Контроль законності та ефективності використання коштів на фінансування державних цільових та бюджетних програм

Метою контролю законності та ефективності використання коштів на фінансування державних цільових та бюджетнихпрограм є встановлення завдяки проведенню РПУ контрольно-аналітичних заходів (перевірок, аудиту ефективності) доцільності прийняття державних цільових та бюджетнихпрограм, стану їх фактичного фінансування з усіх джерел та за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на фінансування прийнятих програм, повноти їх виконання, ефективності та результативності державних витрат на реалізацію державних цільових та бюджетнихпрограм.

Включенню теми контрольно-аналітичного заходу до Плану роботи передує вивчення предмету перевірки (аудиту ефективності) та обґрунтування пропозиції щодо включення теми перевірки (аудиту ефективності) до Плану роботи.

Підрозділом, відповідальним за здійснення перевірки (аудиту ефективності), складається програма перевірки (аудиту ефективності). При підготовці програми особливу увагу необхідно приділити визначенню критеріїв, що застосовуватиметься для оцінки ефективності використання бюджетних коштів на виконання державних цільових та бюджетнихпрограм.

Відповідно до Стандарту Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів»ефективність– це економічна категорія, яка може визначатися за допомогою таких елементів (рис. 10.5).

На підставі визначених критеріїв ефективності використання державних коштів на реалізацію державних цільових та бюджетнихпрограм застосовуються показники для оцінки результативності їх виконання.

Рис. 10.5. Елементи ефективності використання бюджетних коштів

Результативність виконання бюджетної програми – це ступінь досягнення завдань, що визначались під час її затвердження.

Для оцінки результативності виконання бюджетної програми визначаються показники затрат, показники продукту, показники ефективності і показники якості.

Показники затрат – обсяги і структура ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми та характеризують структуру її витрат.

Показниками продукту є обсяг виробленої продукції чи наданих послуг у реалізації виконання бюджетної програми, кількість користувачів товарами (роботами, послугами) тощо.

Показники продукту використовуються для оцінки досягнення поставлених бюджетної програмою цілей. Під часоцінки продуктивності виконання бюджетної програми за допомогою цих показників звертають увагу на підвищення (в результаті виконання завдань бюджетної програми) обсягів виробництва при застосуванні нової технології чи виробничого обладнання з одночасним зниженням трудо-, енерго- та матеріаломісткості і, відповідно, витрат на виробництво продукції.

Показники ефективності залежно від напрямів, що виконуються в ході виконання бюджетної програми, які можуть визначатися як:

- витрати ресурсів на одиницю показника продукту (економність);

- відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів (продуктивність);

- досягнення визначеного результату (результативність).

Показники якості – сукупність властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту, що задовольняють споживача відповідно до їх призначення та відображають послаблення негативних чи посилення позитивних тенденцій у наданні послуг (товарів, робіт) споживачам за рахунок коштів бюджетної програми.

При цьому, оскільки показники ефективності та якості визначаються унаслідок застосування декількох показників, слід зазначати джерела інформації щодо кожного з них. У разі, якщо відсутня статистична інформація, що надається в джерелах інформації, необхідно подати інформацію щодо кількісних показників, які характеризують кінцеві результати, досягнуті за кошти конкретної програми.

Враховуючи те, що асигнування на виконання державних цільових програм передбачаються у Законі України «Про Державний бюджет України» на відповідний рік і фінансуються за відповідними бюджетними програмами, при плануванні перевірки (аудиту ефективності) виконання державних цільових програм необхідно здійснити попереднє вивчення фінансового забезпечення їх виконання за рахунок коштів державного бюджету, у тому числі тих, що виконуються у складі бюджетних програм.

Для визначення критеріїв ефективності необхідно використовувати дані, наведені в паспортах бюджетних програм, що складаються згідно із Правилами складання паспортів бюджетних програм та інформації про їх виконання, затвердженими наказом Міністерства фінансів України «Про паспорти бюджетних програм» від 29.12.2002 № 1098.

Під час проведення аналізу стану складання паспортів та надання інформації про виконання паспортів на відповідні бюджетні програми необхідно звернути увагу на наступні питання (рис. 10.6).

Рис. 10.6. Напрями аналізу стану складання паспортів бюджетних програм та надання інформації про їх виконання

При плануванні контрольного заходу щодо державної цільової програми, що виконується у складі бюджетної програми, необхідно визначитись з предметом перевірки (аудиту ефективності) (рис. 10.7).

Рис. 10.7. Предмет перевірки законності та ефективності використання коштів на фінансування державних цільових програм

Після з‘ясування предмету перевірки, подальші кроки мають бути спрямовані на об‘єкти перевірки (аудиту ефективності), визначення яких допоможе визначити масштаби перевірки (аудиту ефективності).

Об'єктами перевірки (аудиту ефективності) можуть бути: міністерства; центральні органи виконавчої влади; ініціатор розроблення державної цільової програми; державний замовник державної цільової програми, керівник, виконавці та інші учасники програми; МФУ, інші центральні органи виконавчої влади, Державна казначейська служба України (далі – ДКСУ), розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.

