Основные механизмы регулирования земельных отношений
Развитие земельных отношений и решение вышеназванных проблем должны опираться на инструменты управления собственностью - административные и экономические. Важнейшими административными инструментами регулирования являются Земельный кодекс РФ и созданная на его основе городская нормативная база. К серьезным новациям первого относится прежде всего принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (8) .
В Земельном кодексе определены новые условия долгосрочного договора аренды земельного участка (на срок более 5 лет), находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 22, п. 9). В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям и органам государственной власти и местного самоуправления (ст. 20, п. 1). Иные юридические лица обязаны либо по желанию переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды, либо выкупить земельный участок в собственность. Земельным кодексом предусматривается возможность получения в собственность или аренду уже сформированного земельного участка с заранее определенными вариантами использования, согласованными техническими условиями подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. При этом земельный участок предоставляется в собственность на торгах, а в аренду -- на торгах и без них (ст. 30). Вместе с тем в Земельном кодексе многие вопросы не получили однозначного решения. Как следствие, выявились глубокие противоречия по ряду проблем.
Во-первых, такие важнейшие категории земельных отношений, как рациональное использование земли, ее территориальное планирование и правовое зонирование, в нем лишь обозначены. Однако именно они должны быть первоочередным предметом законодательного регулирования, в чем заинтересованы все субъекты земельно-имущественных отношений.
Во-вторых, Земельный кодекс не определяет, кто осуществляет права государства-собственника. В странах с развитыми рыночной экономикой и правовой системой эти функции возлагаются на специальный орган исполнительной власти, например, казну. Отсутствие на российском земельном рынке подобного органа приводит к ослаблению контроля за использованием земли и замедлению развития полноценного земельного оборота.
В-третьих, окончательно не решен вопрос о земельных торгах. Статья 38 Земельного кодекса РФ носит рамочный характер и не регулирует процедуры их подготовки и проведения.
В-четвертых, четко не проработан и вопрос аренды земли. Согласно ст. 22 Земельного кодекса РФ, общие основы определения арендной платы для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены, правительством. Однако соответствующие постановления до сих нор не приняты. Произвольное установление органами власти ставок арендной платы, неурегулированность срока действия договоров аренды вносят неопределенность в арендные отношения, ущемляют интересы собственников недвижимости, порождают коррупцию и сдерживают процесс переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды.
В-пятых, как показала практика, самым спорным в Земельном кодексе РФ оказался вопрос о передаче приватизированным предприятиям земельных участков, на которых они расположены, в собственность или аренду. Наибольшие дискуссии вызывает возможность выкупа ими этих участков. От решения данного вопроса во многом зависят направления развития и самих предприятий, и экономики города, и региона в целом.
Основными экономическими регуляторами в настоящее время являются: ставки арендной платы за землю; земельный налог и налог на имущество; ставки выкупа земельных участков.
Все доходы от использования земель делятся на четыре вида: земельный налог, арендная плата, доходы от продажи земли и доходы от продажи прав аренды земельных участков. Два первых можно объединить в группу так называемых регулярных (текущих) платежей, два последних -- в группу единовременных платежей. Соотношение первой и второй групп, а также их внутренняя динамика характеризуют состояние земельного рынка, соотношение спроса и предложения, эффективность использования городской земли, а также тенденции совершенствования нормативной базы, влияющие на формирование городского земельного рынка.
Теоретически эти платежи должны быть увязаны с земельной рентой, на что и направлены мероприятия по зонированию городских земель. Однако до конца данный вопрос не урегулирован ввиду сложности построения адекватной системы зонирования и оценки земли. В настоящее время механизм изъятия ренты не отработан и, как следствие, бюджет ее недополучает.
В 2002 г. земельные платежи в России увеличились в 4,5 раза по сравнению с 1998 г. В их структуре постепенно снижалась доля земельного налога: 75% - в 1995 г., 63 - в 1998 г. и 51,2% - в 2002 г. Следовательно, во всех регионах высокими темпами развивались арендные отношения, обеспечивая поступления в их бюджеты, чего нельзя сказать о продаже земли.
