Глава vi. юридические акты как источники административного права 4 страница
Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.
Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется.
По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.
В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам (См.: подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой. - М.: Юринформ-центр, 1995, с. 168-173). Здесь обеспечено равенство сторон.
Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).
В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопарт-нерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.
Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и суб-соглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.
Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.
В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).
Уместно сослаться в данной связи на ст. 160 ГК РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными пп. 2 и 3 ст. 434 кодекса. Ученые-юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном договоре. Это правильное предложение.
Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части «договорной компетенции».
В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией (См.: В.Г. Розенфелъд, Ю.Н. Старилов. Проблемы современной теории административного договора. - Правоведение, 1996, № 4).
Так, в ст. 3 ФЗ «Об образовании» закреплено, что федеральные законы в данной сфере разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов и органов субъектов, регулируют вопросы отношений в сфере образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации, вводят общие установочные нормы по вопросам компетенции субъектов, по которым они осуществляют собственное правовое регулирование. Отдельная норма посвящена правам субъектов принимать законы и иные акты. В ст. 28-32 подробно урегулирована компетенция Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере образования. Пункт 1 ст. 30 оговаривает, что установленная компетенция органов Федерации и субъектов является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.
Есть иной способ. В ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения» определены полномочия Федерации в этой сфере, причем в п.2 установлено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Другой пример. Статья 67 ВК РФ устанавливает, что разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов определяется кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между указанными органами. Закрепленные в cm. 65 полномочия Федерации являются исчерпывающими, а полномочия се субъектов даны в открытом перечне (ст. 66). Можно сделать вывод: договоры могут конкретизировать наборы полномочий и способы их осуществления.
В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений доля разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме - в п. 3 ст. 11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (пп. 2, 3 ст. 78).
Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала - в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и тамо-женно-миграционных режимов - в договоре с Калининградской областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры - в договоре с Санкт-Петербургом).
В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде йключения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.
Допускается неоправданное включение в ряд договоров (со Свердловской областью и др.) положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств (по конкретным основаниям). Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет «пестрым», «мозаичным».
Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.
Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедералъных договоров и соглашений. В их развитие принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом в управленческой и хозяйственной практике.
Сказанное позволяет признать целесообразным подготовку и принятие ФЗ о порядке заключения и выполнения внутрифеде-ральных договоров и соглашений. В нем следовало бы закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ведения реестра, ответственности сторон. Кстати, договорные процедуры субъектов Федерации могут быть урегулированы в их законах. Примером служит Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 27 июня 1996 г. Имеются в виду договоры с федеральными органами, с органами других субъектов Федерации, с органами местного самоуправления, с зарубежными Партнерами.
Отметим теперь и иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными министерствами, ведомствами Федерации и ее субъектов, между федеральными министерствами и президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ (таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщения, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ). По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решении определенных вопросов, о совместной деятельности, о делегировании полномочий. Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.
В соглашениях встречается немало пунктов, дублирующих положения об органах и другие акты. В последние годы заключались соглашения между Госкомитетом по высшему образованию и органами государственной власти ряда областей. Их скрепляли подписи председателей госкомитета, областной думы и главы администрации. Но в тексты соглашений включались нормы из положений о госкомитете, об областных органах, уставов вузов, и такая «правовая инфляция» обесценивала содержание соглашений.
Заметно расширяется практика поручений федерального Правительства министерствам и иным органам заключить финансовые соглашения об инвестиционном кредите иностранных банков, соглашения Минфина и областных администраций о товарном кредите под гарантию областного бюджета, договоры Минфина и Минэкономики с администрациями областей о порядке использования и возврате займов МБРР под крупные проекты. Предстоит глубже изучить данный вид финансово-управленческих соглашений с точки зрения их предмета, содержания, обязательств сторон и гарантий исполнения.
Разновидностью управленческих соглашений являются те из них, которые предназначены для функционального взаимодействия исполнительных органов. Побуждают к их заключению либо острота решаемой задачи, либо возможное дублирование действий органов в решении смежных вопросов. Приведем примеры.
ГТК РФ и Роскомторг 2 марта 1995 г. заключили соглашение о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. Но и в других случаях достигают договоренностей. Правительство РФ утвердило порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечение правонарушений в этой сфере. В Санкт-Петербурге действует Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при решении вопросов о продаже и сдаче в аренду земельных участков.
Отдельная тема - заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где также требуется строгое соблюдение конституционных, законодательных основ их компетенции. На практике встречается немало отступлений.
