Квази-налогообложение при регулировании

(внутреннее субсидирование или перекрестное субсидирование)

В случае с литейными формами неэффективная структура расценок субсидировала группу конкурентов. В других случаях подобные струк­туры расценок субсидируют определенные классы потребителей. Иногда регулируемые фирмы фактически предоставляют услуги по ценам ниже предельных издержек. Так обстояло дело с обслуживанием междугородних пассажирских железнодорожных перевозок до появ­ления Amtrak. Но даже цены выше предельных издержек могут быть слишком низкими с точки зрения эффективности. Предположим, постоянные издержки фирмы равны 500 долл., а предельные (незави­симо от объема выпуска) — 1 долл. Если она назначает цену на уров­не средних общих издержек, она может продать 1000 единиц по цене 1.50 за каждую, а при использовании двухкомпонентного ценообразо­вания, при котором каждый потребитель вносит 10 долл. в покрытие постоянных издержек, но после этого может купить любое количе­ство единиц по цене 1долл., она может продать 2000 единиц. Двух-компонентная система благоприятна для крупного покупателя; на­пример, средняя цена для покупающего 100 единиц составит 1.10 долл., тогда как при ценообразовании на основе средних издержек он дол­жен платить 1.50 долл. Но желающий купить только одну единицу проигрывает. Он платит 11 долл. вместо 1,50. Он выиграет при цено­образовании на основе средних издержек, даже если это будет неэф­фективно, поскольку побудит потребителей, готовых платить от 1 до 1.49 долл., к замене данного продукта другими, производство кото­рых обходится обществу дороже 1 долл. Железнодорожная отрасль опять-таки предоставляет примеры такой формы неэффективного ценообразования. Цены на сельскохозяйственные продукты в течение долгого времени были ниже правильно рассчитанной (т. е. в соответ­ствии со спросом) доли постоянных издержек в результате сохране­ния ценообразования на основе ценности предоставления услуг в эпоху энергичной конкуренции со стороны грузовиков. Результатом было увеличение оценочной величины постоянных издержек произ­водства других товаров, таких как промышленные продукты, для которых появились хорошие альтернативные методы транспортиров­ки. Вследствие этого поставщики этих товаров в большинстве своем отказались от транспортировки по железной дороге. Иными словами, сохранение ценообразования на основе ценности предоставления услуг явилось формой внутреннего субсидирования.

В обоих примерах — при назначении цены ниже предельных издержек и неспособности возместить постоянные издержки за счет

488 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

потребителей, готовых оплатить их, — некоторая группа покупате­лей по сути облагается налогом для покрытия субсидии в пользу другой группы покупателей. Аналогия с налогообложением вскры­вает общественную природу трансферта дохода, вызванного примене­нием определенной схемы ценообразования. Нерегулируемая фирма не будет продавать по цене ниже предельных издержек, за исключе­нием редких случаев хищнического снижения цены. Железнодорож­ные компании отказались бы от обслуживания пассажиров задолго до появления Amtrak, если бы для этого не требовалось разрешения Межштатной комиссии по торговле. Нерегулируемая фирма не стала бы назначать цену и на основе средних издержек, если бы могла увеличить свою прибыль с помощью некоторого вида ценообразова­ния по Рамсею.

Внутреннее субсидирование легко осудить как неэффективное, поскольку оно приводит к неэффективным замещениям, на которые мы указали при рассмотрении последствий ошибочного регулирова­ния прибыли. Но если предположить, что объект внутренней субси­дии является вполне похвальным, и затем задаться вопросом о нали­чии альтернативных методов обеспечения субсидии, можно увидеть, что осуждение оказывается поверхностным. Например, если средства для субсидии были получены за счет повышения федерального подо­ходного налога, это неэффективно в том же смысле, в котором неэф­фективно внутреннее субсидирование (сравните п. 3.7). Поскольку так же, как внутреннее субсидирование заставляет ценность продукта казаться выше, чем она есть, искусственно занижая его цену, налого­обложение доходов заставляет досуг и неденежный доход, такой как вмененные заработки жены-домохозяйки, казаться более ценными, чем на самом деле, в результате налогообложения их заменителей (см. п. 17.1, 17.6).

