Розділ 1. митна справа в україні
Шишка Р.Б.
Митне право
України
Підручник
| |
ББК 67я 7
Ш 55
Допущено Міністерством освіти і науки України (лист № / від січня 2008 р.)
Ш 55 Шишка Р.Б. Митне право України: Підручник. Київ:, 2008. 320 с.
ISBN
Рецензенти: Рябченко О. П. – д.ю.н., к.е.н., професор, начальник кафедри адміністративної діяльності ОВС ННІПФМГБ Харківського національного університету внутрішніх справ, Шкарупа В.К. - д.ю.н., професор - завідувач кафедри адміністративного права Національної податкової академії
Рекомендовано вченою радою Київського міжнародного університету (протокол № від 29 грудня 2007 р.)
Підручник розроблено відповідно до програми те навчально-методичного комплексу курсу «Митне право України» та його попередніх версій ( у більшій частині змісту) як навчального посібника з урахуванням змін чинного митного законодавства, досвіду регулювання митних відносин в інших країнах. Підручник розрахований на студентів, вищих навчальних закладів освіти ІІІ—ІV рівнів акредитації, осіб, що переміщують через митний кордон товари і транспортні засоби, та інших осіб, що цікавляться регулювання важливих митних правовідносин. Він може бути використаний аспірантами та науковцями при проведенні наукових досліджень.
ББК 67я 7
© Шишка Р.Б., 2008
© Видавництво , 2008
Вступ
Зовнішньоекономічна, політика держави проявляється через її митне законодавство. З проголошенням державного суверенітету України, незалежності та самостійності в економічній сфері було започатковано самостійну митну політику, в контексті якої надалі й розвивалось її митне законодавство. Воно здебільшого є адміністративно-правовим за природою, засноване на приписах та імперативах, визначає механізм здійснення зовнішньоекономічної діяльності та міжнародного співробітництва. З економічного баку це пояснюється розподілом товарних ринків, необхідністю завоювати на них стійкі позиції, отримати вигоду від ринкових механізмів, наповнити споживацький ринок.
Розвиток економічної активності населення України, різке посилення міграційних процесів та гуманітарних зв’язків, міжнародного туризму, у тому числі й його комерційних різновидів дали поштовх для становлення митного права на нових засадах. У той же час прозорість кордонів створює передумови для економічних злочинів й підриву національної економіки, що особливо активно виявляється в перехідний період.
Одними з перших економічних законів України стали Закон України «Про митну справу в Українській РСР» та Митний кодекс України (У подальшому – МК України). Поступово митне право оформилось у відносно самостійну галузь законодавства. Воно досі знаходиться в процесі свого становлення. Одні норми відміняються, інші приходять їм на зміну. Проте якщо раніше Україна при здійсненні митної політики намагалась виходити з чисто національних інтересів, то у подальшому під впливом об’єктивних причин та реалізації концепції адаптації національного законодавства до європейських стандартів виникла потреба її розвивати з урахуванням інтересів інших країн і зближувати митне законодавство.
З прийняттям Верховною Радою України 20 грудня 2001р. нового МК України суттєво розширено механізм правового регулювання митних відносин. Цей кодекс після врахування зауважень Президента України підписаний ним 11 липня 2002 р.[1] і введено в дію 1 січня 2004 р. Ним впорядковані відносини, що регулювалися раніше підзаконними актами, введено нові інститути митного права. Домінуючим підходом в регулюванні відносин, що виникають при перетині кордону фізичними особами та при переміщенні через нього матеріальних і інтелектуальних цінностей, є відносини влади та підкорення (адміністративно-правові), але це не виключає і приватного регулювання деяких з них.
Митне законодавство надзвичайно динамічне. Воно постійно удосконалюється. На нього впливають потреби забезпечення руху товарів, робіт та послуг у межах єдиного економічного простору, єдиного митного союзу та забезпечення співробітництва з країнами Європейського Союзу, де наразі йде процес створення наднаціонального законодавства. Особливий вплив на його розвиток у подальшому складатиме вступ України в СОТ. До того намагання України вступити до ЄС означає обмеження суверенних повноважень національних органів влади як умови. Це стосується тарифної політики в СОТ та ЄС та інших складових митної політики. Зокрема, метою своєї діяльності СОТ проголосила сприяння зниженню торговельних перешкод на шляху обміну товарами та послугами між країнами. Політика, яку постійно проводить ця організація, спрямована на постійне зменшення імпортних тарифів і методичне усунення нетарифних методів регулювання міжнародних економічних відносин. У той же час СОТ дозволяє вживати захисних заходів у ситуаціях, коли іноземна конкуренція завдає значних збитків певним виробництвам чи галузям вітчизняної економіки. До того ж, провідну роль у СОТ, МВФ, інших впливових міжнародних економічних організаціях та угодах відіграють економічно розвинуті країни. Вони несуть і головний тягар витрат щодо функціонування цих організацій. Користуючись своїм положенням та, опираючись на могутній економічний, науково-технологічний, інформаційний потенціал, диктують вигідні для них умови іншим країнам. Можна стверджувати, що з часом митне регулювання стане виключної прерогативою ЄС.
