Проблеми і напрямки вдосконалення управління державним боргом

Проблема ефективного управління державним боргом є питанням економічної безпеки країни. Організаційна складова цього питання полягає у створенні в Україні Агентства з питань управління державним боргом з урахуванням кращого досвіду і практики організації діяльності подібних агентств у розвинених країнах.

Питання побудови ефективної системи управління та контролю у сфері державного боргу розглядалися у червні 2007 року на черговому засіданні Комітету INTOSAI з питань державного боргу у столиці Португалії, м. Лісабон. Серед презентованих матеріалів особливий інтерес викликали інформації про досвід Португалії та Великобританії в організації спеціальних урядових офісів для адміністрування борговими зобов'язаннями держави.

В період з 1997 року по 2006 рік номінальний державний борг Португалії в доларовому еквіваленті зріс більш як удвічі з 61 млрд. дол. США у 1997 році до 135 млрд. дол. США у 2006 році. При цьому співвідношення державного боргу до ВВП в останні три роки перетнуло межу у 60 % і станом на кінець 2006 року цей показник становив вже 68,5 %. Разом з тим, порівняно з іншими країнами Євросоюзу, показник співвідношення державного боргу до ВВП у Португалії знаходиться нижче середнього значення у 69 %. А в окремих країнах цей показник сягає 100 % (Італія, Греція).

Уряд Португалії щорічно виходить на внутрішній ринок запозичень. При цьому, застосовуються два типи внутрішніх цінних паперів: державні (урядові) бонди з фіксованою процентною ставкою та казначейські векселі. Переважно здійснюється емісія державних (урядових) бондів (6-18 млрд. євро щорічно). За 2007 - 2009 роки активізувався випуск казначейських векселів. Португальська Республіка має окрему установу з питань управління боргом - IGCP. Місія цього органу полягає в інтегрованому управлінні готівковими залишками і прямим боргом Португальської Республіки через:

- стабільне виконання боргових зобов'язань республіки;

- мінімізацію витрат урядового боргу в довготривалій перспективі, ґрунтуючись на урядових стратегіях ризику;

- оптимізацію управління обігом готівки в державному секторі.

Для забезпечення слугування державним інтересам IGCP здійснює свою діяльність керуючись принципами продуктивності, прозорості та пізвітності й відповідальності. Агентство з питань управління боргом (IGCP) підпорядковане та знаходиться під наглядом Міністра фінансів Португалії. Структура IGCP включає: Голову Ради директорів, Раду директорів, Консультативну раду, Аудиторський комітет.

Діяльність Агентства підлягає нагляду з боку вищої аудиторської установи - Аудиторського суду. Щорічний аудит, який здійснюється Португальським аудиторським судом зосереджується на:

- обліку та звітності з питань державного боргу;

- процедурах управління боргом;

- моделі управління.

Також можуть здійснюватися інші аудиторські процедури у разі їх необхідності та виправданості. Агентство з питань управління боргом також звітує безпосередньо парламенту у наступних випадках: на запит Комітету з питань бюджету та фінансів (зазвичай раз на рік) і під час інформування з питань простроченого боргу, ризиків, програми запозичень, організації та діяльності вторинного ринку цінних паперів. Хоча Агентство з питань управління державним боргом є частиною системи державного управління, його працівники не є державними службовцями (трудові договори укладаються у відповідності до загального трудового законодавства), а для побудови внутрішньої організації Агентства була прийнята корпоративна модель управління.

Агентство з питань управління боргом Великобританії створене 1 квітня 1998 року як виконавчий орган Казначейства Великобританії. З того часу одна з головних його ролей полягає у здійсненні запозичень для фінансування державних (урядових) витрат. Це робиться переважно шляхом продажу цінних паперів гілтс та казначейських векселів.

Гілтс (gilts) - "золотообрізні цінні папери" - це довгострокові боргові зобов'язання (від 1 до 50 років) Уряду Великобританії. Вони ідентифікуються за "купоном" (загальним щорічним відсотком до сплати утримувачу цінного паперу) і датою погашення (наприклад, 4-х відсотковий Казначейський гілт 2016). Уряд емітує два основних типи цінних паперів гілтс: договірні та індексовані.

