Социфгьные преобразования в странах Западной Европы и США

Прежде чем вести речь о моделях реализации социальной политики в странах с развитой системой рыночных отношений, следует остановиться на общих услови­ях, в которых происходит данный процесс.

Огромное влияние на систему социальной политики оказывают основопола­гающие нормы и ценности того общества, в котором эта система функционирует. Социальная политика как бы зеркало отражающее глубоко укоренившиеся соци­альные ожидания населения в целом. Эти, формирующиеся вне формальной струк­туры социальной политики ожидания, зачастую определяют её общий характер и потенциал.

Ключевым показателем нормативных ценностей общества является сам харак­тер социальной политики. В некоторых странах социальные услуги, предоставляе­мые в рамках этой системы, рассматриваются главным образом как общественное благо, от пользования которым в выигрыше остаются все граждане. Другая цен­ность аналогичного характера — принцип солидарности, в соответствии с которым основное бремя покрытия расходов на социальное обслуживание намеренно пере­кладывается с пожилых, бедных и больных людей на молодых, богатых и здоро­вых, чтобы обеспечить предоставление необходимой социальной помощи всем членам общества. ,

Однако в Других обществах сильное влияние оказали радикальные и ориенти­рованные на рынок концепции 80-х гг., когда результат деятельности отраслей со­циальной сферы во все возрастающей степени рассматривается как товар, который можно покупать и продавать на рынке. Эта концепция делает акцент на эффектив­ность, которую рыночные стимулы могут привнести в систему предоставления со­циальных услуг, а также на тот вклад, который, как считается, эти стимулы вносят в сдерживание будущего роста расходов на отрасли социальной сферы. Тем не ме­нее, концепция, в соответствии с которой социальные услуги рассматриваются как рыночный товар, хотя и обсуждалась в некоторых, определяющих политику кру­гах, не была принята ни в одной европейской стране.

Вторым, не менее мощным фактором, способствующим проведению реформ в социальной политике, является структура и состояние национальной экономики в целом. В Западной Европе макроэкономическая политика во все большей степени отражает глубокую озабоченность относительно конкурентоспособности каждой отдельной страны впериод регионализации и глобализации промышленного про­изводства и торговли. На макроэкономическую политику государств — членов Ев-

ропейского союза критерии для вхождения в европейский монетарный союз, при­нятые В Маастрихте, также оказывали огромное влияние. Оба этих фактора приве­ли к тому, что лица, определяющие экономическую политику, стали призывать к резкому снижению расходов на социальный сектор, особенно на службы социаль­ного обеспечения.

Обсуждение этих проолем в научной и общественно-политической литературе сводится к изучению перспектив европейских стран, проводимой в них социаль­ной политики на фоне глобализации и интеграции внутреннего рынка.

Итак, социальная политика в странах европейского сообщества реализуется по трем направлениям.

Социал-демократическая модель.Типична для скандинавских стран. На­правления и пути реализации социальной политики в этих странах определяется политическим союзом рабочих партий левого крыла и партий, представляющих-интересы мелких фермеров и нацеливается на обеспечение государством широкого диапазона социальных услуг всему населению при полной его занятости. В. Ха-неш¹ определяет эту модель как «скандинавскую» (Дания, Швеция, Финляндия). Модель характеризуется тем, что социальные услуги определяются как граждан­ские права, причем все граждане имеют право на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение. Работающее население получает дополнитель­ные социальные льготы. От системы государственного социального обеспечения отделено только страхование по безработице, основанное на принципе доброволь­ности. В целом уровень социального обеспечения довольно высоки; финансирует­ся в основном за счет налогов.

Корпоративная модель(Германия, Австрия, Франция и страны Бенилюкса). Предполагает развитие системы пособий по социальному страхованию, дифферен­цированных по видам трудовой деятельности, и, соответственно, интеграцию профсоюзного движения с государством. В. Ханеш называет данную модель «кон­тинентальной». В её" основе социальное страхование, т.е. социальное обеспечение прямо или косвенно (для членов семьи) распространяется на работающее населе­ние. Услуги социального страхования, финансируемые в основном за счет взносов, различаются в зависимости от принадлежности к той или иной профессиональной группе.

