Глава i. управление: организация и функционирование

§ 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода командный характер. Административно-правовое управление облечено преимущественно в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов.

Государственный аппарат служит опорной конструкцией любого государства (См.: В.Е. Чиркин. Основы сравнительного государ-ствоведения. - М.: Артикул, 1997, с. 268-278). Еще раз напомним, что устойчивое признание высокой роли государственного управления в условиях Советской власти сменилось в конце 80-х - начале 90-х гг. его резкой критикой. Абсолютизация рыночной саморегуляции сочеталась с негативной оценкой объема государственных воздействий в экономической и социальной сферах. Но жизнь не подтвердила такого, курса, и в последние годы вновь усиливается внимание к управлению. Робкие признания его упорядочивающего значения и эпизодические акты о государственной поддержке сменяются официальным тезисом о радикальном повышении эффективности управления.

Идея государственного управления вновь становится популярной в спектре государственных концепций. Таков, несомненно, лейтмотив Посланий Президента РФ Федеральному Собранию. Он ярко выражен в положениях об управленческой сфере как «зоне особого внимания», о повышении качества управления, эффективности власти, об установлении высокого правового порядка в деятельности государственного аппарата. В области государственного строительства ядром является реформа исполнительной власти.

Применительно к исполнительной власти речь идет прежде всего о радикальном усилении регулирующих и контрольных функций органов вместо директивного управления. Оно должно сочетаться с повышением роли перспективного и текущего прогнозирования. Изменение «набора функций» должно стать столбовой дорогой перестройки аппарата, причем в строго конкретном выражении применительно к разным видам органов.

Актуальна задача выработки оптимальной системы органов исполнительной власти, основанной на реальных общественных потребностях, строгом разграничении их функций и полномочий по «вертикали» и «горизонтали». Это позволит, в свою очередь, лучше определить характер связей исполнительных органов с «внешней средой». В Послании Президента подчеркнута необходимость установления форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями власти. Установление эффективной обратной связи исполнительной власти с институтами гражданского общества будет способствовать созданию благоприятных условий для социального контроля за деятельностью государственного аппарата.

В повестке дня - наведение порядка в государственной службе и пересмотр принципов кадровой политики.

Организация государственного управления в сферах и отраслях достигается разными способами и средствами. Применяется директивная организация, когда ее элементы определяются указом или правительственными постановлениями. В целевых программах тематического характера выделяется раздел «управление». Локальная саморегуляция означает, что орган сам определяет свое внутреннее устройство и порядок деятельности. Есть способы нормативного установления организации управления в сферах, отраслях законами или подзаконными актами. Первый вариант более предпочтителен, поскольку в тематических законах можно стабильно урегулировать все наиболее важные элементы государственного управления.

В качестве примера приведем положения раздела III «Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов» ЛК РФ.

Глава 1 посвящена основам управления в данной сфере, включающим полномочия РФ (открытый перечень), полномочия субъектов РФ (открытый перечень), разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами, а также полномочия органов местного самоуправления.

В гл. 8 установлена система органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в данной области.

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляет Правительство РФ непосредственно или через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территории субъектов РФ в части полномочий субъектов РФ осуществляют соответственно органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Органы исполнительной власти субъектов Федерации реализуют свои полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территориях субъектов Федерации непосредственно или через территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством, если это предусмотрено соглашением между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий.

Федеральный орган управления лесным хозяйством обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов в интересах РФ и субъектов Федерации и является специально уполномоченным федеральным органом управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством областях государственного управления. Возложенные на него полномочия он реализует непосредственно и через свои территориальные органы. Территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством включают в себя органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации и лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, в т.ч. лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Национальные парки федерального органа управления лесным хозяйством осуществляют государственное управление на соответствующей территории лесного фонда и обладают правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством.

Лесхозы и национальные парки федерального органа управления лесным хозяйством осуществляют ведение лесного хозяйства в той мере, в какой это необходимо для осуществления функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Такова наиболее типичная форма законодательной регламентации государственного управления в отраслях и сферах. Она является неполной.