Однако внутреннее субсидирование может быть весьма неэф­фективным методом налогообложения. Требуя от регулируемых фирм сохранять большой разрыв между ценой и издержками на некоторых рынках, чтобы возместить издержки субсидирования услуг на других рынках, оно способствует неэффективному входу. Предположим, средние издержки регулируемой фирмы на одном рынке равны 2 долл., но ее цена 3 долл. не потому, что ее прибыль не контролируется с достаточной эффективностью регулирующим органом, а потому, что ее принуждают продавать ту же самую услу­гу с издержками 2 долл. на другом рынке (того же размера) по цене всего 1 долл. Фирма, которая могла бы обслуживать первый рынок с издержками 2,50 долл., будет иметь стимул к входу на этот ры­нок, хотя результатом было бы увеличение издержек предоставле­ния услуг. Чтобы предотвратить неэффективное расходование ре­сурсов, которое может возникнуть в результате такого входа (метко называемого «снятием сливок»), а также крах программы субсиди-

I

Квази-налогообложение при регулировании...

рования, регулирующий орган должен контролировать вход. Это было бы совершенно излишним, если бы не было внутреннего суб­сидирования, но может быть устранено и без прекращения внутрен­него субсидирования путем введения явного акцизного налога на продажи на первом рынке и передачи соответствующих поступле­ний фирмам, обслуживающим второй рынок. Вход больше не бу­дет регулироваться, за исключением того, что любая фирма, вступа­ющая на рынок с высокой ценой, будет облагаться акцизным на­логом. Неэффективное преимущество вновь входящего в нашем последнем примере будет устранено.

Внутреннее субсидирование требует регулирования не только входа, но и выхода; иначе регулируемая фирма просто прекратила бы оказывать те услуги, которые регулирующее агентство требует предо­ставлять по расценкам, не покрывающим издержки. Фирма на нере­гулируемом рынке не отказывается от предоставления услуг, если только ее покупатели не проявляют неготовность платить цену, по­крывающую издержки предоставления услуг. (Будет ли нерегулируе­мый монополист ограничивать выпуск вплоть до полного ухода с рынка?) Дела об отказе от услуг, которые были подобны агонии для железнодорожной отрасли, можно объяснить только при допущении, что железнодорожные компании принуждались к обслуживанию не­которых грузоотправителей по расценкам ниже альтернативных из­держек этих компаний.²⁷

Непосредственной причиной проблемы отказа от обслуживания является традиционный запрет персональной дискриминации (на­значения неодинаковых цен для различных покупателей одной и той же услуги — одной и той же с точки зрения спроса, а не пред­ложения), который сам по себе является мощным методом налого­обложения при регулировании.²⁸ Поскольку пользователей услуг с высокой плотностью размещения дешевле обслуживать, чем пользо­вателей услуг с низкой плотностью размещения, первые должны платить меньшую цену за данную услугу, но запрет персональной дискриминации не позволяет этого. Предположим, есть две железно­дорожные линии равной длины. Издержки их эксплуатации одина­ковы (почему мы игнорируем издержки строительства этих линий?), и по ним перевозятся одинаковые товары. Но вдоль одной из линий расположено 10 грузоотправителей, а на другой только один. Если железнодорожная компания для устранения персональной дискри­минации вынуждена назначать одинаковую цену для всех 11 грузоот­правителей, то грузоотправитель на «малонаселенной» линии будет оплачивать значительно меньшую долю общих издержек обеих ли-

²⁷ См., например, Southern Rv. v. North Carolina, 376 U.S. 93, 105 (1964).

²⁸ Richard C. Levin. Regulation, Barriers to Exit, and the Investment Behavior of Railroads, in Studies in Public Regulation 181 (Garry Fromm ed. 1981).

Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

ний, чем в случае, если бы железная дорога прекратила его обслужи­вание. Ныне право позволяет железнодорожным компаниям назна­чать дополнительные надбавки на линиях с невысокой плотностью перевозок. Это сокращает объем перекрестного субсидирования, од­нако также сокращает и давление в сторону разрешения отказов от обслуживания.