Так, рост доходов по группе текущих финансовых поступлений от использования московских городских земель был в первую очередь обусловлен увеличением арендных платежей, как и в целом по России. Например, за 8 лет (1995-2002 гг.) поступления от арендной платы выросли в 28 раз, от земельного налога - в 2,1 раза. И это закономерно, поскольку, во-первых, аренда земли всегда была основной формой землепользования в Москве, во-вторых, между ставками арендной платы и земельного налога наблюдается существенный разрыв, что позволяет городу решать свои финансовые проблемы. В 2003 г. в Москве действовали следующие средние ставки земельных платежей: земельный налог - 349000 руб./га (10912 долл./га), арендная плата - 777600 руб./га (24300 долл./га), то есть арендная плата за землю в среднем в 2,2 раза превышала ставки земельного налога.
Однако, если отдавать приоритет только одной форме землепользования (даже если аренда более эффективно решает задачи фискального характера), рано или поздно возникают ограничения для развития системы земельных платежей в целом, что и произошло в Москве. Этот опыт должны учитывать другие крупные города России.
Действующая система налогообложения земель длительное время опиралась на принятый еще в 1991 г. Закон РФ "О плате за землю" (9). В нем отсутствуют положения об экономически обоснованном формировании налоговой ставки, отражающей различия в местоположении и качестве земельных участков. Кроме того, он предусматривает предоставление землепользователям большого количества льгот. Как следствие, земельный налог перестал стимулировать эффективное землепользование, его функции свелись к фискальным (например, налоговые ставки по землям городов и поселков за счет индексаций увеличились более чем в 8000 раз (10)).
Для получения существенного дохода от земельной ренты необходимо перестроить налоговую систему, используя эффективные методы оценки земли и недвижимости. Принятие 31-й главы Налогового кодекса РФ - безусловно, важный шаг в этом направлении, поскольку заложенный в ней подход к налогообложению земель принципиально отличается от действующего, который предусматривает установление фиксированных платежей за единицу площади. Новый порядок исходит из расчета процентов от кадастровой оценки земельных участков.
В процессе перестройки налоговой базы возникли серьезные проблемы. Речь идет, во-первых, о наличии масштабного некомпенсируемого федерального и местного льготирования юридических и физических лиц; во-вторых, о том, что многие из них не способны или не привыкли платить повышенные налоги. Так, резкий рост ставок аренды в Москве в 2003 г. породил проблему неплатежей из-за чрезмерной финансовой нагрузки на землепользователей. В то же время, по оценкам специалистов (11), новый земельный налог в некоторых регионах, прежде всего в крупных городах, применительно к предприятиям промышленности, транспорта, связи может возрасти в семь раз. Вероятно, наступает такой этап, когда последующее увеличение налоговой нагрузки на недвижимость потребует снижения других налогов. Поэтому в настоящее время одной из важных задач в области управления земельными ресурсами является оптимизация структуры земельных платежей.
На наш взгляд, названные проблемы можно решить, если базой для налогообложения станет рыночная цена земли. Конечно, в условиях неразвитого земельного рынка оценка земли для целей налогообложения затруднена из-за того, что нередко цены далеки от рыночных, а информация о сделках ненадежна. Вместе с тем в этой области уже накоплен немалый опыт, прежде всего в Москве и С.-Петербурге.
Проблема адекватности земельного налога ценности земли стала особенно острой, поскольку с принятием Земельного кодекса РФ выкуп земли, находящейся под объектом собственности граждан и юридических лиц, стал вполне реальным. Более того, был назван срок окончания сделок -- первоначально до 31 декабря 2003 г., затем до конца 2005 г. Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" были определены верхний и нижний пределы выкупной цены земельных участков для приватизированных предприятий. Субъекты РФ могут устанавливать выкупную цену земли в поселениях в зависимости от численности населения: свыше 3 млн. человек - от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади; от 500 тыс. до 3 млн. человек - в пределах пяти-семнадцатикратного размера ставки земельного налога; до 500 тыс. человек -- от трех-до десятикратного размера земельного налога.
Процесс выкупа земельных участков, в частности, под приватизированными предприятиями, идет медленно. Одна из причин выжидательной позиции предпринимателей - проведение многих приватизационных сделок в 1990-е годы с негласным учетом ценности земли (12), другая причина - завышение цены выкупа земли местными органами власти.
Предприятия вынуждены осуществлять выкуп земли за счет собственных средств, и высокие цены на нее могут привести к снижению их ликвидности, отказу от инвестиций из-за нехватки ресурсов и др. Как следствие, инвестиционная привлекательность российских компаний может ухудшиться. Поэтому многие российские предприниматели считают, что земля должна передаваться предприятиям в порядке "дооформления" прав на единый объект недвижимости. Если правительство не готово пойти на такой шаг, то они предлагают выкупать землю по частям или в рассрочку.