По нашему мнению, типичными элементами организации государственного управления могут быть следующие: а) общая система государственного управления в сфере, отрасли, включающая в себя статус и функции специальных органов и других органов, действующих в той или иной сфере, отрасли; б) набор административно-правовых регуляторов, характерных для данной сферы, отрасли; в) комплект, стандарт необходимых правовых актов и других регулирующих документов; г) механизм государственного контроля и надзора; д) низовые организации -объекты управления; е) информационное обеспечение; ж) степень участия граждан и их объединений.

Разумеется, конкретный набор этих элементов, их объем и соотношение между собой определяются с учетом особенностей соответствующей сферы, отрасли. Но и при этом закрепление его в упомянутом классификаторе и в тематических законах будет способствовать полному обеспечению организации и деятельности управленческих органов и наиболее адекватному выражению административно-правовых воздействий в сферах государственной и общественной жизни.

Различные наборы элементов позволяют гибко организовывать управление в разных сферах, с одной стороны, и обеспечивать его устойчивость и своего рода непрерывность - с другой. Эти элементы строятся и «подбираются» так, чтобы сочетание императивных и диспозитивных норм способствовало отражению всего многообразия каналов правового воздействия. Административно-правовые нормы в таком контексте несут на себе большую нагрузку и выступают в качестве легального фактора развития саморегуляции предприятий и организаций, граждан. Этими нормами как бы опосредуется и одновременно гарантируется применение цивилистических средств.

Примечательно, что низовые организации в качестве объектов управления выполняют в современном контексте большой объем саморегулирования. Его цель и общие рамки заданы императивными нормами, которые тем самым создают режим прямого и косвенного управления с использованием норм частного права. Напомним, что в ГК РФ универсально определен статус юридических лиц (ст. 48-65), позволяющий им действовать самостоятельно.

И не случайно новой тенденцией административно-правового и гражданско-правового регулирования является гибкое сочетание их методов в разных сферах государственной и общественной жизни. Во многих кодексах и иных тематических законах ныне подробно регулируется статус низовых организаций - школ, университетов, больниц, клубов, предприятий, акционерных обществ и т.п. В них установлены их задачи, права и гарантии их обеспечения, обязанности перед государственными органами, виды издаваемых актов. Наличие организаций различных форм собственности, в отличие от их прошлой гомогенной природы, требует от управляющих систем дифференцированных средств воздействия. Не всегда это удается, да и новизна проблемы затрудняет ее быстрое решение. И все же лишь тогда достигается то сближение - функционально-правовое и организационное, - которое придает механизму государственного управления подлинную эффективность.

Но это скорее идеальная картина, модель, которую надо постепенно и неуклонно осваивать. В действительности «провалов» в управлении очень много. То длительное время не меняются функции и методы деятельности управленческих органов, то устаревает их структура, то консервируются старые и не применяются новые связи между субъектами и объектами управления, то управленческий персонал не умеет правильно решать новые задачи.

Общим знаменателем управленческих ошибок и индикатором управления служат реальные показатели развития экономики, науки, культуры, уровень социального обслуживания. Застой в производстве, упадок науки, невыплаты зарплаты, пенсий и пособий, острое недовольство населения проводимыми реформами и другие проявления системного кризиса в России убедительно показывают, на что должны быть ориентированы организация управления и управленческая деятельность. Поведение объекта управления и динамика его состояния служат главным ориентиром.

В данной связи примечательна полемика героев Ф.М. Достоевского в романе «Преступление и наказание». Ими критикуются воззрения социалистов: «Натура не берется в расчет, натура изгоняется, натура не кончается! У них не человечество, развившись историческим, живым путем до конца, само собою обратится, наконец, в нормальное общество, а, напротив, социальная система... тотчас же и устроит все человечество и в один миг сделает его праведным и безгрешным».

Это возвращает нас к проблеме закономерностей государственного управления, одно время очень популярной и забытой в настоящее время. Между тем знания и правильное их использование придает механизму управления целеустремленный, устойчивый и динамичный характер. Поэтому весьма полезны научные разработки данной проблемы, которые позволяют избегать стихийности и хаотичности в управлении и придавать ему характер не отстающего, эпизодического, а системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.