Внутреннее субсидирование часто нелегко эмпирически отли­чить от эффективного ценообразования, особенно в сетевых услугах, таких как телефония. Телефонные услуги тем ценнее, чем больше пользователей (телефонная система с одним пользователем вообще не имеет ценности). Поэтому добавление нового пользователя при­носит выгоду уже существующим. Чтобы увеличить количество пользователей, компания должна брать больше с существующих пользователей и меньше с новых, возможно, меньше предельных издержек.²⁹ Но если телефонная компания делает это, как при взи­мании дополнительной платы с пользователей, расположенных да­леко от узла, она тем самым субсидирует этих (новых) пользовате­лей из доходов, полученных от других пользователей. Рынок с низкими издержками будет привлекателен для «снимающих слив­ки», которые будут бесплатно пользоваться телефонной сетью обще­го пользования. Сопротивление такому «сниманию сливок» будет выглядеть как защита внутреннего субсидирования, но на самом деле может являться защитой эффективной системы ценообразова­ния, т. е. такой, которая позволяет интернализовать внешние вы­годы.

Спрос на регулирование

Недостатки регулирования коммунальных служб, рассматриваемого как метод контроля за прибылью, степень, в которой оно осознанно поддерживает неэффективные структуры расценок, и частота, с кото­рой оно навязывалось в исконно конкурентных отраслях, а также использовалось для препятствования конкуренции в отраслях, где есть некоторые, но не всеобъемлющие признаки естественной моно­полии (железные дороги, например), — все это может заставить со­мневаться, действительно ли целью регулирования коммунальных служб является решение выявленной экономистами проблемы неэф­фективных последствий деятельности нерегулируемых естественных монополий. Может быть, регулирование является продуктом, во мно­гом похожим на другие продукты, за исключением поставляемых

²⁹ Определенных в узком смысле, т. е. без учета компенсирующих вы­год для других покупателей услуг телефонной компании.

Спрос на регулирование

правительством, на который имеется спрос (рождающий предложе­ние) со стороны влиятельных политических групп. При такой точке зрения отсутствует допущение, что регулирование всегда направлено на защиту общих интересов покупателей, заключающихся в эффек­тивном предоставлении регулируемых услуг. Некоторые покупатели могут предъявлять спрос на структуру расценок, которая, будучи в целом неэффективной, дает им выгоды, превышающие издержки, которые она налагает на них наряду с другими покупателями. Члены конкурентной отрасли могут выиграть от введения регулирования коммунальных служб, поскольку регулирование минимальных расце­нок более способствует эффективности картельного ценообразования, чем частное соглашение, причем делает картель недоступным для антимонопольного законодательства. Регулирование входа может устра­нить одну из основных опасностей, препятствующих успеху картеля: вход новых продавцов, привлеченных надеждой получения монополь­ной прибыли. Коалиции между группами потребителей со специаль­ными интересами (такими, как поставщики определенных товаров) и членами отрасли могут особенно эффективными в манипулировании процессом регулирования.³⁰

Но здесь есть один парадокс. В части II мы трактовали общее право как систему, разработанную (в общем и целом) для повышения эффективности. Здесь мы используем экономический анализ для опровержения точки зрения, согласно которой другая отрасль пра­ва — регулирование деятельности предприятий общественного пользо­вания — поддерживает эффективность столь же последовательно, а также для демонстрации того, что оно часто преследует противопо­ложную цель. Попытка объяснить различие (дальнейшие иллюстра­ции этого различия дают материалы следующей главы) содержится в главе 19.

I, Рекомендуемая литература

1. William J.Baumol & David F.Bradford. Optimal Departures from Marginal

Cost Pricing, 60 Am. Econ. Rev. 265 (1970).

2. William J. Baumol, John C. Panzar, & Robert D. Willig. Contestable Markets

and the Theory of Industry Structure, chs. 1, 12, 16 (rev. ed. 1988).

3. William J. Baumol & J. Gregory Sidak. Toward Competition in Local Telephony

(1994).

