ІІ. Побудова спроможних територіальних громад
КОНЦЕПЦІЯ
РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
І. Вступ
Сьогодні Україна стоїть перед нагальною потребою здійснення широкомасштабної реформи місцевого самоврядування та унормування адміністративно-територіального устрою, на чому неодноразово наголошував Президент України В. Янукович. Безперечно, успішна реалізація реформи місцевого самоврядування сприятиме більш ефективній реалізації Україною політики європейської інтеграції, розвитку співробітництва з Європейськими інституціями, насамперед з Радою Європи та ЄС.
Під час вступу до Ради Європи 9 листопада 1995 року Україна взяла на себе низку зобов'язань, внесених до Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 (1995). Відповідно до цих зобов’язань Верховною Радою України 15 липня 1997 року було ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування (ЄХМС), причому в повному обсязі.
Відповідно до європейської концепції, відображеної в частині першій статті 3 Європейської хартії, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це відповідає і 800-літній вітчизняній історичній традиції місцевого самоврядування, відображеній, зокрема, в позитивному досвіді періодів Магдебурзького права (ХIV ст. – 1834 р.) та земського самоврядування (1864-1917 рр.) на українських землях, що входили до складу Російської імперії.
Однак, незважаючи на всі заходи держави, спрямовані на зміцнення і розвиток місцевого самоврядування, переважна більшість з близько 12 тисяч територіальних громад України – а саме територіальні громади сіл, селищ і міст районного значення – через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку фінансову базу залишаються неспроможними до виконання всіх повноважень місцевого самоврядування. Наслідком цього є низька якість публічних послуг, що надаються громадянам на місцевому рівні, депопуляція сільського населення (скорочення на 1% щорічно), деградація сільських територій і до цього – надмірне навантаження на державний бюджет через необхідність фінансувати також діяльність органів самоврядування.
Відносно спроможним є лише самоврядування міст обласного значення, оскільки воно базується на більш-менш достатній фінансовій, інфраструктурній та кадровій ресурсних основах.
Указом Президента України від 17 березня 2010 року № 355/2010 з метою впровадження системних економічних реформ, спрямованих на вихід із фінансової та економічної кризи, на забезпечення сталого економічного розвитку України як передумови зростання добробуту її населення утворено Комітет з економічних реформ, який 2 червня 2010 року представив Програму економічних реформ на 2010 - 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентноспроможна економіка, ефективна держава». Згадана програма охоплює широкий набір стратегічних перетворень в державі.
З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, підвищення ефективності державного управління 9 грудня 2010 року було видано Указ Президента України № 1085/2010, який визначив нову схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади. Наступним етапом проведення адміністративної реформи має бути регіональний та місцевий рівень, що сприятиме підвищенню ефективності діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та чіткому розмежуванню повноважень між ними. Одночасно це обумовлює необхідність розробки Концепції реформування місцевого самоврядування та її Дорожньої Карти.
Відповідно до позитивного зарубіжного (наприклад, литовські самоврядні райони або польські ґміни) та історичного вітчизняного (волості в земському самоврядуванні) досвіду побудова самодостатніх в ресурсному відношенні, тобто спроможних, громад може бути здійснена лише на відповідній територіальній основі.
Таким чином, завдання Концепції формування в Україні спроможного місцевого самоврядування європейського зразка полягає у визначенні:
оптимальної територіальної основи спроможних територіальних громад;
оптимальної системи місцевого самоврядування таких територіальних громад;
повноважень з надання публічних послуг, які мають бути передані органам місцевого самоврядування територіальних громад;
ресурсної бази територіальних громад.
Виходячи з формату спроможного місцевого самоврядування базового рівня може бути визначено формат місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівня, а також формат відповідних державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.
При розробленні згаданого документу є доцільним врахувати наступні документи: Програму економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», Закон України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки», інші акти Президента та Уряду України, а також рекомендації Ради Європи щодо розробки Національної Стратегії (Дорожньої Карти) реформування місцевого самоврядування в Україні на 2010-2013 роки.
Концепція повинна визначити бачення реформи на середньотермінову перспективу з метою забезпечення ефективної системи місцевого самоврядування відповідно до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування і охоплювати такі сфери:
· інституційна реформа місцевого самоврядування;
· адміністративно-територіальна реформа;
· децентралізація та делегування повноважень;
· фінансова децентралізація;
· державний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;
· інтегрування реформи місцевого самоврядування у більш загальну реформу публічної адміністрації;
· інфраструктура та житлово-комунальні послуги;
ІІ. Побудова спроможних територіальних громад
2.1. Оптимальна територіальна основа місцевого самоврядування територіальних громад
Спроможні територіальні громади створюються навколо населених пунктів, що є традиційними центрами економічного притягання для навколишніх поселень через розташування там робочих місць, ринків, медичних та освітніх закладів, храмів тощо. Більшість таких населених пунктів були районними центрами в УРСР до укрупнення районів на межі 1950-х-1960-х років.
Оптимальною територіальною основою місцевого самоврядування базового рівня є територія, на якій забезпечується 15-20 хвилинна доступність будь-якого мешканця до послуг швидкої допомоги, пожежної допомоги, міліції, а також до школи. За розрахунками, це може бути забезпечено в межах 20-кілометрової відстані до адміністративного центру територіальної громади. В більшості областей уже проведено моделювання таких спроможних територіальних громад та визначено:
- їхні адміністративні центри;
- перелік населених пунктів, що мають увійти до складу кожної територіальної громади;
- географічні межі кожної з територіальних громад та нанесення їх географічної карти.