Таким образом, динамизм управленческих и иных отношений требует правильного соотношения между законодательным и договорным способами регулирования компетенции органов исполнительной власти.
Велико значение международных договоров, которые близко соприкасаются с договорным и правовым массивом внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст. 79). Общепризнанные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров принимаются Государственной Думой законы с обязательным рассмотрением их в Совете Федерации. ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.
Есть немало .межправительственных и межведомственных соглашений.
§ 7. ЛОКАЛЬНЫЕ АКТЫ
В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности - производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.
Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях (См.: Правовое положение коммерческой организации. /М.: Юстицинформ, 2001, с. 202-272). Среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные акты - уставы, положения, учредительные договоры - содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.
Можно выделить следующие признаки локальных актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса, б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру, в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур, г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения, д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций (ст. 226-231, 235' КЗоТ РФ). Для уставов государственных предприятий ориентиром служат примерные уставы, утвержденные Минэкономразвития и Минимущества. Свои уставы являются основным актом. В некоммерческих организациях - положения и уставы. Во всех случаях требуется соблюдение требований закона.
Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже - решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем подробные пояснения применительно к структурам, действующим в производственной и социальной сферах.
Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на государственном или муниципальном предприятии. В пределах своей компетенции, установленной законом, в уставе предприятия (объединения), других правовых актах, директор издает приказы. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического характера, а также по вопросам организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.
Общенормативные документны типа инструкций, положений, стандартов, регулирующие порядок деятельности в той или иной сфере, вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителей и главного инженера предприятия (объединения).
Заместители директора предприятия (объединения), главный инженер дают распоряжения в соответствии с распределением обязанностей и закрепленными за ними полномочиями.
Руководители структурных единиц предприятия (объединения) издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности заводов-филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.
Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах своей компетенции, обязательные для исполнения. Начальники цехов дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехах.
По наиболее важным комплексным и перспективным вопросам экономического, научно-технического и социального развития объединения могут приниматься целевые комплексные программы (самостоятельно или в рамках ЦКП области, города, подотрасли, отрасли), планы многосторонних мероприятий, утверждаемые директором.
Решения, подготовленные в вычислительном центре и удостоверенные в соответствии с Положением о вычислительном центре (отделе АСУП), служат в качестве источника информации одним из оснований принятия вышеуказанных решений.
Круг вопросов, рассматриваемых и разрешаемых на общем собрании (конференции) трудового коллектива, определяется законом и уставом. Руководители предприятия обязаны: принять участие в подготовке проекта решений собрания и при необходимости выступить по нему; довести до общего сведения принятые решения коллектива; рассмотреть в месячный срок и принять необходимые меры для выполнения решений, принятых на собраниях бригады, участка, цеха, службы, коллектива объединения; вести учет и контроль за их реализацией; систематически информировать трудовые коллективы о ходе выполнения решений; учитывать решения трудовых коллективов при составлении проектов планов, коллективных договоров, целевых комплексных программ, в текущей управленческой деятельности.
В действующем КЗоТ установлены полномочия трудового коллектива по рассмотрению решений (ст. 235').
Рассмотрим кратко некоторые особенности принятия решений в учреждениях на примере образовательных учреждений. В ст. 12-13 ФЗ «Об образовании» указывается, что деятельность образовательных учреждениях регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных.
Статья 13 посвящена уставу образовательного учреждения. Среди обязательных элементов устава выделены порядок управления и перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. В развитие норм закона Правительством РФ утверждено 14 октября 1994 г. «Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)». Установлено, что управление им осуществляется в соответствии с законодательством и уставом. Устав в части, не урегулированной законодательством, принимается общим собранием преподавателей, сотрудников и представителей учащихся, а в части, определенной законодательством, согласовывается с учредителем (п. 46). Определены полномочия Совета образовательного учреждения, других органов, директора (издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников и обучающихся). Разграничение полномочий между советом и директором определяется уставом (п. 50).
Если обратиться к «Основам законодательства Российской Федерации о культуре», то и в этом законе регулируются основные полномочия организаций культуры и их соответствующие полномочия: принятие устава (ст. 41), заключение договора между учредителем и организацией культуры (ст. 42), финансирование (ст. 46), регулирование трудовых отношений (ст. 54).
Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит уровень управления, регулирования и правопорядка. На них оказывают прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные акты. Причем чрезмерное влияние, с одной стороны, и стремление избежать его, с другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.