³⁰ См., например, Richard A.Posner. Taxation by Regulation, 2 Bell J. Econ. & Mgmt. Sci. 22 (1971); Thomas W. Calligan, William J. Marshall & Barry R. Weingast. The Economic Incidence of the Interstate Commerce Act of 1887: A Theoretical and Empirical Analysis of the Short-Haul Pricing Constraint, 21 RAND J. Econ. 189 (1990).

492Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

4. David L. Kaserman & John W. Mayo. Cross-Subsidies in Telecommunications: , Roadblocks on the Road to More Intelligent Telephone Pricing, 11 Yale J.

Regulation 119 (1994).

5. Richard A. Posner. Taxation by Regulation, 2 Bell J. Econ. & Mgmt. Sci. 22

(1971).

6. David E. M. Sappington & Dennis L. Weisman. Designing Incentive Regulation

for the Telecommunications Industry (1996).

7. Daniel F.Spulber. Regulation and Markets (1989).

8. Paul Teske, Samuel Best & Michael Mintrom. Deregulating Freight Trans-

portation: Delivering the Goods (1995).

9. Kenneth E. Train. Optimal Regulation: The Economic Theory of Natural

Monopoly (1991).

Вопросы

1. Среди прочих правовых норм, регулирующих деятельность комму­нальных служб и не обсуждавшихся в главе 11, есть правило, согласно кото­рому предприятие коммунальных услуг не может произвольно отказаться от обслуживания потребителя, не может назначить цену, отличную от содержа­щейся в опубликованном перечне цен (тарифов), и не может предпринимать создание дополнительных производственных мощностей без разрешения ре­гулирующего органа. Можете ли вы объяснить функцию этих правил? Исхо­дя из теории, что целью регулирования деятельности коммунальных служб является обеспечение экономической эффективности? Исходя из теории, что реальной целью этого регулирования является субсидирование определен­ных групп покупателей? Исходя из теории, что реальной целью этого регули­рования является обеспечение монопольного ценообразования на продукты регулируемых фирм?

2. Большинство больниц в Соединенных Штатах сегодня являются не­коммерческими. Распространено мнение о том, что они управляются неэф­фективно. Они испытывают огромный дефицит средств и, как утверждается, страдают хроническим созданием избыточных мощностей. В попытке ре­шить эти проблемы выдвигалось предложение, чтобы больницы были сдела­ны предприятиями коммунальных услуг, подверженными обычным сред­ствам регулирования подобных предприятий, в частности контролю за со­зданием новых мощностей (см. вопрос 1 выше). Что вы думаете об этом предложении? Будет ли национализация отрасли медицинских учреждений лучшим или худшим решением с экономической точки зрения? См. работы Regulating Health Facilities Construction (Clark С. Havighurst ed. 1974); Clark C. Havighurst. Health Planning for Deregulation: Implementing the 1979 Amendments, 44 Law & Contemp. Prob. 33 (Winter 1981).

3. Может ли возникнуть проблема побуждения к неэффективному вхо­ду на рынок с естественной монополией, если монополист применяет много­компонентное ценообразование? Если он применяет ценовую дискриминацию?

4. Закон штата запрещает руководству аэропортов назначать неразумно высокие расценки. В единственном международном аэропорту штата ру-

Вопросы

ководство (которое владеет аэропортом) назначает посадочные сборы для каж­дой авиакомпании, основанные на относительном размере площади аэропор­та, используемой этой авиакомпанией. Сборы рассчитаны таким образом, чтобы возместить общие издержки эксплуатации аэропорта, включая аморти­зацию, за исключением издержек различных арендаторов в данном аэропор­ту. Кроме того, руководство назначает арендные расценки на автостоянке, за аренду автомобилей и другие сборы, которые дают выручку, превышающую издержки содержания соответствующих служб. Нарушает ли руководство аэропорта при этом закон штата?

