Система российского налогового законодательства

Источники (формы) налогового права - это официально определенные внешние формы, в которых содержатся нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе налогообложения, то есть формы внешнего содержания налогового права.

Иерархически выстроенная по юридической силе актов, составляющих источники налогового права, система таких источников выглядит так:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Специальное налоговое законодательство (в НК РФ оно именуется законодательством о налогах и сборах), которое, в свою очередь, включает в себя следующие элементы:

а) федеральное законодательство о налогах и сборах (или законодательство о налогах и сборах Российской Федерации), которое составляют: · Налоговый кодекс Российской Федерации; · иные федеральные законы о налогах и сборах; б) региональное законодательство о налогах и сборах: · законы субъектов Российской Федерации; · иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые законодательными (представительными) органами субъектов РФ; в) нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления.

3. Общее налоговое законодательство (иные федеральные законы, содержащие нормы налогового права);

4. Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами:

а) акты органов общей компетенции:

· указы Президента Российской Федерации;

· постановления Правительства Российской Федерации;

· подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с законодательством о налогах и сборах, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ;

· подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, принятые исполнительными органами местного самоуправления;

б) акты органов специальной компетенции:

· ведомственные подзаконные нормативные правовые акты органов специальной компетенции по вопросам, связанным с налогообложением, издание которых прямо предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

5. Решения Конституционного Суда РФ.

6.Нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Рассмотрим источники налогового права.

Конституция Российской Федерации. Отдельные положения Основного закона непосредственно содержат налогово-правовые нормы, другие имеют большое значение при установлении общих принципов налогообложения, введении налогов и сборов, формировании налоговой политики Российской Федерации, определяют магистральные направления совершенствования и развития налогового права и в целом образуют конституционные основы налогообложения.

Например, ст.57 Конституции определяет: "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы". На основании этой нормы в 1996 г. Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений отметил, что "установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными".

К важным нормам Конституции Российской Федерации в области налогового права прежде всего следует отнести положения статей 8, 15, 34, 35, 46, 57, 71 (п."е", "ж", "з", "к"), 72, 74, 75, 76, 90, 104, 106, 114 (ч.3).

Специальное налоговое законодательство (специальное законодательство о налогах и сборах) включает в себя:

· федеральное законодательство о налогах и сборах (Налоговый кодекс Российской Федерации и иные федеральные законы о налогах и сборах);

· региональное законодательство о налогах и сборах (законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые законодательными (представительными) органами субъектов Федерации);

· местные акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления.

Остановимся на каждой из названных групп.

Федеральное законодательство о налогах и сборах, или, как оно именуется в Налоговом кодексе, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, состоит из:

· Налогового кодекса Российской Федерации;

· принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

К иным федеральным законам, составляющим вместе с НК федеральное законодательство о налогах и сборах, относятся:

· федеральные законы о налогах и сборах, принятые до введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации, действующие в настоящее время в части, не противоречащей Налоговому кодексу;

· федеральные законы о налогах и сборах, принятые в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Региональное законодательство о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Федерации, принятых в соответствии с НК РФ. К таким региональным законам в первую очередь относятся законы, вводящие на территории этих субъектов установленные федеральным законодательством о налогах и сборах региональные налоги или сборы.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. К таким местным актам относятся, например, акты представительных органов местного самоуправления (парламентов, законодательных собраний, советов депутатов и т.д.), вводящие на территории соответствующих муниципальных образований установленные федеральным законодательством о налогах и сборах местные налоги или сборы.

Общее налоговое законодательство включает в себя иные федеральные законы, не входящие в объем понятия "законодательство о налогах и сборах" (синоним - "специальное налоговое законодательство") и содержащие нормы налогового права.

Рассматриваемую группу источников налогового права составляют федеральные законы, направленные в первую очередь на регулирование не налоговых, а иных правоотношений, но содержащие отдельные положения о налогообложении. К таким законам, в частности, относятся: Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (в ст.3 которого предусматривается, что на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты), Таможенный кодекс Российской Федерации, ежегодные федеральные законы о бюджете, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О бухгалтерском учете", Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (п.3 ст.7 которого предусматривает, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан (самообложение)).

Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. В соответствии с положениями ст.3 Налогового кодекса федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления и органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Так как после принятия Конституции РФ подзаконные акты не включаются в объем понятия "законодательство", Налоговый кодекс Российской Федерации также не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах (ст.40).

Подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы налогового права, в свою очередь подразделяются на две группы: акты органов общей компетенции и акты органов специальной компетенции.

К актам органов общей компетенции относятся:

а) указы Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и налоговому законодательству и имеют приоритетное значение по отношению к другим подзаконным актам. Указы могут приниматься по любому вопросу, входящему в компетенцию Президента (ст.90 Конституции РФ), в том числе по вопросам, составляющим предмет налогового права, кроме случаев, когда этот вопрос в соответствии с Налоговым кодексом РФ может быть урегулирован только законом.

б) постановления Правительства РФ. В соответствии с п."б" ч.1 ст.114 Конституции Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и налоговой политики. Постановления Правительства принимаются на основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих высшую по сравнению с ними юридическую силу.

В предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях Правительство страны вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. В частности, Правительство РФ вправе издавать акты, в которых могут устанавливаться:

· ставки федеральных налогов, в случаях, указанных в Налоговом кодексе РФ, в порядке и в пределах, определенных Налоговым кодексом (п.1 ст.53 НК РФ);

· порядок списания безнадежных недоимок по федеральным налогам и сборам (п.1 ст.59 НК РФ);

· перечень отраслей и видов деятельности, имеющих сезонных характер (п.2 ст.64 НК РФ);

· порядок ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков (п.8 ст.84 НК РФ);

· порядок и размеры выплат, причитающихся свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым (п.4 ст.131 НК РФ).

