Экономическая роль государства в беларуси
Государство, его институты и структуры играют исключительно важную роль в экономике каждой страны. Одним из принципиальных вопросов является соотношение рыночных и государственных регуляторов. Мировое развитие экономики в XX в. свидетельствует о чередовании периодов усиления рыночного и государственного регулирования. Соответственно в экономической теории и политике преобладала то концепция усиления роли государства в экономике (прежде всего кейнсианство, господствовавшее как в экономической теории, так и практике хозяйственного регулирования на протяжении многих десятилетий прошлого века вплоть до конца 70-х гг.), то концепция неограниченных возможностей рыночных регуляторов экономического развития (монетаризм, неолиберализм и другие экономические теории, ставшие наиболее влиятельными в 80—90-е гг. XX в.). Что касается бывшего СССР и большинства социалистических стран, то в них государство определяло практически все социально-экономические процессы путем разработки и реализации директивных планов, использования административно-командных методов управления.
На современном этапе в преобладающем большинстве стран усиливается регулирующая роль государства по отношению как к государственному, так и к частному сектору экономики.
Государственное регулирование экономики, независимо от того, командно-распределительной или рыночной она является, объективно необходимо для любого правительства. Экономическая политика государства — важный элемент рыночной системы. Государство прямо или косвенно определяет важнейшие параметры рынка, устанавливает ориентиры деятельности отдельных фирм и предпринимателей. Оно формирует общее экономическое пространство, устанавливает ограничения для общественно опасной деятельности.
Государственное регулирование экономики представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными учреждениями с целью обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны. Экономическая политика государства должна способствовать укреплению финансов субъектов хозяйствования и домашних хозяйств, накоплению отечественного капитала, повышению доступности кредитных ресурсов отечественным товаропроизводителям.
Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определяются особенностями социально-экономического развития страны в данный период.
Главная задача государственного управления в экономической сфере — обеспечение роста материального производства с целью удовлетворения все возрастающих потребностей населения. Процесс управления экономикой предполагает решение многих вопросов: повышения эффективности и конкурентоспособности национальной экономики, рационального использования внутренних ресурсов, развития науки и инновационной деятельности, формирования оптимальной структуры хозяйственного комплекса, его социальной ориентации, поддержки экспорта, обеспечения занятости населения и т.д.
6.1. Суть государственного регулирования экономики в условиях перехода к рынку. Структура государственного управления
В плановой экономике государство управляло практически всеми социально-экономическими процессами, которые поддаются централизованному регулированию. Системой директивных адресных заданий государственные органы определяли основные параметры деятельности каждого предприятия и его хозяйственные связи: объем и основной ассортимент производимой продукции, поставщиков сырья и материалов, потребителей готовой продукции. За предприятиями сохранялась самостоятельность в решении прежде всего внутрихозяйственных вопросов: налаживания производства, организации и оплаты труда, совершенствования технологий, повышения качества продукции, социального развития трудовых коллективов.
В рыночной экономике государство не осуществляет непосредственного управления экономической сферой, основным регулятором хозяйственных отношений является рынок. Государственное регулирование играет главную роль только в тех сферах, которые определяют национальную безопасность страны или в которых регуляторы в силу различных причин неэффективны.
Необходимо отметить, что чисто рыночной экономики нет ни в одной стране мира. Экономический механизм в развитых странах включает два органично взаимосвязанных блока — рыночную саморегуляцию и государственное регулирование. Степень государственного вмешательства в экономику в разных странах неодинакова. Например, в Швеции или Нидерландах государство намного активнее влияет на экономические процессы, чем в США или Канаде.
При переходе к рыночной экономике роль государственного регулирования более значима, чем в условиях сложившегося рыночного хозяйства. В странах с транзитивной экономикой сфера принимаемых государством решений намного шире, а сами решения во многих случаях более ответственные. К тому же рыночные регуляторы здесь недостаточно эффективны. Переход от планового хозяйства к рыночному не происходит автоматически. Государство призвано регулировать этот процесс, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий его нормального функционирования.
Роль государства в регулировании экономики определяется созданием условий не только для функционирования рынка, но и соблюдения баланса общественных интересов, социальной стабильности и защиты национальных интересов как во внутренней, тар; и во внешней политике.
Эффективно работающий рыночный механизм позволяет успешно решать многие проблемы социально-экономического развития: объединять интересы производителей и потребителей, стимулировать внедрение достижений научно-технического прогресса, повышать качество продукции, снижать затраты, постоянно обновлять ассортимент товаров, расширять номенклатуру предоставляемых населению услуг. Однако даже самый отлаженный рыночный механизм не в состоянии справиться со всеми социальными и экономическими проблемами жизни общества. Поэтому решение ряда проблем, неподвластных рыночному механизму, берет на себя государство.
Практика многих стран, осуществляющих переход от плановой экономики к рыночной, показала, что прогресс в экономическом развитии невозможно обеспечить без эффективного государства, а благосостояние общества не может быть достигнуто лишь с помощью механизмов рыночной системы.
