Алгоритм коррекции стратегии развития муниципалитета

Каковы особенности работы с целевыми составляющими, когда от этапа разработки стратегии руководство муниципалитета переходит к этапу реализации стратегии развития муниципального образования? Другими словами, каков алгоритм коррекции стратегии развития муниципального образования?

На этапе реализации стратегии развертка целевых составляющих начинается с анализа полученных результатов и идет в «обратном» направлении: от результатов реального решения текущих задач к целям более высокого уровня (путем соотнесения и возможной их корректировки). Именно выявляемые несоответствия во взаимосвязи целевых составляющих задают требования к корректировке стратегии развития муниципального образования.

В этой связи алгоритм коррекции стратегии развития муниципалитета должен включать в себя:

1. процедуры коррекции самой муниципальной стратегии,

2. процедуры коррекции программ комплексного и отраслевого характера, принятые для реализации стратегии развития муниципалитета,

3. процедуры коррекции реализуемых проектов;

4. процедуры коррекции программы реализации (координации) стратегии;

5. процедуры коррекции механизмов реализации стратегии развития муниципалитета.

Главным компонентом стратегии (отметим, любой стратегии, не только стратегии муниципалитета), который с течением времени необходимо пересматривать, является «дерево целей».

Корректировка «дерева целей» как основа корректировки стратегии развития муниципалитета является пошагово реализуемым алгоритмом. Он заключается в необходимом уточнении полученных результатов применительно к заданным текущим и стоящим за ними целевым задачам. Следует проверить, как получение конкретных результатов послужило достижению поставленных целей разного уровня (насколько удачной оказалась декомпозиция целей более высокого уровня).

«Поднимаясь» шаг за шагом от более низких к более высоким целям, следует проверять соотнесение связи «результат – цель» на всех имеющихся целевых уровнях, с учетом произошедших изменений, как в реальности, так и в понимании целевых ориентиров. Проверка идет в «обратной» последовательности: текущие/целевые задачи – приоритетные цели – цели по направлениям – стратегические/главные цели – идея/миссия муниципалитета.

Целевой анализ осуществляется до того уровня, на котором достигается соответствие полученных результатов поставленным ранее целям. На основе скорректированных целевых составляющих стратегии осуществляется весь последующий круг коррекции используемых программно-проектных средств и механизмов реализации стратегии развития муниципального образования (нормативно-правового, финансово-экономического и социального партнерства).

Особенности перехода к новым правовым условиям стратегического планирования

С принятием 172-ФЗ работа по формирова­нию правового поля в области стратегического планирования далеко не завершена. Закон открыл новую страницу данно­го направления нормотворческой деятельно­сти, придал ей системный характер. Дальнейшее формирование правовой базы стратегического планирования должно осу­ществляться в направлениях как доработки по­ложений самого 172-ФЗ с целью устранения не­ясностей и противоречий, отмеченных выше, так и приведения других федеральных законов в соот­ветствие с его положениями.

Федеральным законом от 04.10.2014 №283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные зако­нодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения го­сударственных (муниципальных) учреждений»» (далее — 283-ФЗ) такая работа уже проведена в части Бюджетного кодекса Российской Федера­ции.

Также представляется логичным приведение в соответствие 172-ФЗ Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, возможны следующие направления его доработки:

• корректировка перечня полномочий орга­нов местного самоуправления в статье 17 с включе­нием в него деятельности по стратегическому пла­нированию социально-экономического развития;

• приведение статьи 28 «Публичные слу­шания» в соответствие с положениями статьи 13 172-ФЗ «Общественное обсуждение проектов до­кументов стратегического планирования»;

• приведение статьи 35 «Представительный орган муниципального образования» в соответ­ствие с положениями части 4 статьи 40 172-ФЗ «Цель и задачи мониторинга реализации доку­ментов стратегического планирования» (в части заслушивания представительным органом свод­ного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципаль­ных программ).

Кроме того, 172-ФЗ наделяет органы государ­ственной власти РФ в сфере стратегического планирования (СП) полномочиями по установлению принципов организации и функ­ционирования системы СП, установлению общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к после­довательности и порядку их разработки, коррек­тировки, рассмотрения и утверждения (одобре­ния). Данные полномочия, если следовать логике 172-ФЗ, будут реализованы Правительством РФ через разработку и утверждение требований и ре­комендаций по разработке и корректировке доку­ментов стратегического планирования. На региональном уровне порядок мето­дического обеспечения стратегического планирования определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Таким образом, муниципальным об­разованиям при подготовке документов стратегического планирования или приведении существующих документов в соответ­ствие с нормами 172-ФЗ следует в первую очередь руководствоваться соответствующими норматив­ными правовыми актами и/или методическими рекомендациями, которые будут подготовлены на уровне субъекта РФ.

Но наибольшие вопросы вызывает применение положений статьи 47 «Заключительные положения» 172-ФЗ. Положения этой статьи являются предметом активного обсуждения и вызывают неоднозначные толкования. С одной стороны, со­гласно указанной статье, документы, принятые до вступления в силу закона, считаются действи­тельными до окончания установленного в них срока, с другой стороны, они должны быть при­ведены в соответствие с законом.