Либеральная модель.Данная модель определяется как предполагающая ми­нимально необходимую государственную поддержку социальных низов. Эта мо- ' дель нашла свое применение в англосаксонских странах. В. Ханеш называет дан­ную модель «англосаксонской)). Эта модель получила распространение в-Великобритании и Ирландии и включает в себя социальное страхование, находя­щееся на довольно низком уровне, и социальную помощь, играющую для данной модели решающую роль. Внутри англосаксонской модели есть некоторые разли­чия. В то время как в Великобритании государственная система здравоохранения оказывает бесплатные медицинские услуги всемгражданам, в Ирландии государ-

¹ См. н кн. Государственная служба за рубежом. Социальная политика стран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (W. Hanesdi. Soziale Sicherung im eu-ropaischen Verglcich. »Aus Politlk und Zeiigeschichte», 14.08.1998, s. 15-26) — с 17-25. .

¹ См. там же.

ственным медицинским обслуживанием могут пользоваться только низкооплачи­ваемые граждане. Рассматриваемая модель в том или ином виде нашла распро­странение и за пределами европейского континента — в США, Австралии и Новой Зеландии.

В. Ханеш выделяет еще одну модель социальной политики — рудиментарную, представленную в странах Южной Европы. В этих странах лишь в последние деся­тилетня под влиянием социально-экономических структурных изменений созданы или усовершенствованы системы общего социального обеспечения. Они включают в себя страхование на производстве и социальное страхование. В целом уровень социального обеспечения в этих странах довольно низок. Здесь все еше исходят из того, что социальная защита граждан во многом осуществляется через семью и ча­стную благотворительность. Эта модель интерпретируется как развивающаяся или переходная.

Любые модели социальной политики не будут действенны без финансового обеспечения. Финансирование социальных программ, всей социальной политики находится в прямой зависимости от доли расходов во внутреннем валовом продук­те (ВВП).

В 1995 году расходы на реализацию социальной политики в странах ЕС со­ставляли в среднем 28,4% ВВП, причем доля социальных расходов колебалась от 35,6% в ВВП Швеции до 19,9% в ВВП Ирландии. В Германии эта доля составляла 29,4%. При сравнении этих цифр с ВВП на душу населения очевидна следующая тенденция — по мере увеличения уровня доходов населения увеличивается и от­носительная величина расходов на социальное обеспечение.

Структура расходов на социальные программы в сгранах ЕС выглядела сле­дующим образом:

• в 1995 году почти во всех странах-членах ЕС больше всего средств расходова­
лось на пенсионное обеспечение — в среднем 42,4% всех социальных расхо­
дов ЕС; доля этих расходов в странах ЕС составила около 12,1% ВВП и варьи­
ровалась от 5% ВВП в Ирландии до 15,4% в Италии;

• вторая по величине статья расходов — здравоохранение. Это 26,2% всех соци­
альных расходов ЕС и соответственно 7,5% ВВП; в отдельных государствах
доля расходов на здравоохранение колебалась от 5% ВВП в Италии до 8,7%
ВВП в Германии;

• средними можно назвать расходы на следующие сферы: социальное обеспече­
ние безработных (8,1% общих социальных расходов ЕС; 2,3% ВВП ЕС), соци­
альное обеспечение по нетрудоспособности и инвалидности (соответственно 8
и 2,3%) и помощь семьям и детям (7,3 и 2,!%) доля расходов на помощь безра­
ботным в отдельных странах колебалась от 0,5 % ВВП в Италии до 4,9% в Да­
нии, на помощь нетрудоспособным и инвалидам — от 0,9% в Нидерландах до

См. в кн. Государственная служба за рубежом. Социальная политика етран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (1С Itanesck. Soziale Sidierang im eu-ropaischen Vergleich. «Aus Poliiik und Zcilgeschidite». 14.08.1998; s. 15-26) —с 17-25. ¹ Там же.

Здесь и /шее данные по 1995 году приводятся по книге: Государственная служба за рубе-ком. Социальная политика стран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (Vf. Hanesrh. Soziale Sicherung im europaischen Vergieich. «Aus Politik und 14.08.1998, s. 15-26) —с 17-25.

4,7 % в Финляндии, на ;юмощь семьям и детям — от 0,4% в Испании до 4,2% в Финляндии; • сравнительно невелики пособия для покрытия расходов на квартирную плату

(1,9% общих расходов на социальные нужды и 0,6% ВВП ЕС).

Для финансирования системы социальной политики во всех стран ах-член ах ЕС привлекаются взносы, вносимые как работодателями, так и самими работниками, а также налоговые средства. В некоторых странах — Бельгии, Франции и Люксем­бурге — дополнительно взимаются социальные налоги, размер которых пока не­значителен. В целом расходы на социальное обеспечение в ЕС в 1995 году финан­сировались на 40% за счет взносов работодателей и на 24% из взносов работающих, в то время как доля общих налогов в финансировании социальной сферы составляла в среднем 30%, а социальных налогов — 2%,

В принципе эта структура финансирования социальной сферы характерна для всех стран-членов ЕС, хотя в каждой из них есть свои специфические особенно­сти. Так, в странах, реализующих континентальную модель, социальная сфера в 1995 г. финансировалась на две трети и больше (до 71,5% во Франции) за счет взносов работодателей и работающих. В целом, начиная с 1998 г.. происходит по­степенное переструктурирование видов финансирования социальных услуг. Во всех странах-член ах ЕС доля взносов на социальное страхование, выплачиваемых работодателями, сокращается; для финансирования социальной сферы в больше степени стали привлекаться взносы работающих, а также налоговые поступления.