Казначейські векселі - це короткострокові боргові зобов'язання (до 12 місяців), які під час емісії мають термін погашення 1, 3 або 6 місяців. Вони випускаються із дисконтом, тобто під час купівлі покупець сплачує меншу суму, а при погашенні отримує номінальну вартість цього векселя.

Починаючи з 2002 року, гілтс є одним із основних боргових інструментів і щорічно їх продається на суму 50-60 млрд. фунтів стерлінгів (тобто уп'ятеро більше ніж раніше). Станом на кінець 2006 року номінальна сума непогашеного боргу за гілтс становила 433,2 млрд. фунтів стерлінгів. Щорічні витрати на сплату відсотків дорівнюють близько 27 млрд. фунтів стерлінгів, або 5% загальних державних (урядових) витрат.

Слід зазначити, що на Агентство з питань управління боргом, поряд із здійсненням боргових запозичень, покладається й низка інших обов'язків, а саме: управління державними грошовими залишками, обслуговування функцій Уповноважених зі зниження національного боргу та Ради кредитних державних проектів, оперативне управління депозитами, адміністрування інших державних зобов'язань з питань гарантування кредитів й інвестицій, а також управління послугами з придбання та продажу цінних паперів гілтс.

Агентство функціонує як частина загальної інституційної структури управління державним боргом у Великобританії. Створення окремого Агентства супроводжувалося необхідністю чіткого розділення функцій грошово-кредитної політики від управління боргом. Це здійснювалося з метою забезпечення того, що на впровадження політики управління боргом не впливатимуть короткострокові рішення грошово-кредитної політики.

Основна мета управління боргом у Великобританії полягає у мінімізації у довгостроковій перспективі витрат, пов'язаних із забезпеченням фінансових потреб Уряду, беручи до уваги ризик і водночас забезпечуючи те, що політика управління боргом не буде суперечити цілям грошово-кредитної політики.

Агентство з питань управління боргом діє як виконавча структура і, відповідно, за законом є складовою частиною Казначейства. Разом з тим, Агентство функціонує автономно від міністрів Казначейства, що таким чином дозволяє Агентству впроваджувати план фінансування в межах загальних директив, встановлених міністрами у звіті з управління боргом та резервами. При цьому, міністри не здійснюють щоденного втручання у прийняття оперативних рішень керівництвом Агентства.

Основними способами виконання Агентством плану фінансування є наступні:

- виконання ринкових операцій (переважно продаж цінних паперів гілтс та казначейських векселів);

- моніторинг стану виконання плану фінансування та звітування про це Казначейству;

- моніторинг розвитку ринків та своєчасне інформування Казначейству про будь-які зміни, які можуть вплинути на необхідність перегляду плану фінансування.

Агентство задовольняє фінансові потреби держави (уряду) через успішне виконання плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про

хід виконання плану фінансування.

Агентство задовольняє фінансові потреби держави (уряду) через успішне виконання плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про хід виконання плану фінансування.

Останні зміни у діяльності Агентства характеризуються тим, що воно впровадило спеціальну модель Стратегічного аналізу боргу (SDA), яка розрахована для визначення співвідношень між витратами та ризиками в умовах різних стратегій запозичень. Це робиться шляхом оцінювання вартості різних стратегій випуску цінних паперів гілтс у певній структурній моделі, яка відображає "типову" або стилізовану поведінку економіки Великобританії.

Отож, розглянувши досвід європейських країн, таких як Великобританія і Португалія, можна сказати, що Україні потрібне вдосконалення роботи органів управління державним боргом, а також відповідне законодавство. Детальніше напрями вдосконалення управління державним боргом буде розглянуто в наступному підрозділі.

Певні аспекти організації управління державним боргом частково регламентуються у різних законодавчо-нормативних актах. Це спричинено, в першу чергу, відсутністю єдиного закону «Про державний борг». Спеціальний окремий державний орган з управління боргом відсутній. Ці функції покладені головним чином на департамент державного боргу у складі Міністерства фінансів України. Основними завданнями цього департаменту є реалізація стратегії внутрішніх і зовнішніх запозичень держави, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу, у тому числі забезпечення обліку і моніторингу таких операцій.