Митне право є комплексною галуззю законодавства з переважаючими публічно-правовими засадами регулювання на засадах адміністративного права. Воно допускає деякі приватноправові механізми.
Запропонований підручник, уже був апробований як посібник. Він відображає становлення митного законодавства та митної справи в Україні. Останнє складається із вирішення стратегічних проблем та тактичних завдань. До перших відноситься впровадження принципово нових засад діяльності митної служби, інтенсивне її наближення до світових стандартів. Це стосується розробки та впровадження заходів щодо гарантування безпечного від різного роду протиправних дій та спрощеного уніфікованого режиму переміщення товарів через митний кордон. При тому акцентується увага на запровадження рамкових стандартів безпеки та спрощення міжнародної торгівлі, які прийняті Всесвітньою митною організацією у червні 2005 р. та, зокрема, єдиних для всіх країн принципів, що визначають співпрацю митних організацій.
Акцент також зроблено на використання сучасних технологій та попередньої електронної інформації для огляду та виявлення відправлень підвищеного ризику, проведення митного огляду на найбільш ранньому етапі переміщення товарів (у місці відправлення чи навіть раніше та збереження при цьому цілісності вантажу[2]. З цією метою, зважаючи на приєднання України до Кіотської конвенції, стратегічним напрямком діяльності ДМСУ є впровадження багатофункціональної комплексної системи „Електронна митниця”, яка надає змогу за рахунок застосування безпаперових технологій прискорити митне оформлення та митний контроль та підвищити якість митного адміністрування.
В основу структури підручника покладено МК України. Він визначає основи державної митної політики та її пріоритети, специфіку, предмет, метод та структуру митного права, його співвідношення з базовими галузями права, основні принципи митного регулювання, правовий статус та види митних органів, основні митні операції та типові порушення митного законодавства. Звертається увага на заходи профілактики та способи виявлення порушень митного законодавства. З огляду на те, що курс Митне право читається на випускних курсах і після засвоєння базових навчальних дисциплін, автори у розділах не звертали уваги на доктрини тих чи інших правовідносин, а зосередилися на розкритті базових категорій у позитивному праві.
Підручник розрахований на студентів вищих навчальних закладів ІІІ—ІV рівнів акредитації з підготовки юристів. Він буде корисним кожному, хто перетинає кордон та провозить речі, предмети та товари.
Викладення матеріалу ведеться з урахуванням накопиченого досвіду національного та міжнародного регулювання митних відносин, необхідності посилення механізму їх позитивного регулювання.
У процесі підготовки використовувались критичні зауваження і поради фахівців і теоретиків митної справи України та інших держав. Автори щиро вдячні рецензентам, колегам та фахівцям за слушні поради та критичні зауваження.
У підручнику використовуються загальноприйняті скорочення.
Держмитслужба (ДМСУ) – Державна митна служба України;
ЗУ – Закон України;
КМУ – Кабінет Міністрів України
МК – Митний кодекс України;
Розділ 1. Митна справа в Україні
Поняття митної справи
Митниця на протязі тривалого часу була і є ознакою суверенності, державності та незалежності країни, потужним джерелом формування видаткової частини бюджету країни, засобом стримування попадання в країну шкідливих для життя та здоров’я людини чи небажаних товарів, які не сприяють розвитку економіки.
Висхідним поняттям для розуміння митного права є специфічна для українського законодавства категорія „митна справа”. Становлення митної справи в Україні розглядається в ретроспективному плані. Принагідно зауважимо, що цей термін зустрічається лише в митному законодавстві СРСР та пострадянських країн, і то не всіх. У інших країнах він не застосовується взагалі: ні в США, ні в Канаді, ні в країнах ЄС. До того в законодавстві Україні поняття митна справа як справедливо відзначив Є.В.Додін розглядається в різних аспектах.