Для всех стран-членов ЕС общим является то, что в финансировании сферы со­циального обеспечения (социальной политики) участвует как государство, так и предприятия и частные организации. Почти везде государство (правительство и местные органы власти) финансируют социальные программы; источниками фи­нансирования являются налоговые поступления и взносы. Доля государства выше всего в странах, представляющих англосаксонскую и скандинавскую модели (в Дании — 74,2%). Доля государства в странах с континентальной (корпоративной) моделью сравнительно низка (в Голландии — 27,5%, в Г'ермании — 37%), зато до­ля частных организаций в этих странах значительна (Голландия — 46,9%, Бельгия — 35,2%, Германия — 29,3%).

3. Опыт социальных реформ е странах СНГ и Балтии

Распад Советского Союза в начале 90-х гг. привел к образованию пятнадцати самостоятельных государств, перед которыми встали беспрецедентные проблемы в социальной сфере, требующие коренных перемен В формировании и реализации социальной политики,

Экономика стран, расположенных на пространстве бывшего СССР, расценива­ется международным сообществом как переходная. Такой характер экономики вы­зывает необходимость перемен и в осуществлении социальной политики. Основ­ная причина в переменах — противоречие между объективным расширением потребностей в социальной защите все большей части населения стран и одновре­менным сужением экономических возможностей их удовлетворение через госу­дарственные бюджеты.

i50

Существуют конкретные механизмы и формы трансформации системы соци­альной политики в странах с переходной экономикой.¹ Формами социальной защи­ты населения в странах с переходной экономикой становятся:

1) Переход от тотально-государственной системы социальной защиты преиму­
щественно на страховые основы.

2) Создание традиционной для рыночной экономики системы социальной защи­
ты и ее структуры, в том числе:

а) пенсионного страхования;

б) страхования по болезни;

в) страхования по безработице;

г) медицинского страхования;

д) страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний;

е) пособий для семей;

Ж пособий малообеспеченным.

3) Ускоренное развитие социальных услуг, особенно таких их видов, которые
приобретают особую актуальность и общественную значимость в условиях
смешанной экономики:

а) услуги, связанные с активной политикой на рынке труда, проводимые
службой занятости;

б) услуги по социальному обслуживанию населения, осуществляемому тер­
риториальными социальными службами. Решение последней группы за­
дач потребовало от органов власти всех стран СНГ значительной органи­
зационной работы по созданию как структур служб занятости, так и
территориальных структур социальных служб.

Реализация социальной политики осуществляется в государствах СНГ и Балтии по-разному. Если бывшие прибалтийские республики откровенно копируют запад­ные модели социальной политики, то Казахстан и Кыргызстан находятся в поиске собственных стратегий социальных реформ и способов реализации социальной политики.

Примером реализации социальных реформ по западному образцу может слу­жить введение медицинского страхования в Эстонии, где менее, чем за полгода, реализована классическая модель медицинского страхования. Это происходило на рубеже 1991-1992 г.

Стратегия социальных реформ, выбранная в Казахстане, имеет средне сроч­ный характер и направлена на создание перспектив устойчивого экономического роста, повышения благосостояния населения, активизации социальной политики с учетом интересов различных групп и слоев населения. Главная цель социаль­ной политики в Казахстане — стабилизация уровня жизни населения И обеспе­чение его роста при уменьшении влияния кризисных явлений на наименее за­щищенные слои населения.

В этой связи разработан и поэтапно осуществляется комплекс мероприятий, предусматривающий совершенствование системы защиты малоимущих слоев на-

¹ Здесь н далее в поллишке данного разаела главы используется «мтерналы книги: Социаль­ные реформы в странах с переходной экономикой. Проблемы и опыт. / Под ред. СВ. Кадомцевой. М.:ИКЦ«ДИСи, 1997.

. t

селения, усиление адресности соответствующих действий, рост реальной заработ­ной платы, реформу системы пенсионного обеспечения, социального и медицин­ского страхования.

