Органы управления региональным развитием на уровне субъекта РФ
В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации.
Основные законодательные акты, регулирующие взаимодействие федерального правительства и субъектов РФ:
1. Конституция РФ.
2. Бюджетный кодекс РФ.
3. Налоговый кодекс РФ.
4. Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации".
5. Постановление правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
6. Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”// Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. 24 июля
4. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"
5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строиться их деятельность:
• самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;
• государственная целостность и единство органов государственной власти;
• защита прав граждан на всей территории РФ;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" более детально определяет основы их деятельности и полномочия. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте РФ составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта Федерации в соответствии с российским законодательством. Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Однако асимметричный принцип построения федерации, основанный на разностатусности субъектов и закрепленный в Конституции, создал условия для существенных отличий в системе органов государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерацииявляются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов по вопросам регионального значения, контроль за их соблюдением; утверждение бюджета и контроль за его исполнением; принятие программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, структуры органов исполнительной власти субъектов РФ.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
• республиканские парламенты;
• краевые законодательные собрания;
• областные думы;
• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
• представительные органы власти автономных округов и области. Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции
соответствующих республик и носят название “парламент”; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо подписывает законы, принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.
В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные, и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству; местному самоуправлению; экономической политике; социальной защите; экологии; аграрным вопросам; культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).
Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Спецификой данных представительных органов власти является их небольшой состав. Однако несмотря на малочисленный состав в них также образуются комитеты и комиссии. В целом, хотя характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, отличие по структуре, размерам, выполняемым функциям, можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и в настоящее время являются полноценными органами государственной власти.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно, причем имеет сходство при формировании и в республиках, и в других субъектах РФ. Во-первых, основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, с одной стороны, и необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти - с другой. Субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории, но вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти в России.
Во-вторых, органы исполнительной власти функционируют, как правило, на основе одного из перечисленных вариантов.
• Высший орган исполнительной власти возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
• Высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом и законодательным органом субъекта Федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
• При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Возглавляет систему органов исполнительной власти администрация, как например, в Приморском крае, Правительство (Хабаровский край, Ленинградская область, республики). Они обладают собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Состав администрации формируется главой администрации.
Администрация выполняет следующие основные функции:
• разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;
• распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;
• разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы (в республиках - министерства) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали - главе исполнительной власти субъекта и входят в структуру администрации. При этом они, как правило, имеют в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов Федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в законодательстве, ни в науке.
Таким образом, становление и деятельность системы органов регионального управления тесно связаны с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений, а также специфической региональной стратегией управления.