Із становленням України як незалежної держави, розкріпаченням економічної активності населення та міграційної політики особливого значення набуло забезпечення її економічної самостійності, невід’ємним елементом якої є митна система. Відповідно до розділу VІ Декларації про державний суверенітет України, наша країна самостійно створює банківську (включаючи зовнішньоекономічний банк), цінову, фінансову, митну, податкову системи, формує державний бюджет... Отже, самостійний розвиток України визначально пов’язувався із її суверенітетом у зовнішньоекономічній діяльності, де особливого значення в силу необхідності експортно-імпортних операцій (економічний аспект) та гуманітарного і політичного співробітництва набуває митна справа, основу якої становить митне законодавство. У такому контексті митна справа визначена як діяльність держави в особі її спеціально уповноважених органів, що спрямована на охорону економічних інтересів та безпеки України в разі переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів.
Врегулювання митної справи стало одним з перших та пріоритетних завдань України. Вже 25 червня 1991 р. прийнято Закон «Про митну справу в Українській РСР», де визначено, що ним регулюються відповідно до Конституції правові засади організації митної справи при орієнтації на формування спільного ринкового простору і митних союзів із іншими країнами. Україна як суверенна країна самостійно створює митну систему та здійснює митну справу. Остання є складовою частиною зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності.
Митна справа була започаткована як елемент зовнішньої політики України та зовнішньоекономічної діяльності. Вона є необхідним елементом переміщення осіб, транспортних засобів та особливо товарів через митний кордон. Митна справа виступає як засіб встановленням порядку та організації переміщення через митну територію України товарів і предметів, обкладення їх митом, оформлення, здійснення контролю та інших заходів по реалізації митної політики. При здійсненні митної справи Україна дотримується визнаних у міжнародній практиці системи класифікації та кодифікації товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, стандартів митної інформації та інших загальноприйнятих у міжнародній практиці норм та стандартів. У подальшому з розвитком митного законодавства і особливо з прийняттям нового МК України більшість норм згаданого закону в ньому було інкорпоровано та уточнено.
Відповідно до ч.2 ст. 3 МК України, митна справа є складовою зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України. У митній справі Україна додержується визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших міжнародних норм і стандартів.
Отже, митна справа є складним організаційно-правовим явищем й включає в себе: порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів; митне регулювання, пов’язане із встановленням та справлянням митних платежів, процедури митного контролю та оформлення, боротьбу з контрабандою та порушеннями вимог актів митного законодавства, що спрямовані на реалізацію митної політики. При здійсненні митної справи Україна дотримується системи класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту і імпорту товарів, митної інформації, інших міжнародних норм і стандартів.
До митної справи також належить митна статистика та ведення товарної номенклатури зовнішньоекономічної діяльності, профілактика виявлення та припинення контрабанди й інших порушень митного законодавства, розгляд справ про їх порушення, співробітництво із митними органами інших країн. При виконанні своїх безпосередніх обов’язків митні органи пов’язані із іншими міжнародно-правовими, цивільно-правовими, зовнішньоекономічними правовідносинами тощо. Відповідно кожен із перелічених напрямків діяльності має свій зміст, свою специфіку та інструментарій здійснення. В ряді випадків здійснення митної справи виходить за межі компетенції самих митних органів. Так, ст. 3 МК України визначає, що засади митної справи, у тому числі розміри податків і зборів та умови митного обкладення, спеціальні митні зони і митні режими на території України, перелік товарів, експорт, імпорт та транзит яких через територію України забороняється, визначається виключно законами України та цим кодексом. КМ України організовує та забезпечує здійснення митної справи відповідно до МК України та інших законів, погоджених з Верховною Радою України міжнародних договорів. Уряд координує діяльність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі митної справи, інших органів виконавчої влади при вирішенні питань, що стосуються митної справи.
Разом з тим останнім часом сфера чисто управлінських рішень стикається з необхідністю їх прийняття на вимогу і в інтересах окремих осіб для підтвердження їх прав, наданню цим правах більшої вірогідності, захищеності. Йдеться про адміністративні послуги та цивільно-правові засади їх надання. Вони присутні в митній справі і МК України встановив, що митні органи можуть надавати заінтересованим особам, у тім числі й на оплатній основі, консультації з питань митної справи, а також тексти опублікованих нормативно-правових актів із зазначенням питань. Навіть постановою КМУ від 25 грудня 2002 р. №1952 затверджено перелік платних послуг, які можуть надаватися митними органами.
Отже, митна справа є специфічною діяльністю держави та створених нею митних органів у взаємодії з іншими державними органами щодо забезпечення зовнішньополітичної і особливо зовнішньоекономічної діяльності суб’єктів підприємництва.
