Державна казначейська служба України. Історичні умови започаткування казначейства

Наявність інституту казначейства є об'єктивною закономірністю будь-якого державотворення. Для розв'язання стратегічних завдань, виконання своїх функ­цій держава має мати достатньо ресурсів. А тому вона створює відповідні фінан­сові структури, які б забезпечували реалізацію її функцій та завдань на кожному історичному етапі розвитку.

Залежно від обставин історичного розвитку, побудови державного устрою, традицій і культури різних держав ці структури називають по-різному: "казна", "казначейство", "скарбниця" тощо. Але як би не називалися ці структури в різних державах у різний час основне їх призначення - зберігання матеріальних цінностей і фінансових ресурсів держави.

Термін "казначейство" походить від поняття казна, що в перекладі з англійської (the Treasury) означає скарб або цінність. Скарбом, як відомо, є те (речі чи предме­ти), без чого не може обійтися окрема людина чи функціонувати держава. Іншими словами, скарбом можна вважати блага, які в даний час складають найвищі приватні чи суспільні цінності.

У різні історичні епохи були свої цінності. З еволюцією людської цивілізації поняття скарбу наповнюється іншим змістом, приймає різні форми. Для первісної людини, яка займалася, в основному, полюванням, рибальством, збиранням пло­дів, найбільшою цінністю були дари природи. Це дозволяло їй вижити серед дикої природи. З розвитком на рубежі III - II тис. до н.е. у північній частині Європи скотарства символом багатства була велика рогата худоба, яка й стала першим засобом платежу. Найбільшим скарбом Стародавнього Китаю вважався шовк, яким торгували з багатьма державами світу. Дуже цінувався у Китаї та за його межами гарний і дорогий порцеляновий посуд, технологію виробництва якого тримали у великій таємниці.

Перше письмове тлумачення казни дав древньоіндійський мислитель Каутілья у трактаті про науку політики та управління державою "Артхашастра". Цей твір є зібранням настанов про науку політики та управління державою, яке складалося не одним поколінням філософів приблизно у 4 ст. до н.е. - 2-3 ст. н.е. У рукописі зазначалося, що казна - це багатство держави, до якого належить, крім детально перерахованих доходів, золото, коштовне каміння й метали, а також усі види сільськогосподарської продукції.

Каутілья виділяв окремою статтею останній вид доходів, оскільки в ті часи казна поповнювалась, в основному, від загарбання й пограбування нових земель. А тому потрібно було мати постійно діюче, добре організоване військо. Якза­значалось у праці саме військо і казна є найважливішими інструментами в руках держави, тому вони мають бути під безпосереднім контролем її керівника.

У сучасній економічній літературі можна зустріти тлумачення поняття "казна" у широкому та вузькому розуміннях. Зокрема, Велика Радянська Енциклопедія дає таке визначення казни:

- у широкому розумінні - це сукупність фінансових ресурсів держави (в умовах централізованих держав);

- у вузькому - сховище грошей, дорогоцінностей та інших матеріальних цін­ностей ханів, царів, князів, монастирів тощо (у докапіталістичних формаціях).

Фінансовий словник А.Г.Загороднього та В.Л.Вознюка дає таке визначення державної скарбниці: "Спеціальний орган (самостійний чи в окремих країнах у складі міністерства фінансів), що забезпечує збір державних доходів і їх вико­ристання згідно з державним бюджетом, а також здійснює управління державним боргом, емісією скарбничих (казначейських) білетів та цінних паперів".

У різних державах на різних етапах їх історичного розвитку на казначейство покладалось виконання різних функцій. З еволюцією фінансових відносин, залеж­но від конкретних історичних умов ці функції змінювались: появлялись потреба у виконанні нових, відпадала необхідність або ж передавались іншим органам наявні функції. Історично казначейство виконувало такі функції:

- відповідало за збереження багатства держави;

- організовувало стягнення податків, зборів, мита та виділяло кошти на державні потреби;

- відповідало за емісію грошей, чеканку монет;

- виконувало функцію облікового відомства, тобто вело записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів.