В научной литературе высказан ряд мнений о законах управления. К ним относят и иерархичность управления, и внешнее дополнение (компенсаторное), и необходимое разнообразие. Ученые-юристы применительно к государственному управлению и его правовому регулированию выделяют, либо законы необходимого разнообразия, соотношения стимулов и антистимулов, сочетания внешнего регулирования и саморегулирования (См.: В.И. Никитинский, В.В. Глазырин. Общие законы управления и правовое регулирование. - Сов. госуд. и право, 1978, № 6), либо законы функционирования, когда круг централизованно решаемых задач ограничивается полномочиями рядоположенных и нижестоящих звеньев, с законами развития (нарастающей демократизации, неравномерности и конфликтности организационных структур и др. (См.: Б.П. Курашвили. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука, 1987, с. 234-279).

При некоторой неопределенности характеристик этих и других закономерностей управления их углубленное изучение и использование имеет громадный практический смысл.

Механизм управления должен в полной мере отражать взаимодействие разных элементов управления, имеющее характер устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей. Это позволяет рассматривать механизм управления в качестве эффективного (с точки зрения общества) орудия познания реальной действительности и научно обоснованного воздействия на происходящие процессы. Отвергая возможность «автоматического» проявления и действия в сфере управления объективных закономерностей, надо создать мощный механизм целеустремленного регулирования управляемых процессов. Этот механизм стабилен и динамичен одновременно.

С этой точки зрения отметим прежде всего изменения, происходящие в механизме управления «высшего уровня», т.е. в механизме управления государством в целом. Здесь должен утверждаться комплексный подход, отражающий усиливающуюся взаимосвязь всех сторон социального организма, с одной стороны, и возросшие возможности цельного и более обоснованного совершенствования механизма государственного управления - с другой.

Изменения происходят и в механизме управления всех уровней. Чаще всего наблюдаются взаимосвязанные изменения во всех механизмах управления, охватывающих и регулирующих функционирование всех сторон государства. Принципиальные изменения в механизме управления в целом предопределяют направленность преобразований и усовершенствований в механизмах управления делами, хозяйством, отраслями и т.п.

Обнаруживается своего рода «цепная реакция», которая нередко начинает свое движение от механизмов управления низшего уровня к механизмам управления более высокого уровня. В любом случае взаимодействие должно быть полным и действенным, исключающим явления диспропорций и неравномерности развития, а также неодинаковые темпы совершенствования разных видов механизмов управления. Иначе достигнутый в определенной сфере эффект может как бы перекрыться потерями, неизбежными в других сферах.

Разумеется, степень динамичности механизмов управления разных уровней не может быть одинаковой. В большей мере подвижны и адаптивны менее сложные механизмы управления; напротив, для крупных механизмов требуются более заметные перемены в управляемых процессах, более продолжительное время для перестройки отдельных элементов, новой «отладки» их взаимодействия между собой. Известная автономность механизмов управления разных уровней предполагает в то же время возможность относительно локальных изменений.

Проблема эффективности управленческой деятельности, а следовательно, административно-правовых и иных норм остается весьма актуальной. В свое время была предпринята попытка ее решить, когда с нормативно установленными целями и функциями сопоставлялись произведенные правовые действия и полученные результаты. Своего рода операциональный анализ по каждому элементу органа весьма продуктивен. Такую методику можно использовать и в современных условиях (См. подробно: Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973).

Решению данной проблемы уделяется большое внимание и в зарубежной научной литературе. Так, американский профессор Роберт Патнэм провел специальное исследование региональных институтов в Италии. Проведенные «замеры» охватывают период с 1977 по 1985 гг., когда регионам на основе законов 1976 и 1977 гг. были переданы значительные властные полномочия и ресурсы. Предмет анализа - региональные правительства, способ оценки - 12 индикаторов. Три из них характеризуют политический процесс - стабильность кабинета, сроки утверждения бюджета, состояние статистических и информационных служб, два - оценивают принятие решений (законодательное обеспечение реформ и законодательные новации), остальное - показатели динамики регулируемых сфер - детские сады, инвестиции в сельское хозяйство, местное здравоохранение, жилищное строительство и т.д. Установлены внутренние зависимости (См.: Р. Патнэм. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. - М.: «Ad Marginem», 1996, с. 84-99).