Сучасне уявлення про митну справу охоплює складний комплекс відносин, безпосередньо пов’язаних із зовнішньою та внутрішньою політикою держави. Перш за все це стосується зовнішньоекономічних, культурних та інших зв’язків. Вона здійснюється в межах митної політики, має багатоцільовий характер, слугує задоволенню інтересів та потреб фізичних та юридичних осіб і самої держави. Відповідно до ст. 3 Конституції України визначені пріоритети здійснення державної політики. Митна політика повинна слугувати інтересам людини. Лише в такому ракурсі має оцінюватися діяльність усіх ланок державного механізму із здійснення митної політики.
Структура митної справи може бути репрезентована таким чином і в такій послідовності: митна політика; переміщення через митну територію товарів і транспортних засобів та інших предметів; митні режими; митне регулювання; встановлення та справляння митних платежів; митне оформлення; митний контроль; валютний контроль; надання митних пільг; ведення митної статистики та товарної номенклатури зовнішньоекономічної діяльності (ТН ЗЕД); боротьба із контрабандою та іншими порушеннями митного законодавства; дізнання у митних органах; притягнення винних осіб до відповідальності за скоєні ними порушення; провадження у даних справах; інформаційна, консультативна та роз’яснювальна діяльність; прийняття, відміна чи відкликання попередніх рішень; звернення переміщених з порушеннями митного законодавства предметів та товарів у власність держави та розпорядження вилученими товарами та транспортними засобами; оскарження та розгляд рішень, дій чи бездіяльності митних органів та їх посадових осіб; регулювання порядку проходження служби в митних органах та внутрішніх взаємовідносин; співробітництво із митними органами інших країн та міжнародними організаціями в галузі митної справи та митного регулювання.
Митна справа в той же час не є незмінною і знаходиться у постійному розвитку. Тому з ускладненням завдання митної політики змінюються її пріоритети, засоби здійснення. В той же час митна справа завжди спрямована на досягнення гуманітарних, політичних, економічних, фіскальних, правоохоронних і регулятивних завдань держави. Гуманітарна сфера пов’язана із забезпеченням прав та інтересів людини, у тому числі на вільне пересування і спілкування, вільне забезпечення своїх культурних, професійних та інших потреб на основі кращих досягнень людства. При цьому економічна мета митної діяльності полягає у захисті економічних інтересів та національного ринку, стягненні митних платежів при переміщенні товарів та предметів через митний кордон. Відповідно до номенклатури митних товарів також стягується мито, податок на додану вартість, акцизні та інші збори, у тому числі й за митне оформлення, зберігання товарів, їх митне супроводження. Тим самим митна справа через здійснення фіскальної політики є вагомим джерелом формування видаткової частини державного бюджету. Так лише у 2006 р. тільки грошовими коштами до бюджету було спрямовано понад 41 мільярд грн., (щоденно майже 167 млн. грн.), що на 10 млд. більше чим у 2005 р. У травні 2008 р. надходження до бюджету Україні від здійснення митної справи Вдвічі перевищили надходження за квітень.
Попри позитивні зрушення у діяльності ДМСУ виявились негативні тенденції за що воно у цілому та регіональні митниці були піддані жорсткій критиці зі сторони Президента України. Були виявлені чисельні факти ввезення на територію України за сприяння посадових осіб митних органів транспортних засобів без сплати мита, чи сплати мита за мінімальними ставками. Так за даними на територію України ввезено більше 200000 тис. клонованих автомобілів – автомобілів у який співпадають індивідуальні ознаки основних а номерних агрегатів.
Регулятивна мета митної справи та митного регулювання досягається шляхом встановлення ставок і мита, які застосовуються до товарів при їх переміщенні через кордон, визначення заборон та обмежень на ввезення та вивіз товарів, ліцензування та квотування експорту та імпорту, видача дозволів на ввезення та вивіз окремих товарів.
Регуляторна політика при здійсненні митної справи є відображенням економічної політики й проводиться відповідно до міжнародних зобов’язань України, необхідності захисту економічної основи власного суверенітету, захисту власного споживацького ринку від засилля низькоякісних товарів, сприяння внутрішньому товаровиробнику, захист від дискримінації з боку інших країн та інше. Основу цієї та іншої діяльності становить необхідність захисту життя та здоров’я людей, їх законних прав та інтересів. Сюди включається також захист державної безпеки, суспільного порядку, моралі, культурного і історичного надбання, охорона тваринного та рослинного світу, довкілля. Одночасно захищаються законні права та інтереси українських підприємців та споживачів ввезеного товару, попередження їх незаконного обігу, особливо наркотиків, зброї, предметів історичної, культурної спадщини. Митні органи протидіють контрабанді, незаконному обігу валюти та іншими злочинам і порушенням митного законодавства.