В Казахстане создается система поддержки доходов путем реформирования оплаты труда, разрабатываются меры и создаются механизмы для получении более высоких заработков за счет личного трудового вклада, экономической предприим­чивости и инициативы вне зависимости от форм собственности, обеспечения ми­нимальной занятости населения за счет использования общественных работ в ре­гионах с высоким уровнем безработицы. Осуществляется работа по совершенство­ванию системы социального страхования за счет его персонификации. Предусмат­ривается создание трехярусной системы пенсионного обеспечения:

• первый ярус — гарантированные государством минимальные пенсии;

• второй ярус — пенсии, предоставляемые по обязательному пенсионному стра­
хованию;

• третий — пенсии, предоставляемые за счет добровольного пенсионного стра­
хования.

В социальной сфере принимаются меры по поддержке и сохранению сложив­шейся системы учреждений социально-культурного и бытового назначения, осу­ществляются реформы здравоохранения и образования. Особое внимание уделяет­ся жилищной реформе.

Разработан и реализуется «Комплекс мероприятий по реализации социальной доктрины Республики Казахстан на 1996-1998 и на период до 2000 года», создает­ся правовая база для осуществления социальной политики. Экономическая страте­гия органов государственной власти Республики строится с непременньгм учетом стратегии социального развития.

Как и во многих бывших республиках СССР, социальные проблемы в Кыргыз­стане сдерживают переход к рынку. Это связано с тем, что без должным образом обеспечиваемых прав личности, граждане ощущают угрозу со стороны либераль­ной экономики, особо проявляющуюся в росте безработицы и падении уровня жизни. Реализация адекватной социальной политики имеет и политическое значе­ние — властям необходима поддержка проводимых реформ.

В 1995 г. на фоне продолжающегося падения производства доля расходов госу­дарственного бюджета Кыргызстана на образование, здравоохранение и социаль­ное обеспечение составила 54% всех расходов или около 15% ВВП (в 1993 г. — 39% или 8% ВВП, в 1994 г. — 45% или 14% ВВП). Наибольший удельный вес в социальной сфере занимали образование (21,1%), социальное обеспечение и соци­альная помощь (16,2%), здравоохранение (12,4%). В местных бюджетах, бюджетах областей, городов и районов удельный вес расходов социальной сферы составляет еще больший процент — от 71,1 до 94,5%. Вместе с тем, реальные расходы на со­циальные нужды из года в год сокращаются.

Разработка и реализация социальной политики в Кыргызстане строится исходя из учета двух значимых аспектов: финансового и социально-политического.

Финансовый аспект. В республике признаётся безусловная важность макро­экономической стабилизации и эффективности, а также необходимость сдержива­ния расходов на социальные нужды и пособия пропорционально национальному доходу. Существует необходимость тщательного изучения расходов на социаль-

ные нужды как основы для четкого планирования их в бюджетах всех уровней. Социальная помощь (имеется в виду выплата пособий и компенсаций) должна но­сить исключительно адресный, а не всеобщий характер.

Социально-политический аспект. Функционирование экономики в рамках ры­ночных отношений практически исключает сакрально-патерналистскую модель социальной зашиты. Люди должны выражать не только свои интересы, но и нести большую ответственность за обеспечение собственного достатка и благополучия. Это не означает, что государство устраняется от решения социальных задач. Но в то же время роль государства должна измениться и быть более ограниченной и четко обозначенной. Изменение парадигмы социальной политики — одна из труд­нейших для решения задач, стоящих не только в Кыргызстане, но и во всех других странах СНГ. Население должно иметь возможность оградить себя от различных факторов риска, связанных С утратой дохода. Для этого необходимы четкие меха­низмы сберегательной системы и социального страхования. Очевидна для респуб­лики и проблема сохранения доступности социальных услуг, жестко проявляю­щаяся в условиях бюджетного дефицита.

Реализация социальной политики в Кыргызстане:

• углубление адресности оказываемой социальной помощи с четким определе­
нием уровней и надежных источников финансирования;

*■>! реформирование системы социального страхования, в том числе н пенсиоино-... : го обеспечения;

*п обеспечение максимально возможной занятости, предотвращение массовой (,<у- безработицы;

• реформирование систем здравоохранения и образования;

ti_' обеспечение работникам безопасных условий труда и социальных гарантий в обеспечении его уровня.

В Кыргызстане предполагалась реализация социальной политики в два этапа: Первый этап (1996-1998 гг.) -— создание основ для перехода к новым отноше­ниям государства и личности, смягчение социальных последствий переходного пе­риода, минимизация снижения жизненного уровня и укрепление системы мини­мальных социальных гарантий.