Организация управления в различных отраслях и сферах зависит от многих факторов. Их удельный вес и соотношение между собой должны учитываться в полной мере, иначе управление может оказаться ущербным и не полезным для развития экономической, социальной и иных сфер государственной и общественной жизни. Обобщение отечественного и зарубежного опыта позволяет выделить следующие факторы:

а) объем функций государственной власти и их распределение между разными видами органов;

б) соотношение между собственно управлением и его императивным воздействием и нормативно-правовым регулированием, между подчиненностью объектов и косвенным управлением ими (например, переход от прямого управления госпредприятиями к управлению ими посредством госпакетов акций);

в) отношения с управляемыми объектами, как организациями, так и гражданами. Отсюда меняющиеся правовые и социальные роли участников административно-правовых отношений, возникновение и развитие неформальных отношений. Они влияют на «радиус смещения» формальных элементов управления и их «нормативной оси». Подвижность радиуса служит измерителем как обоснованности правового оформления управления, так и его реальной эффективности;

г) удельный вес публичных корпораций в осуществлении регулирующих функций. В России эти корпорации, концерны и государственные акционерные общества типа «Газпром», РАО «ЕЭС России», «Росуголь», Центральная топливная компания, «Росконтракт» и др.

Во Франции публичные корпорации обладают административной и финансовой независимостью и несут ответственность за осуществление функций публичной службы. Они создаются парламентом. Это административные структуры вроде палаты торговли, палаты сельского хозяйства, образовательных структур, общественных больниц, Академии наук, национального совета научных исследований, национальной ассоциации землевладельцев и др. Это экономические и коммерческие социальные корпорации, в отношениях которых применяются нормы публичного и частного права. Обладая некоторыми привилегиями, они ответственны за публичные функции. К ним относятся корпорации, действующие в сфере сельского хозяйства, химической индустрии, финансового кредита, информации, транспорта, туризма. Во французской административно-правовой науке корпорации исследованы, весьма тщательно (См.: Walter Cairns, Robert Makeon. Introduction to French Law. - London, 1995, p. 128-130);

д) отношения с частным сектором, малым бизнесом, которые следует учитывать при формировании управления и его функционировании;

е) учет маркетинга и менеджмента на нижних уровнях управления, где оно сливается с инвестиционными проектами, программами, финансами, организацией производства и торговли.

Обратим внимание на такую важную закономерность, как корреляция субъектов и объектов управления. Выше об этом говорилось в общей форме, а сейчас отметим необходимость глубокого и систематического анализа изменений в. объекте, которые могут или должны повлечь изменения в субъекте - его функциях, структуре, процедурах принятия решений, сбора и использования информации, в квалификации персонала.

Государственное управление реализуется во взаимоотношениях госорганов между собой и с различного рода негосударственными субъектами. Эти общественные отношения складываются как внутри самого государственного аппарата (внутриоргани-зационные, внутриаппаратные), так и на стыке «государство -гражданское общество» («внешние» отношения).

Автор придерживается того же мнения, что и А.В. Демин, который по степени понижения свободы объекта управления выбрать свое поведение и усиления управленческого воздействия выделяет следующие режимы управления: а) явочный - режим государственного невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует; б) регламентационный - государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока «правила игры» соблюдаются; в) уведомительный - режим, связанный с необходимостью поставить государство в известность о выбранном поведении; г) договорный - поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними; д) регистрационный - обязанность зарегистрировать выбранное поведение; е) разрешительный - обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат, аттестат) на выбранное поведение; ж) распорядительный - поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления; з) запретительный - режим государственной монополии либо запрет определенных видов поведения и для субъекта, и для объекта управления (См.: А.В. Демин. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997, с.5-6).

Имеется и другая закономерность. В организации управления сферами и отраслями нередко наблюдается явление «разрыва» правопреемственности госорганов и принятых ими актов. Не всегда очевидные преемники принимают на себя «наследство» актов, действий и т.п. прежних субъектов права. Подчас неясны частичные правопреемники. Отсюда утрата цикличности управления и ослабление его устойчивости. Новые органы и кадры нередко стремятся начинать все сначала, забывая о ранее предпринятых шагах, действиях и актах. Юридические режимы теряют стабильность.

Построение систем управления и организация их действий во многом связаны с характером объектов управления. Выше мы поясняли принципиальные отношения субъектов и объектов управления, понимая под последними и сферы (отрасли), и различные организации. К ним же можно отнести социально-культурную сферу, особенности которой существенно влияют на стиль управления, на поведение людей в сфере управления, на результаты применения правовых норм.