Вместе с тем есть и диаметрально противоположная точка зрения: стоимость городских земель недооценена - выкупная цена формируется на уровне ниже кадастровой оценки. В первую очередь это касается столичных земель. Поэтому правительство Москвы выступает за повышение верхней границы выкупной цены до рыночной стоимости земли (13). Снижение поступлений в бюджет - один из весомых аргументов против недооценки столичной земли.
В сложившейся ситуации необходимо четко обосновать экономическую целесообразность перехода к повсеместной продаже земельных участков в частную собственность по нормативной (или рыночной) цене для всех предприятий, либо отмены повторного выкупа земель под уже приватизированными и выкупленными предприятиями. Негативные последствия необдуманных действий могут намного перевесить возможные позитивные результаты. Отсрочка в решении вопроса о выкупе земли позволяет найти его оптимальный вариант.
Из мирового опыта развития земельно-имущественных отношений известны две основные формы вовлечения земли в оборот - аренда и продажа в частную собственность. В связи с этим важно определиться в вопросе о необходимости, масштабах и темпах перехода к частной собственности на городские земли и о соотношении двух названных форм землепользования.
Следует иметь в виду, что ценность земли и спрос на нее в различных регионах существенно различаются. В малонаселенных местах земля имеет сравнительно невысокую стоимость, и передача ее в частную собственность не вызывает осложнений. В соответствии с принятым порядком в ряде городов осуществляется продажа земельных участков в частную собственность. Иначе обстоит дело в регионах с высокой плотностью заселения и дефицитом свободной земли. Перекос в сторону удовлетворения потребностей одной стороны в ущерб другим порождает конфликтные ситуации. Поэтому в данной области нельзя руководствоваться лишь экономическими критериями. Необходим учет всего комплекса земельно-имущественных проблем: экономических, социальных, градостроительных, институциональных, что обеспечит защиту интересов городской системы в целом. Вот почему жестко ставить вопрос об обязательной продаже земли под приватизированными предприятиями в кратчайшие сроки нецелесообразно. Главное - найти формы и пути реорганизации земельно-имущественных отношений, позволяющие повысить эффективность функционирования экономики в целом. Важно установить пределы, за которыми та или иная форма собственности будет неэффективной и более того - создаст угрозу социальной стабильности в городе. Границы расширения частной собственности на землю должны определяться в зависимости от того, смогут ли собственники реализовать свое право на использование земли с большим социально-экономическим эффектом.
Проблемы, с которыми сталкиваются крупные российские города в последние 10-15 лет, очень сложны. В то же время, как показывает зарубежный опыт, решить их можно, если:
- на практике последовательно учитывать и применять основные положения теории земельной ренты;
- налогообложение направить не на решение чисто фискальных задач, а на обеспечение сочетания интересов населения и предпринимателей, инвесторов и инноваторов, стимулирование развития городской социально-экономической системы в целом; при регулировании земельно-имущественных отношений не игнорировать накопившиеся социальные проблемы, так как рост земельных доходов не может достигаться за счет ущерба, наносимого населению, экологии, городской среде обитания;
- создать научную основу формирования цивилизованного рынка ценных бумаг, которая способствовала бы расширению практики ипотечного земельного кредитования и использованию земельных ресурсов как фактора активизации инвестиционной деятельности;
- обосновать механизмы регулирования взаимоотношений жителей городов, представителей властных структур и предпринимателей по поводу использования городской земли.
Акцент на разработке теории городской земельной ренты особенно актуален в настоящее время, когда многие крупные города осуществляют структурную перестройку экономики, привлекают стратегических инвесторов и готовят базу для эффективного использования городской недвижимости (включая землю) в условиях намечающегося перехода России на инновационный путь развития.
Величина коэффициента детерминации свидетельствует о недостаточно тесной взаимосвязи показателей. Для других форм функциональной зависимости расчеты показали ненадежность оценок.
Величина коэффициента детерминации свидетельствует о достаточно тесной взаимосвязи показателей. Что касается квадратичного уравнения регрессии, то расчеты показали, что один из коэффициентов регрессии статистически ненадежен.