У системі управління державним боргом в Україні спостерігається розширення структури та збільшення обсягів застосовуваних боргових інструментів, зростає кількість активних операцій з державним боргом, впроваджуються механізми використання вільних залишків бюджетних коштів. Проте ринок облігацій внутрішньої державної позики (далі ОВДП) в Україні має ряд проблем. Зокрема, існує обмеження попиту на облігації внутрішньої державної позики. У 2005 р. вдалося продати ОВДП лише завдяки нерезидентам, у попередні роки основними покупцями паперів були Ощадбанк і Фонд гарантування вкладів фізичних осіб. Попит на ОВДП можна розширити за допомогою інструментів, які використовують розвинені країни світу для збільшення місткості ринку. Як приклад можна навести такі способи його розширення:

- у Великобританії – короткострокові облігації держави для великих підприємств;

- у США – федеральні і муніципальні облігації, ощадні бони (неринкові облігації, що поширюються серед фізичних осіб).

Однак в Україні такі напрями не розвинені. Необхідним, на мою думку, був би випуск подібних цінних паперів. Проте застосування теорії внутрішніх запозичень в Україні у 2005 р. шляхом трансформації зовнішнього боргу у внутрішній не зменшило сукупного боргу держави. Боргову політику України та розвинутих країн світу можна порівняти на основі концепцій, що дістали розвиток в американській економічній літературі.

Кабінет міністрів України прийняв Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2009-2013 роки. Ця Концепція спрямована на задоволення нагальних потреб реформування первинного ринку державних цінних паперів в Україні, зумовлених насамперед високою вартістю державних запозичень на внутрішньому ринку порівняно з їх вартістю на зовнішніх ринках. Метою цієї Концепції є створення засад та умов для забезпечення розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів протягом 2009 - 2013 років. Концепція передбачає здійснення таких заходів: запровадження ринкового ціноутворення при розміщенні внутрішніх державних облігацій; розширення спектра інструментів державної позики; створення системи первинних дилерів державних цінних паперів; підвищення прозорості здійснення державних запозичень; розміщення коштів єдиного казначейського рахунку; управління ризиками, які пов’язані з державним боргом.

У квітні 2009 р. уряд затвердив постанову «Про запровадження інституту первинних дилерів на ринку державних цінних паперів». Згідно з нею первинними дилерами на ринку ОВДП можуть бути банки, які, зокрема, мають ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку – діяльності з торгівлі цінними паперами;і сплачений статутний капітал, еквівалентний не менше ніж 10 млн. євро; практичний досвід роботи на ринку облігацій внутрішньої позики (загальний обсяг торгівлі ОВДП не менше 1 млрд. грн.). У цілому за 2009 рік в результаті розміщення облігацій внутрішньої державної позики до Державного бюджету було залучено 18,84 млрд. грн., а з урахуванням ОВДП, випущених на цілі рекапіталізації та реструктуризації залишку заборгованості Кабінету Міністрів України перед Національним банком, що було передбачено Законом «Про Державний бюджет України на 2009 рік», ця сума становила 74,53 млрд. грн. Для порівняння, в 2008 р. обсяг первинного розміщення ОВДП склав 9,77 млрд. грн. Середньозважена дохідність за цими цінними паперами за минулий рік становила 20,07% (з урахуванням ОВДП, випущених на рекапіталізацію банків – 12,21%).

Погашення та сплата доходу за ОВДП у 2009 р. здійснювалися своєчасно і в повному обсязі, який становив 22,44 млрд. грн., у тому числі основний борг – 17,92 млрд. грн., сплата доходу – 4,52 млрд. грн. Обсяг торгів облігаціями внутрішньої державної позики на вторинному організованому ринку у 2009 р. дорівнював більш ніж 8 млрд. грн. Наприкінці минулого року Мінфін та ФБ ПФТС підписали Договір про включення державних цінних паперів до лістингу ПФТС. З 1 грудня 2009 р. всі державні облігації були переведені до Котирувального списку ПФТС другого рівня. Котирування державних облігацій на ФБ ПФТС має сприяти прозорості ринку ОВДП та дозволить міністерству відстежувати які саме папери найбільш активно торгуються та мають найвищу ліквідність на ринку. На базі цього аналізу можна буде корегувати умови наступних розміщень облігацій на первинних аукціонах.