Полезно ознакомиться с типологией стилей, рассмотренных в статье Н. Ермакова «От «базара» к «смазанной машине», или модели управления коллективом» (См.: Интерфакс-АИФ, № 13, 31 марта - 6 апреля 1997 г.).

Первая модель: большая иерархическая дистанция и ярко выраженная коллективистская организация общества (развивающиеся страны., прежде всего африканские). Системе свойствен авторитарный стиль управления, который принимается подчиненными, объединенными в кланы, или большие группы.

Вторая модель: большая иерархическая дистанция и умеренно-коллективистская организация общества (остальные развивающиеся страны, а также Япония). Авторитаризм более ограничен, допускается индивидуальная инициатива.

Третья модель: большая иерархическая дистанция и индивидуалистическая организация общества (романоязычные страны Европы). Система управления патерналистская, ограниченная лишь индивидуализмом самих управляемых.

Четвертая модель: средняя иерархическая дистанция и индивидуалистическая организация общества (англосаксонский тип стран). Стиль управления предусматривает возможность консультации руководителя с подчиненными, но инициатива таких консультаций исходит от руководителя.

Пятая модель: небольшая иерархическая дистанция и среднеразвитый индивидуализм (германоязычные страны). Стиль управления предполагает консультации руководителя с подчиненными, демократичный путь принятия управленческих решений.

Сочетание факторов позволяет определить, как лучше побудить работников к эффективному производительному труду. При определении наилучшей системы организации производственного процесса надо учесть, как сочетаются иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне. Чем больше иерархическая дистанция между людьми, тем больше желание централизовать принятие решений (Франция). Близость управленцев и подчиненных делает более эффективной децентрализацию (Великобритания, Дания, Германия, Нидерланды).

Степень страха перед завтрашним днем подсказывает оптимальную структуру предприятия, фирмы. Где такой страх велик, лучше создавать жесткую структуру (Германия, Франция), подробно определять круг обязанностей каждого. В противоположной группе стран (Великобритания, Дания) предпочтение отдается неформализованным структурам, которые могут гибко перестраиваться в зависимости от потребностей, от результатов обсуждения возникающих проблем заинтересованными участниками производственного процесса.

Здесь также выявлены четыре модели. Первая модель («базар»): короткая иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне (Скандинавия и англосаксонские страны). Производство децентрализовано и неформализовано, отношения внутри коллектива открыты, могут пересматриваться, велика роль импровизации.

Вторая модель («расширенная семья»): большая иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне (Африка, Индия, Дальний Восток). Отношения между людьми строго расписаны, но рабочий процесс может меняться.

Третья модель («смазанная машина»): короткая иерархическая дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Германия, Израиль).

Работа четко налажена, все формализовано, децентрализовано, содержание работы точно распланировано.

Четвертая модель («бюрократическая пирамида»): большая иерархическая дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Франция, Япония). Система формализована, централизована, отношения четко определены традициями и законами.

Сделаем вывод: в процессе управления нельзя полагаться на механическую реакцию управляемых организаций, должностных лиц и граждан. Кроме отмеченной специфики национальной психологии и культуры, влияющей на уровень организации и эффективность управления, приходится учитывать и эффект движения «актов снизу». В иерархической лестнице актов занимающие нижний уровень локальные решения нередко облечены большим доверием, нежели законы и акты центральных органов. Их реальное воздействие подчас превышает формальные показатели, и оно должно учитываться.

В хозяйствующих и иных субъектах, действующих в рыночных отношениях, формируются свои корпоративные нормы. Кодексы корпоративной этики, кодексы делового поведения, кодексы чести и т.п. служат сильным регулятором поведения работников в фирмах и корпорациях США, Японии, Германии, Англии. Стали они появляться и в России. Примером может служить «Кодекс корпоративной этики сотрудников ОАО «Совинцентр», одобренный трудовым коллективом и скрепленный подписью каждого работника. Три принципа позволяют сгруппировать вокруг них нормы: лояльность, независимость, конфиденциальность. Важно лишь, чтобы подобные своды правил не вели к пренебрежению публичными интересами и законами.