Особенности правовой политики применения Приложения 19 ИКАО в безопасном производстве полётов ГА России
Вступление в силу в ноябре 2014 г. Приложения 19 к Чикагской конвенции 1944 г. ставит вопрос о направлениях правовой политики, которые должны быть разработаны и приняты Российской Федерацией в целях выполнения обязательств по применению стандартов ИКАО, установленных в ст. 37 и ст. 38 Конвенции.
В соответствии со ст. 37 каждое государство «обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала воздушных трасс и вспомогательных служб, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать её».
Конвенция не определяет и не разъясняет, как, каким образом и с кем каждое государство обязано сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил аэронавигации. По общему смыслу ст. 37 решение этих вопросов отнесено к внутренней компетенции каждого государства-участника Чикагской конвенции. Однако усмотрение не может быть безгранично произвольным. Принцип добросовестного соблюдения обязательств, закрепленный в Уставе ООН, исключает такой подход. Именно на этих правовых началах должна строиться национальная правовая политика применения стандартов нового Приложения 19.
Правовая политика государств-членов ИКАО и самой организации, осуществляемая в соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г., развивается в международно-правовом и национально-правовом направлениях. Время от времени ИКАО изменяет международные стандарты и рекомендуемую практику и делает это при активном участии государств-членов ИКАО. После чего наступает очередность самих государств, с помощью национальных средств имплементации - трансформации, инкорпорации или легитимации, применять стандарты и рекомендуемую практику ИКАО в своей национальной правовой системе.
Ст. 37 не содержит никаких предписаний на этот счет, и поэтому каждое государство решает по своему усмотрению, как и каким образом применять стандарты ИКАО в соответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sun servanda (договоры обязаны соблюдаться) с тем, чтобы его национальная гражданская авиация осуществляла свою международную деятельность на основе стандартов ИКАО. Действуя таким образом, каждое государство обеспечивает максимальное применение стандартов ИКАО в практике национальной гражданской авиации. Подтверждением выполнения конвенционного обязательства служит процедура отклонения международных стандартов, установленная в ст. 38 Конвенции, которая предоставляет каждому государству право не изменять свои национальные правила и приводить их в полное соответствие с международными стандартами по своим внутренним причинам и основаниям. Вероятно, национальные требования по безопасности полетов могут быть значительно выше, чем те, что содержатся в стандартах ИКАО. Поэтому в таких случаях соответствующее государство вправе отклонить стандарт ИКАО и не применять его в своей национальной авиационной практике.
Но такое право не создает оснований для уклонения от исполнения обязательства, установленного в ст. 37. Так как приоритет положений ст. 37 над ст. 38 несомненен, и иное в корне подрывало бы цель Конвенции: с помощью ИКАО проводить международно-правовую политику установления единообразия правил международной аэронавигации. (Пример, катастрофа под Донбасом Малазийского Боинга). Именно такая стратегия Конвенции обязывает все государства-члены быть ее проводником с помощью национальной правовой политики, которую должен осуществлять и Российская Федерация на начальном и последующих этапах применения стандартов Приложения 19. Решение этой задачи может потребовать коренного пересмотра системы государственного управления гражданской авиации и дополнения и изменения законов и правил, образующих систему воздушного законодательства. В настоящее время система не готова к имплементации стандартов Приложения 19. В ней нет правовых заготовок, которые позволили бы безболезненно и без проблем их внедрить. Основной задачей является изменение административно-государственного формата системы государственного управления гражданской авиации, наделение регулятора новыми функциями и полномочиями, которых у него сейчас нет, а без них государственная машина будет не в состоянии полноценно применять стандарты Приложения 19 во благо российской гражданской авиации. Примечание: Полагаю, что данная работа в АК ГА России проведена на должном уровне, т.к. в противном случае они не получили бы сертификат годности к лётному производству полётов.
Предмет Приложения 19 – управление безопасностью полетов. В предисловии уточняется, что Приложение призвано помочь государствам в управлении рисками для безопасности полетов и способствовать развитию упреждающей стратегии в сфере БП. Инструментом этой упреждающей стратегии должна служить Государственная программа по безопасности полетов (ГосПБП). В ее рамках государством должны выявляться и устраняться риски для безопасности полетов. Внедрение ГосПБП потребует некоторое время, и это постепенный процесс, что связано со сложностью АТС. Если учесть, что национальные авиатранспортные системы разных стран значительно отличаются друг от друга, обладают разным уровнем сложности, что прямо связано с потенциалом национального воздушного транспорта, его развитием и объемами авиаперевозок, то можно предвидеть возникновение конкуренции между национальными ГосПБП разных стран. Правовые и экономические последствия этого явления пока не совсем ясны. Очевидно, что уровень качества ГосПБП будет самым непосредственным образом сказываться на конкурентоспособности национального воздушного транспорта (ВТ).