Вместе с тем при переходе к рыночной экономике выполняемые государством функции в экономических процессах объективно должны постепенно сокращаться, для чего требуется правильно определить приоритеты государственного управления и сделать упор на обеспечение жизненно важных экономических и социальных потребностей общества.
За государством прежде всего должны сохраняться следующие функции:
• эмиссия денег, денежно-кредитное и налогово-бюджетное регулирование;
• обеспечение гарантий прав и свобод личности, прав собственника и субъекта хозяйствования;
• формирование устойчивой макроэкономической ситуации, включающей эффективное функционирование финансовых учреждений;
• обеспечение минимальных социальных стандартов по предоставлению благ и услуг общего пользования (образование, здравоохранение, культура, коммуникации и другие жизнеобеспечивающие блага и услуги);
• реализация антимонопольных мер и поддержка конкурентной среды;
• развитие науки, инновационной деятельности и информационных технологий;
• проведение активной внешнеэкономической политики, развитие интеграционных связей с соседними странами;
• формирование производственной, социальной и экологической инфраструктур общегосударственного значения, обеспечивающих условия для роста экономики и улучшения жизнедеятельности населения;
• поддержка социально незащищенных групп населения;
• охрана окружающей среды, совершенствование экологических регуляторов, международное сотрудничество при решении экологических проблем;
• формирование рациональных территориальных пропорций воспроизводства и комплексное развитие производительных сил регионов;
• обеспечение национальной безопасности страны;
• создание правовой базы рыночных отношений и обеспечение неукоснительного соблюдения законов, развитие институциональной инфраструктуры;
• разработка и реализация стратегии социально-экономического развития.
При переходе к рыночной экономике государство выступает локомотивом экономических преобразований, аккумулируя целенаправленные усилия на техническое перевооружение отраслей на основе внедрения новых технологий, разработку и реализацию научно-технических программ, рост инвестиций, структурную перестройку экономики. Оно осуществляет меры по повышению конкурентных преимуществ национальной экономики, чтобы в условиях глобализации страна могла занять достойное место в мировом разделении труда.
В переходный период более ответственной и сложной становится роль государства по управлению собственностью. Прежде всего требуется преодолеть тотальную монополизацию государственной собственности, осуществить ее разгосударствление и приватизацию. В собственности государства остаются предприятия, определяющие основу его экономического развития и национальную безопасность. Задача государственного управления — создать возможности для их эффективной работы с использованием рыночных законов: конкуренции, спроса, предложения, стоимости и т.д. При этом важно обеспечить координацию взаимодействия между субъектами государственной и других форм собственности.
Для регулирования социально-экономических процессов государство использует систему методов и инструментов, которые меняются в зависимости от сложившейся социально-экономической ситуации, накопленного опыта, выбранной модели и стратегических целей развития.
Общепринято деление методов государственного регулирования на правовые, административные, экономические.
Правовое регулирование экономики состоит в разработке и реализации законов, обеспечивающих нормы функционирования предприятий всех форм собственности и рыночных структур (бирж, банков, акционерных обществ), антимонопольном регулировании, защите прав покупателей и интересов общества, посредничестве между предпринимателями и наемными работниками и т.д. Необходимы новые, адекватные рыночным условиям налоговое законодательство, система законов по социальной защите населения и т.д. Требуется правовое обеспечение таких специфических процессов переходного периода, как приватизация государственной собственности, поддержка малого и среднего бизнеса.
Административные методы экономического регулирования реализуются посредством запретительных, разрешительных и принудительных мер для отдельных сфер экономической деятельности или категорий населения. С помощью административных мер, например, осуществляется государственный контроль над ценами монополистов и социально значимых товаров. Для защиты национальных интересов в системе внешнеэкономической деятельности используются установление квот экспорта и импорта отдельных товаров или товарных групп, лицензирование внешнеторговой деятельности. Административные методы широко применяются в области охраны окружающей среды и социальной защиты населения.
Важной задачей государства в переходный период является создание целостной системы экономических методов регулирования. С этой целью используются:
• бюджетно-налоговая политика;
• денежно-кредитная политика;
• ценовое регулирование;
• амортизационная политика;
• прямые методы регулирования — государственный заказ, квоты, лицензии, прямое бюджетное финансирование.
Особая форма государственного регулирования — разработка прогнозов и программ. Их объектами являются как страна в целом, так и отдельные отрасли экономики и социальной сферы, регионы, а также направления деятельности (привлечение в экономику иностранных инвестиций, приватизация, занятость и т.д.).
Разработка программ социально-экономического развития осуществляется и в странах с развитой рыночной экономикой. Но в период перехода к рынку значимость данного метода регулирования экономики особенно велика, так как при разработке прогнозов и программ определяются стратегические и тактические цели и задачи развития, этапы и меры для их достижения, необходимые средства для их реализации.
Вся система государственного регулирования национальной экономики должна быть направлена на обеспечение экономической безопасности страны, ее устойчивого развития с учетом возможных изменений внутренних и внешних факторов.
Одним из важных условий реализации государством своих функций по эффективному управлению экономикой при переходе к рынку является формирование соответствующей структуры государственного управления и аппарата, способного профессионально действовать в новой экономической и политической среде.