5. Staggers Act позволяет Межштатной комиссии по торговле осво­бождать от регулирования максимальных расценок любой товар, в отно­шении которого не существует опасности, что железнодорожные компании будут злоупотреблять своей рыночной властью. Предположим, цена аме­риканского угля, продаваемого на экспорт, определяется мировым рын­ком угля, причем цена угля на мировом рынке не зависит от количества продаваемого на нем американского угля. Следует ли из этого, что если железнодорожные компании согласились не конкурировать между собой в расценках на транспортировку угля в порты для продажи на экспорт, то у них нет монопольной власти на рынке транспортировки угля и их расцен­ки эффективно ограничены мировыми ценами на уголь? См. Coal Exporters Assn. v. United States, 745 F.2d 76 (D. C. Cir. 1984). (Предположим, что отсутствует и смешанная конкуренция, т. е. конкуренция со стороны не железнодорожных перевозчиков.)

6. Согласно Staggers Act, Комиссия не может объявить незаконными расценки на железнодорожные перевозки, посчитав их чрезмерно высокими, пока создаваемая этими расценками выручка не превысит 180% от перемен­ных издержек предоставления услуг. См. 49 U. S. С. §107009. Каково эконо­мическое обоснование этого правила, является ли это правило благоразум­ным?

7. В каких обстоятельствах естественному монополисту можно позво­лить включать рекламные расходы в свои издержки предоставления услуг и можно ли вообще?

8. В ответ на резкий рост государственных расходов по программе Medicare конгресс в Акте о снижении дефицита 1984 г. на 15 месяцев замо­розил возмещение государством оплаты услуг врачей по этой программе, а также заморозил размеры этой оплаты. Опишите вероятное влияние этих мер на спрос на услуги врачей и предложение этих услуг, на доходы врачей, на благосостояние пользующихся программой Medicare и на дефицит феде­рального бюджета.

9. Федеральная комиссия по энергетике (предшественник Федеральной комиссии по регулированию энергетики) обычно регулировала цены, назна­чаемые производителями натурального газа. Чтобы способствовать продол­жению производства, несмотря на регулирование цен, Комиссия позволяла производителям назначать более высокие цены на газ из новых скважин. Она не могла позволить им назначать ту же цену на газ из старых скважин, так как в этом случае они получали бы непредвиденную прибыль (старые скважины уже окупились и были пробурены с меньшими издержками). Предположим, цена газа из новых скважин составляет 1 долл. за некоторую

494 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

стандартную единицу объема, а цена газа из старых скважин — 50 центов, при этом из старых и новых скважин добываются одинаковые объемы, так что средняя цена газа составляет 70 центов. В большинстве случаев продает­ся смешанный газ из старых и новых скважин, так что большинство поку­пателей платит 75 центов. Этот метод ценообразования устраняет непредви­денную прибыль. Является ли он эффективным?

10. В последние годы наблюдалось значительное дерегулирование от­раслей, которые традиционно были регулируемыми. В каких обстоятельствах дерегулирование отрасли, которая перед этим регулировалась по принципам, применяемым к предприятиям коммунальных услуг или транспортным компаниям, должно рассматриваться (если вообще должно) как изъятие, за которое полагается справедливая компенсация? См. J. Gregory Sidak & Daniel F. Spulber. Deregulatory Takings and Breach of the Regulatory Contract, 71 N. Y. U. L. Rev. 851 (1996). .. ...-,,- ,

Оптимальное регулирование

Монополии, загрязнение окружающей среды, обман, ошибки, плохое управление и другие печальные побочные продукты деятельности рынка обычно рассматриваются как отказы саморегулирующихся механизмов рынка и потому представляются подходящими случаями для введения государственного регулирования. Этот взгляд на про­блему является заблуждением. Сбой обычно является сбоем рынка и правил работы этого рынка, предписанных общим правом. Например, загрязнение окружающей среды не считалось бы серьезной пробле­мой, если бы средства защиты, предусмотренные общим правом в случаях причинения вреда или нарушения чужого права владения, были эффективными методами минимизации издержек загрязнения. Выбор между свободным рынком и государственным регулировани­ем происходит редко. Обычно он происходит между двумя методами государственного контроля: предлагаемой общим правом системой частного обеспечения соблюдения прав и административной систе­мой прямого государственного контроля. И этот выбор должен зави­сеть от соотношения достоинств и недостатков этих методов в каж­дом конкретном контексте.