Внедрение ГосПБП потребует уточнения функций государства по управлению БП. В России эти функции рассредоточены между различными органами авиационной власти. Приложение 19 исходит из целостности системы управления рисками для безопасности полетов. Очевидно, что действующая в России СУБП несовместима с требованиями Приложения 19. Ее приведение в соответствие со стандартами Приложения 19 потребует пересмотра функций государства в этой сфере, наделение их качествами целостности. Без этого эффективность обеспечения безопасности полетов в соответствии со стандартами Приложения 19 будет затруднена, а скорее вряд ли может быть достигнута.
Уточнение функций государства должно сопровождаться наделением соответствующих органов авиационной власти необходимым объемом компетенции – правом оказывать регулирующее воздействие на объекты управления безопасностью полетов. Следует различать уровень и объем компетенции органов, организаций и предприятий, участвующих в осуществлении ГосПБП. Главное место в иерархии компетенции должно отводиться компетенции органов авиационной власти. В соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. ответственность за состояние безопасности полетов несет государство. Именно на государство возложены обязательства по управлению безопасностью полетов. Такая правовая установка является исходной в Приложении 19. Механизм универсальных проверок ИКАО позволяет установить и оценить реальное положение с безопасностью полетов в каждом государстве. В настоящее время ИКАО проводит интенсивную работу по реализации глобального аэронавигационного плана. Его воплощение в жизнь потребует от государств-членов высокой степени координации и согласованности. Важную роль в этом может и способна сыграть ГосПБП.
Как указано в п. 3.1 Приложения 19, задачами ГосПБП являются:
1. Проведение государственной политики в целях обеспечения безопасности полетов.
2. Управление рисками для безопасности полетов на государственном уровне.
3. Обеспечение безопасности полетов на государственном уровне.
4. Популяризация вопросов безопасности полетов на государственном уровне.
Примечание: В 2014 г. создана глобальная дорожная карта БП. Данная дорожная карта – стратегический план действий по БП, разработанный совместно международным советом аэропортов (ACJ), компаниями «Airbus» и «Boeing», организацией аэронавигационного обслуживания ГА (CFNSO), Всемирным фондом БП (FSF), международной ассоциацией воздушного транспорта (IATA), и международной федерацией линейных пилотов (JFALPA) для международной организации ГА (ICAO).
Цель: сокращение рисков в ГА мира.
Принятие и выполнение ГосПБП подчинено достижению приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности полетов. Указанные задачи сформулированы ИКАО предельно лаконично, что крайне недостаточно для выработки ГосПБП и ее последующей реализации. Национальным разработчикам этой программы предстоит самим провести большую работу по самостоятельному ее наполнению с учетом особенностей национальной правовой системы, экономических, технологических, информационных и иных факторов, связанных с управлением рисками для безопасности полетов.
Как представляется, сама ГосПБП должна быть многогранной, состоящей из разных, стратегических по своему назначению, направлений. Государственная политика, согласно концептуальным рамкам ИКАО в отношении ГосПБП, должна охватывать:
1) управление рисками для безопасности полетов;
2) программу обеспечения безопасности полетов;
3) разработку законодательных рамок в области обеспечения безопасности полетов;
4) внедрение культуры безопасности полетов.
По моему мнению, концепция ИКАО несколько оторвана от экономики. Можно сколько угодно совершенствовать и развивать концепцию ИКАО, но все ее совершенствования и улучшения осуществимы только при наличии соответствующего финансирования. Естественно, возникает вопрос о финансировании государством ГосПБП. ИКАО ответа на этот вопрос не да- ет. Ответ на него должно дать само государство, несущее ответственность за применение стан- дартов Приложения 19. Для России особенно важно учесть печальный опыт перехода из социалистического в капиталистическое состояние. Статистика неблагополучия с безопасностью полетов в России зафиксирована ИАТА.
Стандарты Приложения 19 сформулированы предельно лаконично. Судя по всему, ИКАО рассчитывает на смекалку национальных законодателей, которые будут заниматься внедрением приложения в соответствии с Чикагской конвенцией. В первую очередь целью программы должно быть формирование законодательных рамок по обеспечению БП. Готовых законодательных решений по применению стандартов Приложения 19 в российском законодательстве не имеется, и эту работу придется начинать с нуля. В Российской Федерации нельзя сказать, что вопросы обеспечения безопасности полетов запущены. Законов и правил, принятых на этот момент достаточно много. Беда в другом. Очень часто стремясь оперативно отреагировать на текущие вопросы поддержания безопасности полетов, законодатель делает ставку на оперативное реагирование на ту или иную проблему, связанную с БП, совершенно не заботясь о совместимости принимаемых законодательных решений с уже принятыми законами и правилами. Возникает опасное и ненужное в таких случаях дублирование, что противоречит верховенству права. Такая правовая политика фрагментарного реагирования прямо сказывается на качестве регулирующего воздействия законов и правил на безопасность полетов. К тому же следует учесть, что до сих пор российское воздушное законодательство, в отличие от других видов законодательства, не систематизировано. По этой причине никто в России не может сложить целостную картину о действующей правовой системе обеспечения БП. Чтобы правовые рамки ГосПБП соответствовали стандартам Приложения 19, регулятору предстоит провести основательную инвентаризацию российского воздушного законодательства для установления несоответствия действующих законов и правил по без- опасности полетов требованиям стандартов Приложения 19.