- випускало внутрішні та зовнішні боргові зобов'язання;

- приймало на збереження акції фінансових монополій, а також вклади на­селення.

Сучасне казначейство має глибокі історичні корені свого зародження, ста­новлення та розвитку.

Свої витоки скарбниці беруть ще з глибокої сивини - IV тис. до н.е., коли зароджувались перші держави Стародавнього Сходу - Єгипет, Індія, Месопотамія.

Для утримання війська, захисту інтересів держави та своїх власних інтересів царі створювали державний скарб.

У цілому, незважаючи на складні умови Визвольної війни середини XVII ст., фінанси козацької держави були добре організовані. Державний скарб успішно виконував покладені на нього функції. Однак неподільність особистих коштів гетьмана і державного скарбу спричиняла негативний вплив на фінансовий стан козацької держави. При усуненні від влади, арешті чи смерті гетьмана важко було відділити його власні кошти від державних, чим одразу ж користалися зацікав­лені сторони.

З укладенням у 1710 році гетьманом П.Орликом із запорозькими козаками договору, який дістав назву "Конституція права і вольностей Війська Запорізь­кого" (або Бендерська Конституція) відокремлювався державний скарб від особис­тих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).

У Конституції П.Орликом дається конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) - то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі.

Державний скарб за козацької доби залишався під контролем російського уряду. Царський указ 1754 року вимагав подавати точні відомості про доходи та видатки українського скарбу. Спеціальні інструкції регулювали діяльність двох генеральних підскарбіїв, один з яких обов'язково був росіянином. Із скасуван­ням у 1764 році гетьманства фінансова система України була об'єднана з фінансо­вою системою Російської імперії.

У Росії згадка про казначейство вперше зустрічається у XV cm. Вже тоді княжа казна, яка знаходилась у Кремлі на казенному дворі, набула значення центрального фінансового відомства. У казні також писалися укази, складалися грамоти, велось поточне листування. Документи, що зберігалися у казні, у XVI ст. склали основу так званого царського архіву й інших державних архівів. Казенні двори стали першими державними установами російського середньовіччя, почат­ком системи централізованого управління Російською державою.

Приказна система державного управління, яка проіснувала до кінця XVII ст., була складною і заплутаною: не було єдиних правил складання кошторисів, не визначався підсумковий бюджетний баланс, був відсутній контроль за над­ходженням та використанням коштів.

На початку XVIII століття у Московській Русі стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Структура системи державного управ­ління зазнала низки послідовних перетворень - спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, а у 1711 році - Урядовим сенатом. Сенат був першим у Росії органом колективного управління фінансами, який займався наповненням казни, затвердженням нових податків та монетними справами.

У 1717-1721 pp. на базі діючих до цього приказів утворюються колегії, які за своїм складом та способами розв'язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функ­ціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Принцип колегіальності, якого дотримувались під час обговорення справ та прийняття рішень, дозволяв приймати обґрунтовані та виважені рішення. А можливість обдарованих та компетентних членів колегії просуватися службовими сходами сприяла розвитку ініціативи та зацікавленості у державницьких справах.

У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение и регла­мент камер-колегии". Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематизовано.

Перед камер-колегією ставились такі завдання, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Вона повинна була піклуватися про економічний розвиток країни та мала саме безпо­середнє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею завдань (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів.

Зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І. Тому у 1731 р. видається новий регламент камер-колегії, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації.

Прийняття нового регламенту знаменувало відмову уряду від думки органі­зувати державне управління фінансами в межах окремої самостійної установи. З двох центральних завдань - володіти інформацією та управляти усіма грошо­вими доходами держави, друге завдання - управляти - було викреслене з кола обов'язків камер-колегії.

Усе це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні в державі. Катериною II видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управ­ління взагалі та камер-колегії зокрема. Президентом камер-колегії у 1764 р. стає довірена особа імператриці князь Б.А.Куракін. На деякий час роль камер-колегії посилилась, розширились її повноваження, зросла кількість штатних одиниць.