Примерами таких нормативных правовых актов могут служить постановления Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 266 "О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков"

и от 6 апреля 1999 г. № 382 "О перечнях сезонных отраслей и видов деятельности, применяемых для целей налогообложения".

в) подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти регионов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях также издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (п.1 ст.4 НК РФ).

Примерами таких нормативных правовых актов могут служить постановление правительства Москвы от 12 октября 1999 г. № 928 "О совершенствовании практики налогового кредитования и реструктуризации задолженности по платежам в бюджет"; распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 21 февраля 2000 г. № 175-р "О порядке признания безнадежными к взысканию недоимки и задолжености по пеням по региональным и местным налогам и сборам в бюджет Санкт-Петербурга и их списания";

г) подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, принятые исполнительными органами местного самоуправления. В соответствии с п.1 ст.4 НКРФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях также издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

9) подзаконные нормативные правовые акты органов специальной компетенции. К этой группе источников налогового права относятся ведомственные акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами органов специальной компетенции, издание которых прямо предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Такие нормативные правовые акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Органами специальной компетенции являются:

	 Министерство Российской Федерации по налогам и сборам;
	 Министерство финансов Российской Федерации;
	 Государственный таможенный комитет Российской Федерации;
	 органы государственных внебюджетных фондов и другие органы государственной власти.

Например, в соответствии с положениями НК ведомственными нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам утверждаются:

· форма требования об уплате налога (п.5 ст.69 НК РФ);

· форма налоговых уведомлений (ст.52 НК);

· формы налоговых деклараций и инструкции по их заполнению, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах, формы расчетов по налогам и сборам (п.3 ст.31; п.3 ст.80 НК);

· особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков и особенности учета иностранных организаций (п.1 ст.83; п.1 ст.84 НК);

· форма заявления и свидетельства о постановке налогоплательщика на учет, порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика (ст.84 НК);

· формы извещения и специальной декларации, предусмотренные процедурой контроля за расходами физических лиц (ст.86.1, 86.3 НК);

· форма решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки (ст.89 НК);

· форма и требования к составлению акта налоговой проверки (п.3 ст.100 НК);

· форма акта, составленного должностным лицом налогового органа при обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении законодательства о налогах и сборах лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами, и требования к его составлению (п.3 ст.101.1 НК РФ).

К числу таких ведомственных актов относятся приказы МНС РФ от 22 декабря 1999 г. № АП-3-08/408 "Об утверждении Положения о порядке проведения налогового контроля за расходами физического лица"; от 2 декабря 1999 г. № АП-3-08/379 "Об утверждении форм документов, необходимых при проведении налогового контроля за расходами физического лица", от 8 октября 1999 г. № АП-3-16/318 "Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок".

Кроме того, Минфином и Министерством по налогам и сборам совместно издаются:

· инструкции по заполнению налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам (п.7 ст.80 НК РФ);

· ведомственные акты, определяющие порядок учета доходов и расходов и хозяйственных операций индивидуальными предпринимателями (п.2 ст.54 НК РФ).

Решения Конституционного Суда РФ. По-прежнему остается дискуссионным важный вопрос: является ли источником права судебная и арбитражная практика, в частности акты правосудия Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ?

Вопрос об отнесении к источникам права решений Конституционного Суда РФ практически решен. Как известно, Конституционный Суд занимается толкованием Основного закона, т.е. разъясняет смысл интерпретируемых норм. Результатом такого толкования становится правовая позиция КС, т.е. прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивировочной части постановления КС РФ; он имеет письменную форму и обладает нормативным значением.

В отношении же судебной и арбитражной практики в целом необходимо отметить, что, хотя вопрос о судебной практике как источнике права остается дискуссионным, нельзя не признать, что акты правосудия (решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) оказывают существенное влияние на применение налогового законодательства.

Нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Положениями ч.4 ст.15 Конституции предусмотрено, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Следовательно, в отечественную правовую систему введено две категории международно-правовых норм. Причем, согласно Конституции, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора. Под общепризнанными принципами и нормами международного права следует понимать нормы, содержащие основополагающие принципы международного права, и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. Вторую категорию составляют нормы, содержащиеся в международных договорах России.

Следует учитывать, что в соответствии со ст.57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ.

Выделяют две группы международных актов, являющихся источниками налогового права России:

· международные акты, устанавливающие общие принципы налогового права и налогообложения, признанные цивилизованными нациями. К актам такого вида следует отнести, например, Европейскую социальную хартию, которая была принята 18 октября 1961 г. и вступила в действие в 1965 г.;

· международные межправительственные конвенции по вопросам налогообложения. К актам этого вида относят, например, многочисленные соглашения об устранении двойного налогообложения, заключаемые Российской Федерацией с различными странами; Соглашение от 25 ноября 1998 г. о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров (работ, услуг) между государствами-участниками СНГ; двухсторонние соглашения об оказании административной помощи по налоговым делам (они заключаются между налоговыми органами различных стран в целях обмена информацией, усиления налогового контроля и т.п.); международные соглашения, носящие в основном индивидуальный характер и направленные на освобождение от уплаты налогов представительств и штаб-квартир конкретных международных организаций (ООН, ЮНЕСКО, ФИФА, МОК и т.д.) в странах пребывания.