Следует учесть, что в приложении сведен воедино материал из существующих Приложений относительно ГосПБП, систем управления безопасностью полетов (СУБП), а также содержатся смежные элементы, касающиеся сбора и использования данных о безопасности полетов и деятельности государства по организации, контроля за обеспечением безопасности. Приложение исходит из важности интеграции деятельности по управлению безопасностью полетов, и это обстоятельство должно учитываться регулятором. Кроме того, сбор данных о безопасности полетов ставит вопрос об обработке и извлечении из них соответствующей информации. Для этого потребуется создание централизованного и региональных информационных центров сбора и обработки данных о безопасности полетов. Учитывая, что полученная информация может содержать ценные сведения о потенциальных угрозах безопасности полетов, в ее использовании явно будут заинтересованы Центры управления воздушным движением при составлении информационных извещений – НОТАМ. Очевидно, что практическая польза от извлеченной из данных информации может быть достигнута посредством их классификации. Для этого регулятор должен будет разработать и принять правила и процедуры классификации информации и ее применения в интересах обеспечения БП.
Приложение 19 вводит в оборот ряд новых понятий и терминов, ранее не применявшихся в авиатранспортной отрасли. Одним из них является понятие «риск» и производное от него «факторы риска». В теории права эти категории не исследованы и не объяснены. Основательно эта категория «риск» разработана в экономической теории. Естественно, природа и сущность «риска» раскрывается с экономических позиций. В праве такой подход не применим. В праве уже давно используется понятие «источник повышенной опасности». На его основе решаются многие гражданско-правовые вопросы деятельности автомобильного, железнодорожного, морского, речного и воздушного транспорта. Он также применяется в отношении опасных технологий и производств – химических предприятий, атомных электростанций и т.п. В Приложении 19 применение понятия «риск» и «факторы риска» имеет целевой характер, и они связаны с без- опасностью полетов. При разработке этих понятий с позиции теории государства и права должны учитываться новые доктринальные исследования технических вопросов обеспечения авиационной деятельности и безопасности полетов воздушных судов, общие принципы оценки безопасности эксплуатации сложных авиационных систем с позиций методологии исчисления рисков возникновения негативных случайных редких событий – АП и И с ВС во время передвижений в воздухе и на аэродромах.
1.5. Сущность нового девиза ICAO «Безопасная система – опасная система»
Новый девиз ИКАО: «Безопасная система – опасная система». Этим подчеркнуто, что безопасные авиационные системы – это иллюзия, что всегда подспудно авиационные системы подвержены рискам, есть объективные факторы, которые влияют на безопасность полетов как, например, отказ двигателя при взлете, посадке и в полете, природные метеорологические условия, орнитологическая опасность и т.д. Понятия «риск» и «факторы риска» значительно расширяют представления о понимании природы воздушного транспорта как источника повышенной опасности, но и ставят ряд вопросов, на которые теория права еще не дает ответы. Не лучше обстоит дело с гражданским правом, давно уже оперирующим понятием «источник повышенной опасности». Таким образом, новые понятия Приложения 19 требуют тщательной разработки и широкомасштабных научных исследований в кооперации с техническими, управленческими, экономическими и иными специалистами. Процесс управления безопасностью полетов осуществляется с учетом организационных, эксплуатационных, технических правил. Право и закон должны им следовать. Было бы неверным полагать, что ключ к пониманию юридической природы и сущности понятий «риск», «факторы риска», «приемлемый уровень БП» находится исключительно в юридической плоскости. Новейшая история принципов и методов обеспечения безопасности полетов свидетельствует о том, что права, обязанности и ответственность – типичные правовые материалы, на основе которых конструируются нормы законов и правил, способны оказывать эффективное регулирующее воздействие на безопасность полетов только тогда, когда в них предельно четко и ясно опосредуются особенности функционирования сложных авиационных систем. Специфика единого технологического авиационного процесса обеспечения безопасности полетов воздушного транспорта, требует максимального синтеза необходимого и целесообразного в комплексе правовых норм на этот счет. Решить эту задачу Российской Федерации еще предстоит. То же самое можно сказать в отношении системы управления безопасностью полетов. СУБП авиапредприятий и организаций, которые подвержены воздействию рисков для безопасности полетов в связи с предоставлением авиатранспортных услуг по перевозке, подлежат согласованию с органами государства, ответственными за подтверждение действительности и правомочности СУБП поставщиков обслуживания. Механизм такого согласования необходимо наладить регулятору и установить законодательные рамки взаимодействия с правообладателями СУБП, предоставляющими свои услуги по перевозке на основании закона.
Новации Приложения 19 ИКАО изменили принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации, и как они отразились на содержании этого принципа, необходимо обязательно учесть. То же самое можно сказать в отношении организационно-правового обеспечения безопасности полетов в российском воздушном праве.
РАЗДЕЛ 2