За результатами проведених робіт очікувана кількість спроможних територіальних громад в Україні складе біля 1400 громад (скорочення орієнтовно у 8 разів).
2.2. Система місцевого самоврядування спроможних територіальних громад
Кожна територіальна громада, незалежно від кількості і статусу населених пунктів, що входять до її складу, обирає єдиного голову, єдину раду і формує єдиний виконавчий комітет ради. Ці органи місцевого самоврядування приймають та виконують місцевий бюджет територіальної громади, управляють її комунальною власністю, забезпечують надання визначених законодавством публічних послуг громадянам.
Крім того, кожен населений пункт, який входить до складу територіальної громади (винятком може бути адміністративний центр територіальної громади та поселення з кількістю населення менше встановленої межі), обирає сільського голову, що представляє інтереси населеного пункту при виконавчому комітеті ради територіальної громади та інтереси виконавчого комітету в населеному пункті, а також забезпечує документообіг між громадянами та органами місцевого самоврядування територіальної громади. На рівні населеного пункту може також формуватися орган самоорганізації населення.
Крім того, в адміністративних центрах територіальних громад мають бути розташовані підрозділи державних органів, зокрема:
- державного казначейства;
- міліції;
- протипожежної служби;
- санітарно-епідеміологічної служби;
- соціального захисту населення (виплата пенсій, субсидій, компенсацій, забезпечення надання пільг);
- ветеринарної служби;
2.3. Повноваження з надання публічних послуг, які мають бути передані органам місцевого самоврядування спроможних територіальних громад
Такими повноваженнями є:
- місцевий економічний розвиток (залучення інвестицій, розвиток підприємництва);
- розвиток місцевої інфраструктури (доріг, мереж водо-, тепло-, газо- , електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об’єктів соціального та культурного призначення);
- планування розвитку території громади (стратегічне та генеральне планування, зонування);
- вирішення питань забудови території (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель);
- середня, дошкільна та позашкільна освіта;
- швидка медична допомога, первинна охорона здоров’я, профілактика хвороб;
- культура та фізична культура – утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків;
- соціальна допомога через територіальні центри;
- благоустрій території;
- житлово-комунальні послуги - централізоване водо-, теплопостачання і водовідведення, вивезення і утилізація відходів, утримання житла комунальної власності;
- організація пасажирських перевезень на території громади;
- утримання доріг комунальної власності в поселеннях;
- громадська безпека (дільничні міліціонери і патрульно-постова служба).
2.4. Ресурсна база спроможних територіальних громад
Місцеве самоврядування спроможних територіальних громад є повсюдним.
Ресурсною основою спроможної територіальної громади є територія в її адміністративних межах (як у межах забудови населених пунктів, так і поза ними) з відповідними трудовими та земельними ресурсами, розташованими на цій території об’єктами нерухомого майна, об’єктами інфраструктури, які належать до комунальної власності громади.
Рада відповідно до законодавства визначає порядок управління земельними ресурсами, іншими об’єктами комунальної власності територіальної громади, а виконавчі органи відповідно до встановленого радою порядку продають їх, надають в оренду, використовують під проекти місцевого економічного розвитку, які збільшують надходження до місцевого та державного бюджетів.
Основними джерелами наповнення місцевого бюджету є місцевий податок на землю в адміністративних межах громади (як у межах так і поза межами населених пунктів) та місцевий податок на нерухоме майно з оподаткуванням всього майна, єдиний податок, збір за місця для паркування транспортних засобів, туристичний збір, які регулюються радою в межах визначених законом ставок. Крім того, для забезпечення виконання делегованих державою повноважень (освіта, охорона здоров’я, культура і фізична культура, соціальний захист) до місцевих бюджетів спрямовується частина податку на доходи фізичних осіб, яка розраховується за відповідними формулами, визначеними постановою Уряду.
Держава надає дотації вирівнювання територіальним громадам, які цього потребують, а також цільові субвенції на здійснення заходів відповідно до державних програм. Кількісний склад спроможних територіальних громад (біля 1400) дає можливість забезпечити прямий зв'язок усіх бюджетів місцевого самоврядування з державним бюджетом України.
Інфраструктурний ресурс територіальної громади складають розташовані на її території будівлі, що перебувають у комунальній власності і використовуються чи можуть бути використані для розміщення органів місцевого самоврядування, освітніх та медичних закладів, закладів культури, фізичної культури та соціальної допомоги; об’єкти житлово-комунального господарства. В разі неповноти існуючої інфраструктури для забезпечення базових потреб держава надає територіальній громаді відповідну допомогу для спорудження необхідних об’єктів.
Ресурсом для формування корпусу кваліфікованих працівників органів місцевого самоврядування та місцевих осередків державних органів є працівники ліквідованих органів місцевого самоврядування на території укрупненої територіальної громади. Держава надає територіальним громадам допомогу в підвищенні кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування.
2.5. Система виборів депутатів рад та голів територіальних громад
Депутати рад територіальних громад обираються за мажоритарною системою в одномандатних виборчих округах.
Голови територіальних громад обираються за мажоритарною системою у виборчому окрузі, межі якого співпадають з межами територіальних громади. Вони головують на засіданнях рад територіальних громад і очолюють їхні виконавчі комітети.