Проведення перевірки щодо формування і виконання державної цільової програми слід розпочинати в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України, на яке згідно зі статтею 18 Закону України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 № 1621-ІV покладено завдання та функції організаційно-методичного забезпечення і координації роботи, пов'язаної з формуванням та виконанням центральними та місцевими органами виконавчої влади державних, міжгалузевих і регіональних програм, що повністю або частково фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, облік цих програм та участь у підготовці експертних висновків щодо доцільності їх затвердження, проведенні комплексного аналізу і оцінки виконання цих програм, ефективності використання бюджетних коштів; формування та надання МФУ проекту переліку програм, які пропонуються до фінансування у відповідному бюджетному році.

Під час перевірки в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України необхідно:

- дослідити, хто саме ініціював розроблення державної цільової програми, та переконатись у достовірності та обґрунтованості обсягів фінансових, матеріальних та трудових ресурсів, зазначених у проекті програми, необхідних на її виконання;

- встановити наявність висновків Державної експертизи проекту програми, свідчень про терміни і відповідність погодження та затвердження програми чинному законодавству;

- оцінити якість проведення конкурсу відбору виконавців заходів і завдань програми;

- виявити, чи є проекти (роботи), що не відповідають предмету програми перевірки;

- перевірити порядок прийняття завершених наукових, науково-дослідних, дослідно-конструкторських робіт та їх реєстрації як науково-технічної продукції;

- оцінити організацію виконання заходів і завдань програми, стан контролю за їх виконанням;

- дослідити стан підготовки та оцінки щорічних (у т.ч. проміжних) звітів про результати виконання програм;

- встановити стан фінансування державних цільових та бюджетних програм (провести аналіз за джерелами і повнотою їх фінансування) та контролю щодо ефективності використання державних коштів на виконання державних цільових та бюджетнихпрограм тощо.

Також доцільно вивчити економічне коло питань, аналогічних поставленим у програмі, з метою встановлення інших державних цільових програм, галузевих, регіональних та інших програм, в яких дублюються завдання державної цільової програми, що перевіряється. Необхідно також встановити загальний обсяг витрат на одні й ті ж проблеми (з визначенням окремих джерел) і питому вагу державних коштів, передбачених на виконання державної цільової програми у цьому обсязі.

При перевірці виконавців – розпорядників (одержувачів) коштів Державного бюджету України та державних цільових фондів необхідно:

- дослідити ті бюджетні програми, через які фінансується державна цільова програма, виявити чинники щодо виникнення кредиторської і дебіторської заборгованості та отримати необхідні пояснення стосовно цього;

- проаналізувати показники продукту, які використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей виконання програми;

- проаналізувати показники ефективності бюджетної програми: витрати ресурсів на одиницю показника продукту (економність); відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів (продуктивність); досягнення визначеного результату (результативність);

- проаналізувати показники якості бюджетної програми.

Загальна структура Звітуза результатами перевірки (аудиту ефективності) виконання державної цільової програми повинна відповідати певним вимогам, зокрема, висвітлювати і надавати оцінку (висновки) щодо наступних питань:

- стан формування програми та її затвердження, відповідність обґрунтувань і розрахунків поставленим завданням, їх наявності та повноті;

- джерела та обсяги фінансування програми, аналіз їх відповідності потребам;

- стан виконання програми (відхилення від визначеної мети, досягнення очікуваних результатів, згідно з визначеними критеріями оцінки, дотримання термінів виконання заходів, причини виникнення тих чи інших проблем і їх наслідки);

- стан фінансування та результати дослідження законності і цільового використання державних коштів, спрямованих на виконання програми, та ефективності управління фінансовими ресурсами;

- стан збереження та використання фінансових і матеріальних ресурсів;

- результати дослідження стану конкурсного вибору керівника та виконавців програм, здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти тощо.

Результати дослідження повинні забезпечити визначення наступних показників виконання державної цільової програми:

- рівень ефективності і результативності діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері формування та виконання державних цільових програм;

- наявність можливостей та шляхи поліпшення ефективності і результативності виконання державної цільової програми;

- реалізація основних засад нормативно-правових та розпорядчих актів і застосовування відповідних засобів для їх реалізації з метою забезпечення виконання державної цільової програми;

- узагальнена оцінка доцільності розробки і затвердження державної цільової програми та продовження її реалізації.

Розділ «Висновки» повинен містити оцінки:

- політики у сфері прийняття державних цільових програм та стану її законодавчого нормування;

- доцільності розробки та прийняття державної цільової програми, результатів від її виконання (кінцевих чи проміжних);

- стану планування та управління державними коштами при виконанні державної цільової програми;

- законності та цільового використання державних коштів, їх руху, обліку, звітності і контролю за ними;

- ефективності та результативності виконання державних цільових програм.

У висновках необхідно дати оцінку діям центральних органів виконавчої влади, замовнику, керівнику та виконавцям державної цільової програми. Крім того, висновки повинні містити обґрунтовану інформацію про потенційні соціально-економічні наслідки реалізації державних цільових програм.