У додатку Г наведено заходи для розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів на 2009 рік.

Складовою системи регулювання державним боргом має стати боргове планування, що органічно поєднане та здійснюється на основі єдиної методології з бюджетним та макроекономічним плануванням.

З викладеного вище слідує, що основні напрями вдосконалення боргової політики такі:

- створення умов для активізації купівлі-продажу державних зобов'язань;

- необхідно розвивати вторинний ринок державних зобов'язань;

-державні запозичення необхідно використовувати за цільовим призначенням на розвиток певних галузей народного господарства, а не вкладати в неперспективні проекти;

- необхідно удосконалити нормативну базу для чіткого врегулювання питань щодо державних запозичень;

- визначення та законодавче закріплення напрямку боргової стратегії, зокрема щодо співвідношення внутрішньої та зовнішньої складової державних запозичень;

- створення агентства з управління державним боргом, що підзвітне міністерству фінансів та зорієнтоване на управління ризиками боргової діяльності;

- розробка та впровадження середньострокової програми регулювання державного боргу як елементу будови ефективної системи планування державної заборгованості.

Висновки

Управління державним боргом, який є засобом покриття дефіциту бюджету держави та інструментом стабілізації фінансового ринку набуває особливо важливого значення у період трансформації національної економіки та розвитку товарно-грошових відносин. Державний борг – це сукупність усіх боргових зобов'язань держави перед своїми кредиторами. Розмір державного боргу, його динаміка і структура, темпи їх росту є показниками фінансового стану держави та ефективності державної боргової політики. Тому визначення основних пріоритетів державної боргової політики, зокрема щодо пропорцій і порядку здійснення зовнішніх та внутрішніх запозичень, є необхідним і актуальним. Великі розміри і швидке зростання державного боргу у більшості країн світу залишає актуальним питання розробки підходів регулювання державної заборгованості з урахуванням її позитивного і негативного впливу на економіку.

В умовах розвитку глобалізації, посилення її впливу на грошово-кредитні відносини вивчення та застосування в адаптованому вигляді зарубіжного досвіду регулювання державного боргу буде сприяти формуванню нових поглядів на існуючий механізм вирішення проблем зовнішньої та внутрішньої державної заборгованості.

Державний борг – це сума, яку держава заборгувала зовнішнім і внутрішнім кредиторам. За наявності боргу державний апарат не може ефективно регулювати економіку країни, тому що значна кількість доходної части потім йде на покриття боргу, для цього скорочуються інші статті витрат і знижується рівень економіки, рівень сукупної виробленої продукції, при цьому знижується рівень життя людей та добробуту держави в цілому. Також розглянуто методи управління державним боргом.

Варто зазначити, що у проаналізований період державний борг України значно зріс. Основними факторами, які викликали дане зростання є світова фінансова криза і падіння курсу гривні до долара США, яке відбулось у 2008 році. В 2009 році державний борг суттєво збільшився (на 67,3% порівняно з 2008 році). Державний борг України становив 227 млрд. грн. (71,63%) або 28 млрд. дол. США. Зменшилась частка зовнішнього боргу із 60,27% до 43%, зокрема через зменшення заборгованості перед іншими країнами і через зменшення частки ОЗДП. Але частка внутрішнього боргу зростала, особливо у 2009 році через активізацію випуску ОВДП.

Світовою практикою напрацьовано багато схем, які передбачають зменшення боргового тягаря для країни. Тому в розділі докладніше розглянуто зарубіжний досвід у даному питанні на основі таких країн як Португалія і Великобританія. Також розглянуті проблеми українського управління боргом, запропоновані певні шляхи

його покращення.

Отже, для покращення механізмів управління державним боргом пропонується наступне:

- прийняття Закону України «Про державний борг»;

- створення спеціального агентства з цього питання;

- розвиток ринку державних цінних паперів;

Для розв’язання проблеми заборгованості в довгостроковому періоді необхідне «оздоровлення» самої економіки, оскільки без забезпечення динамізму її розвитку і реальної, відчутної ефективності фінансова стабільність в країні буде короткочасною і відносною, незалежно від того, які прогресивні фінансові заход використовуються для її підтримки.