При этом среди ученых и практиков муниципального управления сформировалось мнение[6], что приведение уже принятой стратегии в соответствие с нормами 172-ФЗ не означает исключения из нее задач, реализация которых выходит за рамки компетенции органов мест­ного самоуправления.

Можно предположить, что муниципалитетам необ­ходимо будет разработать план мероприятий по реализации стратегии, но в большинстве случа­ев это не составит особого труда. Дело в том, что действующие стратегии, как правило, включают в себя текстовую часть, в которой приводятся результаты анализа социально-экономической ситуации и излагаются основные направления, цели и задачи развития, и табличную часть, где представлены показатели (индикаторы) реализации стратегии, тем или иным образом привязанные к дереву целей и задач, и к этапам реализации стратегии, и (реже) мероприятия, реализация которых способствует достижению целей и решению задач. В логике 172-ФЗ та­бличную часть можно рассматривать как «прообраз» плана мероприятий по реализа­ции стратегии, а текстовую часть — как собственно стратегию.

В целом с пересмотром действующих доку­ментов торопиться не следует, потому что эта деятельность отнесена заключительными поло­жениями 172-ФЗ к 2016 году. До этого времени нормативная база, регулирующая деятельность по стратегическому планированию, дополнится, как было указано выше, в начале раздела, новыми нормами как на фе­деральном, так и на региональном уровне, что повысит правовую определенность в части разработки стратегий и планов меропри­ятий по реализации стратегий. Что касается доку­ментов стратегического планирования, связанных с Бюджетным Кодексом РФ (муниципальные программы, прогнозы социально-экономическо­го развития), то их корректировка будет опреде­ляться потребностями бюджетного процесса.

Более сложный вопрос касается судьбы муни­ципальных плановых документов, которые были разработаны до принятия 172-ФЗ и в настоящее время не входят в перечень документов стратегического планирования. По­скольку основной идеей закона является создание именно комплекса взаимосвязанных документов, судьба прочих видов плановой деятельности и до­кументов, ею порожденных, становится пробле­мой, с которой в том или ином виде столкнется большинство муниципальных образований. Сре­ди таких документов наиболее распространены концепции, отраслевые (в том числе инвестици­онные) стратегии и программы комплексного со­циально-экономического развития.

Прежде всего, нужно указать, что отсутствие этих документов в 172-ФЗ не означает запрет на их подготовку или требования отмены действу­ющих. Муниципалитеты могут продолжать раз­рабатывать такие документы, если в них есть по­требность, просто разработанные документы не будут иметь официальный статус документов стратегического планирования и не войдут в государственный реестр. При этом такие документы, как концепции и отраслевые стратегии мо­гут существовать в качестве составных ча­стей стратегии социально-экономического развития, подготовленной в соответствии с требованиями 172-ФЗ, или даже предварять ее подготовку. Эта схема также не нова, разра­ботка отраслевых стратегий «под шапкой» ком­плексной стратегии получила определенное рас­пространение на местном уровне.

Например, Стратегия комплексной модернизации город­ской среды МО «Город Вологда» на период до 2020 года «Вологда — комфортный город»[7] включает в себя систему стратегических документов по отдельным направлениям деятельности: Стратегию развития ин­вестиционного потенциала и привлечения инвестиций в экономику города Вологды до 2020 года «Вологда-комфортный город для бизнеса», Стратегию развития потребительского рынка муниципального образова­ния «Город Вологда» на период до 2020 года «Вологда торговая», Стратегию развития туризма на террито­рии муниципального образования «Город Вологда» на период до 2025 года «Насон-город» и др.

Отдельный вопрос связан с программами ком­плексного социально-экономического развития (далее — комплексные программы). Этот доку­мент получил широкое распространение по двум причинам. Во-первых, статья 17 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения приня­тие и реализацию планов и программ комплексно­го социально-экономического развития, в то время как документы стратегического планирования в указанном законе не упомя­нуты. Во-вторых, статьей 21 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к пол­номочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесена разработка проектов программ социально-эконо­мического развития субъекта, и многие муници­палитеты в целях упрощения координации плани­рования ориентировались на формат, принятый в регионе.

Однако в силу того, что оба закона ограничи­лись наименованием комплексной программы, не раскрыв ее содержание, на практике сложились два подхода, в результате применения которых в формате комплексной программы стали прини­маться разные по сути плановые документы. В од­них муниципальных образованиях комплексной программой назывался документ, рассчитанный на долгосрочный горизонт планирования и фак­тически являвшийся аналогом стратегии, в дру­гих — документ среднесрочного планирования, принимавшийся, как правило, одновременно со стратегией и служивший связующим звеном меж­ду стратегией и муниципальными программами.