Згодом виявилося, що другий регламент поставив діяльність камер-колегій у занадто вузькі рамки, позбавив цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилася мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

У 1775 р. для управління всіма справами, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати. Створення казенних палат було зумовлено необхідністю зміцнення центральної влади на місцях після селянської війни під проводом О.Пугачова і відбувалось відповідно до програми петровської реформи послідовної реалізації системи місцевого управління.

У 1782 році були створені казенні палати на території сучасної України у складі Чернігівської та Новгород-Сіверської губерній. З утворенням у 1796 р. Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 р. називалася Малоросійською.

В офіційному документі "Учреждения для управления губерний Всероссийс­кой империи" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злит­тям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. У підпорядкуванні казенних палат були губернські і повітові казначейства.

До обов'язків казенних палат, які, по суті, почали виконувати функції пред­ставництв фінансових органів на місцях, входило:

• збір доходів у повному обсязі та у визначений час;
• доставка зібраних доходів до визначених місць;
• витрачання коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії;
• облік усіх доходів і видатків державних установ губернії;
• зберігання грошових коштів, що надходили до казни;
• складання щорічних реєстрів про доходи та видатки кожного повіту губернії;
• доведення відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного
• казначея.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори.

Для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносилися до казни, була створена посада губернського казначея (скарбника), якому підпорядковувався повітовий казначей (скарбник). Повноваження губернських і повітових казначеїв були уніфіковані єдиною інструкцією, в якій чітко визначався предмет і сфера їх діяльності, порядок прийому платежів, зберігання та видачі коштів тощо. Пові­тові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства.

У 1780 році було створено два головних казначейства у Москві та Петербурзі, куди надходили доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків місцевих органів.

Усі ці нововведення були спрямовані на розв'язання одного важливого зав­дання — формування єдиної фінансової системи Росії. Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Повною мірою було упорядковано облік і звітність, що дозволило складати більш реальний бюджет (табель держав­них доходів і видатків).

Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. У результаті надмірна їх емісія призвела до ще серйозніших економічних та фінансових ускладнень. Сфера управління державними фінансами вимагала змін.

У 1797 році імператором Павлом І була заснована посада державного казна­чея (скарбника), на яку призначено А.Васильєва. На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і відтепер під наглядом держав­ного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення пра­вильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим.

Характерною особливістю управління фінансами XVIII ст. була так звана спеціалізація доходів, коли певну статтю доходів закріплювали за окремою стат­тею видатків.

У 1802 році імператором Олександром І було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення організувати процес управління на принципово нових засадах. Міністерська система державного управління хоч і зазнала значних змін, проіснувала і до наших днів.

Згідно з указом поряд з іншими міністерствами було створено міністерство фінансів. При цьому поряд з посадою державного казначея була заснована також посада міністра фінансів.

З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до міністра фінансів фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей остаточно визначився як головний рахівник країни.

За умови, коли державна казна зазнавала великих збитків від знецінення асигнацій, уряд змушений був прийняти відповідні заходи для стабілізації грошо­вого обігу, погашення урядового боргу. Реформування фінансової системи Росії проводилось на основі знаменитого "Плану фінансів", розробленого у 1810 р. Російським графом М.М.Сперанським при підтримці професора Н.С.Мордвинова. Цей документ, який опирався на ідеї європейських економістів, визначив головні принципи бюджетного законодавства і бюджетного процесу держави та одночасно став першим у Росії розписом бюджету.

Для виведення Росії з кризи пропонувалося: вилучити з обігу асигнації і сфор­мувати капітал для їх погашення шляхом продажу ненаселених державних земель і внутрішніх позик; зменшити видатки усіх державних відомств і встановити жорсткий контроль за ними; розвивати внутрішню і зовнішню торгівлю; встано­вити нові види податків.