Метод регулирования, предлагаемый общим правом, обладает двумя важными (и взаимосвязанными) свойствами. Во-первых, метод в минимальной степени полагается на государственных чиновников — судей и персонал судов — ив максимальной — на частных граждан, пострадавших и их адвокатов; во-вторых, стимулы к подчинению со­здаются угрозой принуждения к выплате компенсации пострадав­шим ущерба, причиненного вследствие нарушения прав. Прямое или административное регулирование, напротив, значительно сильнее по­лагается на государственных чиновников (служащих регулирующих органов) и стремится предотвратить причинение ущерба, а не обеспе­чить компенсацию пострадавшим. По нормам общего права о нанесе­нии вреда виновник загрязнения может быть принужден в судебном

Выбор между государственным регулированием и общим правом

порядке к выплате компенсации лицам, пострадавшим от загрязне­ния; по федеральным законам о чистом воздухе и чистой воде, госу­дарственные органы создают стандарты (и обеспечивают их соблюде­ние), призванные предотвратить сброс загрязняющих веществ в опас­ном количестве.

Эти простые различия позволяют предсказать, в каких случаях метод общего права будет хуже прямого регулирования. Если вред, причиняемый некоторой деятельностью каждому пострадавшему, слишком мал, чтобы судебное разбирательство было оправданным, то это является аргументом в пользу прямого регулирования при усло­вии, что общий ущерб, причиненный данной деятельностью, суще­ствен по сравнению с издержками его предотвращения. (Этот аргу­мент не является окончательным; как мы увидим в главе 21, группо­вой иск является средством объединения небольших претензий для создания одного крупного иска.) Может показаться странным, но до­вод в пользу прямого регулирования снова возникает, когда ущерб является не очень маленьким, а очень большим. Виновник может иметь недостаточно ресурсов, чтобы выплатить большую компенса­цию; если это так, его стимул подчиняться закону может уменьшить­ся, поскольку он «переложит» с себя на пострадавшего разность меж­ду фактическими издержками пострадавшего и максимальной ком­пенсацией, которую он способен выплатить. Однако может показаться, что если компенсация поглотит все ресурсы виновника, то у него будет достаточно сильный стимул не причинять ущерба. Но это не так (см. п. 7.2). Предположим, в формуле Хэнда В равно 100 долл., Р составляет 0,001 и L равняется 1 млн долл., так что PL = 1000 долл., но максимальная компенсация, которую может выплатить потенци­альный ответчик, составляет 10 000 долл. Тогда, принимая решение, потратить ли В, он будет сопоставлять расходы в 100 долл. с ожида­емыми судебными издержками всего 10 долл. (10000 долл. хР).

Этот анализ не подразумевает, что регулирование должно заме­нить общее право во всех областях. Он подразумевает, что регулиро­вание должно дополнять общее право в областях, где средства борьбы с непреднамеренными причинениями ущерба не могут обеспечить достаточные стимулы для эффективного поведения, поскольку сумма компенсации пострадавшего слишком мала или слишком велика. Однако анализ становится более сложным, когда мы обращаемся к другим проблемам регулирования посредством общего права. На­пример, общее право сталкивается с проблемой при трактовке смер­тельных повреждений, которая соотносится с общей проблемой очень крупного ущерба, но не идентична ей. Первая проблема связана с последней, поскольку смерть является весьма дорогостоящей формой ущерба и может вызвать большие затраты ресурсов виновника. Но кроме этого, как мы видели в главе 6, чрезвычайно трудно измерить деньгами ценность человеческой жизни. И хотя может показаться,

Оптимальное регулирование

что эту проблему нельзя решить путем перехода от общего права к прямому регулированию безопасности — сотрудники регулирующих органов при определении степени контроля над безопасностью долж­ны хотя бы приблизительно выяснить ценность человеческой жиз­ни, — но это не так. Например, экономический вопрос, порожденный предложением принудить железнодорожные компании заменить зна­ки железнодорожных переездов световыми сигналами, заключается не в ценности, которую путешественник на железнодорожном переез­де придает своей жизни, а в ценности, которую он придает снижению и так небольшого риска. У нас есть достаточное количество данных о том, как люди оценивают меры безопасности, сокращающие риск не­счастного случая или смерти; проблема системы наказания неумыш­ленных причинений ущерба заключается в экстраполяции этих оце­нок на ценность собственно жизни. Хотя метод подобного вычисле­ния (точнее, способ избежать его) предлагался в главе 6, система наказания причинений таких ущербов еще не приняла его. Но необ­ходимость регулирования уменьшается, если единственным доводом в пользу него является вполне исправимый дефект системы наказа­ния гражданских правонарушений.