Так или иначе, оба формата комплексных про­грамм в новой системе стратегического планирования, установленной 172-ФЗ, очевидно избыточны, так как существенно пере­секаются по содержанию с «официальными» до­кументами стратегического планирования. Но тем и проще их трансформи­ровать в такие документы. Так, применительно к действующим долгосрочным комплексным программам действует та же логика, что изло­жена выше для действующих стратегий: их при определенной доводке можно «разделить» на стратегию и план мероприятий по ее реализации. Что касается комплексной программы как сред­несрочного документа, то ее аналогом является план мероприятий по реализации стратегии, вы­полняющий аналогичную функцию «связующе­го звена» между стратегией и муниципальными программами, но не весь план, а первые два эта­паего реализации (они же первые два этапа реа­лизации стратегии).

В действующих комплексных программах, как правило, присутствует указание на докумен­ты субъекта РФ в качестве основного ориентира при определении перспектив развития муници­пального образования, но делается это доста­точно формально. При «конвертации» существу­ющих комплексных программ в документы стратегического планирования следует обратить особое внимание на необходимость согласования долгосрочных целей и задач муниципального управления и социаль­но-экономического развития муниципальных образований с приоритетами и целями соци­ально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ в логике 172-ФЗ.

Помимо упомянутых документов, существуют форматы планирования, сфера применения кото­рых ограничена муниципальными образованиями с особыми характеристиками.

К числу таких муни­ципальных образований относятся монопрофиль­ные города (моногорода) и закрытые администра­тивно-территориальные образования (ЗАТО).

В большинстве моногородов в 2009 г. разраба­тывались т.н. комплексные инвестиционные пла­ны (КИП). Правовой статус этих документов изна­чально не был определен достаточно четко и тем более неясен сейчас, но многие из них продолжают действовать и в ряде муниципальных образований фактически заняли место стратегий в системе пла­нирования. Наиболее успешные из КИП, как и ком­плексные программы, могут быть преобразованы в стратегии и планы мероприятий по реализации стратегии с относительно невысокими затратами.

Для ЗАТО в соответствии с поручениями Пре­зидента РФ[8] по особой методике разрабатывались специальные комплексные программы развития. Важно подчеркнуть, что данные программы яв­лялись продуктами совместного планирования субъектов РФ и ЗАТО при разработке программ­ных мероприятий, по которым предусматривалось софинансирование. Этот опыт совместного плани­рования может быть использован при разработ­ке документов стратегического планирования в соответствии с положениями 172-ФЗ и теми муниципальными образованиями, которые не относятся к категории ЗАТО.

[1] Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Б. С. Жихаревич, Л. Э. Лимонов; Под ред. С. А. Васильева. - СПб. : ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. 384с.

[2] Барабаш, Е. С. Региональная диагностика, ее сущность и основные характеристики. Пример Дальневосточных субъектов РФ / Е. С. Барабаш, С. Н. Леонов // Региональная экономика: теория и практика. 2014. №41. С.2-10

[3] Вильчинская, О. В. Проблемы развития муниципального социально - экономического мониторинга / О. В. Вильчинская // Экономическое развитие отраслей народного хозяйства. Киров : Издательство ВятГУ, 2004. С. 40 – 43

[4] Основы управления реализацией стратегий развития [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.urbeks.ru/publications/37/osnovy-upravleniya-realizatsiei-strategii-razvitiya (дата обращения: 04.09.2015).

[5] Леонов, С. Н. Анализ условий стратегического развития Дальнего Востока России после кризиса / С. Н. Леонов // Вестник ТОГУ. – 2011. - №1. - С. 159-168

[6] П݅у݅з݅а݅н݅о݅в݅ А., П݅о݅п݅о݅в݅ Р., Л݅а݅н݅ц݅е݅в݅ Дм. М݅е݅т݅о݅д݅и݅ч݅е݅с݅к݅и݅е݅ р݅е݅к݅о݅м݅е݅н݅д݅а݅ц݅и݅и݅ по о݅п݅т݅и݅м݅и݅з݅а݅ц݅и݅и݅ с݅т݅р݅а݅т݅е݅г݅и݅ч݅е݅с݅к݅о݅г݅о݅ п݅л݅а݅н݅и݅р݅о݅в݅а݅н݅и݅я݅ на м݅у݅н݅и݅ц݅и݅п݅а݅л݅ь݅н݅о݅м݅ у݅р݅о݅в݅н݅е݅. М. : И݅н݅с݅т݅и݅т݅у݅т݅ э݅к݅о݅н݅о݅м݅и݅к݅и݅ г݅о݅р݅о݅д݅а݅, 2015, с.26-27.

[7] Стратегия комплексной модернизации городской среды муниципального образования "Город Вологда" на период до 2020 года "Вологда – комфортный город" (в ред. решения Вологодской городской Думы от 05.11.2013 N 1868) : утверждена решением Вологодской городской Думы от 1 июля 2011 г. №715.

[8] См. Поручение Президента РФ от 17.02.2014 № 335-Пр и Поручение Президента РФ от 28.10.2014 № 2514-Пр.