За "Планом фінансів" передбачалося провести грошову реформу шляхом вилучення і знищення всіх раніше випущених асигнацій, а також створити новий емісійний банк з достатнім запасом срібла для забезпечення банкнот, які плану­вали випустити в обіг. Однак відсутність на ринку вільних капіталів довготерміно­вого характеру, зростання дефіцитності бюджету, невдалий перехід до облігацій­ної форми позики зумовило провал грошово-кредитної реформи М.Сперанського.

За пропозицією Д.Гур'єва, який обіймав посаду державного казначея, імпера­тор Олександр І видав указ від 2 лютого 1821 р. про створення у складі Мініс­терства фінансів Департаменту державного казначейства, якому підпорядко­вувались усі центральні і місцеві фінансові структури. Головними завданнями Департаменту як спеціального фінансового органу, що відав касовий виконанням державного бюджету, були:

- контроль за рухом коштів - за надходженням та витрачанням коштів усіх казначейств;

- ведення обліку всіх надходжень та витрат держави.

У віданні Департаменту перебували місцеві органи - казенні палати, яким підпорядковувалися губернські і повітові казначейства. Усі зібрані органами казначейства доходи надходили на єдиний рахунок у державному банку.

Таким чином, у Російській імперії складається чітка структура органів казна­чейства - від центрального (Департаменту державного казначейства) до місцевих (губернських і повітових). Саме у цей період розпочинається становлення системи державного казначейства, запровадження казначейської системи касового вико­нання бюджету.

У другій половині XIX ст. за часів правління Олександра II у Росії продовжу­ється реформування фінансової системи у напрямку раціоналізації бюджетного процесу і ведення бюджетного господарства.

У 1862 р. стає відкритим і підлягає опублікуванню державний розпис доходів і видатків. Для вдосконалення бюджетного процесу імператором Олександром II затверджуються "Правила про складання, розгляд, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних Управлінь". Разом з тим відбувається централізація фінансових ресурсів шляхом реалізації принципу єдності каси, що суттєво змінює процес виконання бюджету.

На той час до складу бюджетної системи входила велика кількість відомчих і територіальних кас, куди надходили бюджетні платежі, що мали спеціальне призначення і направлялися на покриття заздалегідь визначених видатків. Від­повідно збором коштів займалися різні відомства.

Реалізація принципу єдності каси кардинально змінює ситуацію. Відтепер усі доходи держави зосереджуються в касах казначейських установ як органів міністерства фінансів. На каси покладаються також функції щодо здійснення видатків відповідно до затверджених у встановленому порядку кредитів.

Слід зазначити, що реформи 60-70-х років спричинили безпосередній вплив на всю систему управління державними фінансами у Росії. Вони дозволили знач­но посилити контроль за бюджетними коштами, зміцнити місце казначейства у фінансовій системі імперії.

Принципи єдності каси закріпив зростаючу роль податків у формуванні бюд­жету та регулюючу функцію бюджетно-податкової політики в економіці. Разом з тим була розв'язана проблема територіальної нерівномірності розподілу над­ходжень і платежів.

Міністерство фінансів отримало можливість використання залишків коштів, отриманих в одних касах, для покриття недоїмок в інших. А казначейство сформу­валося як єдина система виконавчих органів влади.

Внаслідок здійснюваних реформ суттєвих змін зазнала система оподаткування. Слід зазначити, що наприкінці XVIII - початку XIX ст. доходи державної казни формувались в основному за рахунок прямих податків, серед яких переважали земельний і державний промисловий податок, подвірні збори і повинності.

Найхарактернішою рисою оподаткування того часу стала заміна десятків дрібних подвірних зборів і повинностей єдиним грошовим податком, що зробило оподаткування більш гнучким і оперативним. Запровадження подушного податку в розмірі 70 копійок, який стягувався понад 70 років, дозволило стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані.

З обмеженням кола осіб, які обкладалися подушним податком: з 1776 р. -купців, з 1863 р. - цехових ремісників і міщан значно зменшилась частка подушної податі. А зі 887 р. на європейській території Росії, у тому числі й на Україні, було призупинено збір подушного податку.