В качестве механизма реализации предполагается широкое развитие самозаня-гости, малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств, формирование нового по­коления независимых предпринимателей.

Второй этап (1998-2005 гг.) ■— разделение системы социального обеспечения ia две организационно самостоятельные и с разными источниками финансирова-1ия системы;

социальную помощь и социальное страхование;

персонификация пенсионного страхования;

организация сети государственных страховых компаний по добровольному

страхования граждан с учетом видов социальных рисков;

развитие негосударственных фондов страхования;

упорядочение льгот, связанных С ранним выходом на пенсию;

повышение уровня пенсий как итог реализации пенсионных льгот по условиям

труда за счет работодателей.

» Предусматриваются определенные мероприятия в реализации семейной поли­тики, политики в области занятости населения и реформы оплаты труда.

Возможности реализации социальной политики в Украине обусловлены нега­тивными экономическими факторами, сложившимися в прошедшее десятилетие. За период 1990 -1995 гг. объём ВВП в Украине сократился на 48%. Это связано с сокращением промышленного производства, производства сельскохозяйственной продукции, товаров народного потребления. Общий спад производства, причина которого его структурная несбалансированность, существенно повлиял на форми­рование доходов населения. Наблюдается изменение структуры доходов — при снижении доли оплаты труда в ВВП на 22% за период 1991-1995 гг, увеличивается доля доходов от личного подсобного хозяйства, которые возросли в совокупных доходах семей с 10,2% в 1990 г. до 32% в 1995 г. Номинальные доходы населения Украины в 1995 г. увеличились по сравнению с 1994 в 4,4 раза. За 1995 г. наблю­дался рост заработной платы и в долларовом эквиваленте с 34,5 до 75,6 долл. По­добная динамика может быть объяснена тем, что в 1995 г. увеличение темпа роста доходов по сравнению с инфляцией имело опережающие показатели. Подобные тенденции проявляются на фоне нестабильности платежей, несвоевременной вы­платы заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных платежей, Все это свидетельствует о нестабильном экономическом состоянии, на фоне которого в те­чении ряда лет сохраняется высокая степень социальной напряженности, что мало способствует общественной поддержке рыночных реформ. В этих условиях, до создания рыночных регуляторов экономики, государство вынуждено создавать и реализовывать механизмы ограничения неоправданного роста доходов работников производственной сфере (особенно тех ее отраслей, где наблюдается избыточная численность работников) и бюджетной сферы (из-за уменьшения поступлений в бюджет и сохраняющимися тенденциями сохранения в полном объеме существо­вавших прежде институтов социальной сферы, несмотря на отсутствие необходи­мых финансовых ресурсов). Кроме того, преодоление социальной напряженности из-за несвоевременной выплаты заработной платы, других социальных платежей потребовало разработки комплекса мер, по реформированию организации оплаты труда, пенсионного обеспечения и социального страхования.

В Украине сложилась разветвленная система социальной защиты населения. Однако это не свидетельствует о ее эффективности. Только в 1995 г. около 80% семей были получателями различных видов социальных выплат, помощи и ком­пенсаций из бюджетов всех уровней, социальных фондов и за счет средств пред­приятий и организаций. Около 29,5 млн. жителей Украины (при общей численно­сти населения 52 млн.) составляли в 1995 г. контингенты получателей различных социальных выплат

Неотложными мерами по реформированию системы социальной помощи насе­лению являются внедрение механизмов адресной помощи наиболее уязвимым группам населения с одновременной и постепенной ликвидацией практики пре­доставления её через всевозможные дотации и льготы всем категориям населения независимо от уровня их доходов. Основные пути реализации этих мер: • установление и финансовое обеспечение на государственном уровне мини­мальных социальных гарантий (пенсий, стипендий, помощи малообеспечен­ным нетрудоспособным гражданам, безработным), нормализация соотноше-

■54

ний между средними и минимальными уровнями заработной платы и пенсии, пособиями по безработице;

• осуществление этих гарантий, исходя из динамики потребительских цен, уп­
реждающих мер социальной защиты и адресного оказания социальной помо-

■ щи и предоставления субсидий;

• защита покупательской способности малообеспеченных нетрудоспособных
граждан и семей через периодический пересмотр среднедушевого совокупного
дохода, который дает право на помощь.

Важным сдерживающим фактором, ограничивающим возможность реализации социальных реформ, является и отставание в реорганизации институциональных. основ и создании соответствующей происходящим изменениям нормативно-правовой базы системы социальной защиты Украины. Поэтому долговременные программы реформирования системы социальной защиты населения и решение неотложной социальных проблем в Украине проходят по следующим основным направлениям: