих підприємств, створення державних венчурних підприємств; розробка пропозицій щодо формування і коригування генеральних планів розвитку міст з огляду на необ­хідність резервування ділянок для будівництва готелів і збереження ландшафтів.