У доходах державного бюджету починає зростати частка непрямих податків. Найбільшим джерелом надходжень до казни держави був дохід від спиртних напоїв ("від питва"), що склав майже 40% у дохідній частині бюджету. У 1862 р. винний відкуп було замінено акцизом на вино, що дозволило частину грошей, яка осідала у відкупників, акумулювати у казні. Встановлювалися також акцизи на тютюнові вироби, цукор, газ. Запровадження акцизів на товари широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків і дозволило значно збільшити доходи казни.

Одночасно зі зростанням значення і розширенням функцій казначейства все більшу роль у виконанні бюджету починають відігравати банківські установи і, зокрема, створений у 1860 р. Державний банк.

У 1896 р. відбувається офіційне злиття казначейських кас з банківськими й органи казначейства починають виконувати функції, притаманні банківським установам. Спочатку це були найпростіші операції щодо надання послуг насе­ленню, такі як: розмін монет, покупка і продаж білетів державного казначейства, виплата відсотків з цінних паперів, перевідні операції фізичним і юридичним особам, прийом і виплата грошей за рахунок установ державного банку тощо.

З часом спектр казначейських послуг розширювався. До кінця XIX ст. казна­чейства почали активно працювати з цінними паперами, займаючись інкасацією векселів, які обліковувалися установами Державного банку, і покупкою-продажем 4-х відсоткової державної ренти. Казначейства отримали також повноваження щодо розподілу у певному процентному співвідношенні між державною казною і земствами земельних зборів, що свідчило про розвиток принципу самостійності місцевих бюджетів.

На початку XX ст. у зв'язку зі зростанням доходів і видатків держави, усклад­ненням фінансової системи посилюється значення казначейства, розширюється його структура. На той час нараховувалось понад 700 казначейств, які перебували у віддані Департаменту державного казначейства і підпорядковувались відповід­ним казенним палатам. Казенні палати не збирали доходів і не зберігали грошові кошти, а здійснювали тільки нагляд і контроль за діяльністю казначейства.

Розширюються також функції казначейства, які крім суто банківських операцій забезпечують: надходження й зберігання доходів; здійснення видатків; ведення обліку руху державних коштів; продаж гербових марок. Бланків, свідоцтв, патентів. Казначейство починає активно працювати в сфері державного кредитування. Через його установи здійснюється оплата асигнівок, а також надання комерційних креди­тів (від імені держабанку і у випадку, якщо у даній місцевості відсутня банківська установа). Значно зростає обсяг операцій щодо купівлі-продажу цінних паперів.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроб­лено у 1917-1920 pp., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Геть­манату Павла Скоропадського (29 квітня 1918 р. - 14 грудня 1918 р.). За Гетьма­нату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представни­ки науково-економічних кіл.

За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської імперії, що складалося із загальних кошторисних правил і правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не перед­бачених розписом.

Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальновизнаним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису.

На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями.

Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів, мав "велику близькість до дійсних витрат і виплат до скарбниці".

З утворенням у 1922 p. CPCP було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Зміна політичної орієнтації у державі, відхід від загальносвітових цивілізованих шляхів соціально-економічного розвитку позначилися на системі виконання бюджету.

Відповідно до Декрету Ради народних комісарів від 4 травня 1919 р. Департа­мент державного казначейства та його місцеві органи було приєднано до установ Народного банку РРФСР (після утворення у 1922 р. СРСР - Держбанку СРСР). На їх основі у банках створили кошторисні відділи з обслуговування централь­них державних і місцевих установ.

Таким чином, відійшли від практики виконання бюджету через систему каз­начейських органів. Встановилась банківська система виконання бюджету, яка проіснувала весь радянський період розвитку держави. Таке поєднання функцій казначейства і центрального емісійного центру сприяло проведенню політики директивного планового керівництва економікою.

Після проголошення у 1991 році незалежності та побудови соціально зорієнто­ваної економіки ринкового типу розпочався період відродження системи казна­чейських органів в Україні. Важливим завданням на цьому етапі став вибір найприйнятнішої з точки зору доцільності та можливості використання в українській практиці моделі казначейської системи касового виконання бюджетів.