Даже если предположить, что система наказания неумышленно­го причинения ущерба систематически и безнадежно недооценивает сумму ущерба в случаях со смертельным исходом, роль прямого регу­лирования по-прежнему будет скорее в дополнении, чем в замене этой системы: в улучшении ее работы на верхнем и нижнем участ­ках распределения сумм ущерба. Но если предположить, что система наказания неумышленного причинения ущерба либо систематически переоценивает подобный ущерб, либо в большинстве случаев оцени­вает его неверно, то это будет доводом в пользу предпочтения регули­рования, если только сотрудники регулирующих органов не будут оценивать ущерб так же неадекватно, как судьи и присяжные.

Другая проблема общего права, затронутая в главе 6, заключает­ся в том, что причинная связь между конкретным виновником (или классом виновников) и конкретным пострадавшим может быть заву­алированной. Если мы достаточно хорошо представляем себе, что авария ядерного реактора приводит к увеличению числа случаев забо­левания раком на 0,01%, но не знаем, в каких случаях болезнь вы­звана именно этой аварией, будет трудно возложить издержки несча­стного случая на владельца ядерного реактора посредством системы наказания неумышленного причинения ущерба. При загрязнении воздуха кроме этой проблемы возникает и другая: неясно, кто явля­ется конкретным виновником. Вред от загрязнения воздуха (болезни легких, грязное белье, неприятный запах и т. д.) зачастую обусловлен выбросами многих загрязнителей, и может оказаться невозможным объединить их.всех в одном судебном процессе или установить при­чинную связь между данным загрязнителем и данным случаем при-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

чинения ущерба. (Предоставляют ли эти проблемы довод в пользу преимущественного или вспомогательного характера прямого регули­рования?) - л ••<,•• ;к

Однако прямое регулирование само по себе может быть чрезвы­чайно несовершенным. Во-первых, оно имеет тенденцию быть более дорогостоящим, чем регулирование посредством общего права, по­скольку оно осуществляется непрерывно; механизмы общего права приводятся в действие только тогда, когда кому-либо действительно причинен ущерб. Отметим аналогию с вопросом о вознаграждении спасателей (возмещение убытков) или наказании тех, кто отказался спасти (ответственность за неумышленное причинение ущерба) (см. п. 6.9). Во-вторых, прямое регулирование имеет тенденцию быть бо­лее политизированным, чем общее право, поскольку судьи лучше защищены от политического вознаграждения или наказания, чем администраторы. Связанный с этим факт заключается в том, что регулирование подразумевает серьезные информационные проблемы. Если пострадавшие при несчастном случае ничего не выигрывают, сообщив государству о небезопасных условиях, регулирующие органы могут оказаться в затруднении при поиске истинной причины проис­шедшего.

Регулирование работает наилучшим образом, когда можно по­средством вложения четко определенных ресурсов в обеспечение безопасности получить весомые и оправданные с точки зрения из­держек результаты. Хорошим примером является наказание за вож­дение автомобиля в нетрезвом виде. Внешние издержки явно пре­вышают выгоды водителя, и трудность измерения издержек случаев со смертельным исходом является доводом в пользу предотвраще­ния аварий путем запрета опасного поведения до того, как авария произойдет.

В этой главе рассматривается ряд примеров прямого регулирова­ния, в том числе форма, отличная от прямого административного регулирования, — налогообложение (как мера регулирования, а не увеличения бюджетных поступлений). В заключение приводится крат­кий обзор возможности использования общего права для регулирова­ния естественных монополий.