Конституцией Республики Беларусь определено, что «государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях» (ст. 13, п. 5).
В соответствии с Конституцией (ст. 107, п. 4.) Правительство (Совет Министров) Республики Беларусь обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда.
В состав Совета Министров Республики Беларусь входят по должности Премьер-министр Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, министры, председатели государственных комитетов, Председатель Комитета государственной безопасности, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.
Постоянно действующим органом Совета Министров Республики Беларусь является его Президиум в составе Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, министра экономики, министра финансов, министра иностранных дел.
Действующая на начало 2004 г. система государственного управления Республики Беларусь, построенная по функционально-отраслевому и территориальному принципам, включает 25 министерств, 5 государственных комитетов, 8 комитетов при Совете Министров Республики Беларусь и 8 государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь.
Министерство является республиканским органом государственного управления (функциональным или отраслевым), проводящим государственную политику, осуществляющим регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующим деятельность в этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь.
Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — это республиканский орган государственного управления, реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности.
В структуре министерств по решению Президента Республики Беларусь могут создаваться департаменты, которые являются структурными подразделениями министерств и осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства.
Важную роль в структуре государственного управления экономикой играют территориальные органы соответствующих министерств и экономические органы облисполкомов и Минского горисполкома, а также райисполкомов, горисполкомов и местных администраций. Из республиканских органов управления экономикой и социальной сферой свои территориальные органы в областях, районах и городах областного подчинения имеют министерства: по налогам и сборам, природных ресурсов и охраны окружающей среды, труда и социальной защиты, финансов, статистики и анализа. В областях и г. Минске имеют
свои региональные структуры министерства архитектуры и строительства, экономики, а также комитеты при Совете Министров Республики Беларусь по ценным бумагам и по энергоэффективности.
Структурные подразделения местных исполнительных и распорядительных органов, обеспечивающих реализацию на своей территории государственной политики в отдельных отраслях и сферах экономики, подчиняются, помимо исполкомов, соответствующим республиканским органам государственного управления.
Необходимо отметить, что сложившаяся система государственного управления экономикой в Республике Беларусь еще не в полной мере обеспечивает эффективное взаимодействие различных властных структур при выполнении ими своих полномочий. Отчасти это происходит потому, что одни и те же полномочия закреплены за различными уровнями управления.
Формирование в Республике Беларусь социально ориентированной рыночной экономики требует повышения эффективности взаимодействия органов отраслевого и территориального управления при решении как общегосударственных, так и региональных проблем, что в конечном счете обеспечит переход страны к устойчивому развитию.
Система планирования и прогнозирования национальной экономики
6.2.1. Специфика перспективного планирования в переходной экономике Беларуси
Распад бывшего СССР привел к ликвидации централизованного планирования — одного из главных методов государственного регулирования в административно-командной системе управления. С переходом к рыночным отношениям потребовались радикальные изменения и методов хозяйствования. На первом этапе переходной экономики (1991—1995 гг.) намечалось придать управлению демократический характер на основе расширения прав и самостоятельности предприятий. Предполагалось, что сокращение обязательных заданий сверху, переход к государственным заказам, передача функций управления производством предприятиям внесут качественные изменения в управление экономикой. Однако при этом не были достаточно задействованы факторы мотивации высокопроизводительного труда — развитие и рациональное сочетание различных форм собственности, товарно-денежные отношения, конкуренция, экономические регуляторы производства, распределения, обмена и потребления. При распаде политической системы и отсутствии научно обоснованной теории управления экономикой в переходный период это привело в определенной степени к потере управляемости социально-экономическими процессами.
В этот период практически не было единого государственного плана экономического и социального развития страны. Его заменяли различные прогнозы и программы, система госзаказов, которые при отсутствии необходимых макроэкономических условий для производства не оказывали существенного влияния на народное хозяйство. Годовое планирование уступило место текущим месячным и квартальным мерам по решению наиболее острых проблем производства, материально-технического обеспечения и распределения ресурсов. Государственные регуляторы носили преимущественно административный, неэкономический характер, а создаваемые рыночные структуры и механизмы работали в основном на формирование первичного капитала в частном секторе экономики. Под воздействием этих факторов в стране происходили дальнейшее углубление кризисных явлений, абсолютное падение объемов производства, нарастание инфляционных процессов и как следствие — снижение уровня жизни населения.
С целью преодоления указанных негативных тенденций в стране были разработаны Программа неотложных мер по выходу экономики из кризисного состояния, Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 1996—2000 годы. Осуществление этих и других принятых правительством мер позволило, начиная с 1996 г., преодолеть спад производства, достигнуть положительной динамики макроэкономических процессов, восстановить систему управления экономикой, отвечающую реалиям переходного периода, улучшить систему социальной защиты населения.
Государственное регулирование социально-экономических процессов на основе разработки и реализации прогнозов и программ, или индикативное планирование, стало ведущим методом государственного управления экономикой в переходный к рыночным отношениям период.
Опыт кризисных лет показал, что рыночное саморегулирование без регулирующего участия государства приводит к серьезным деформациям и провалам в социально-экономических процессах. Государство, опираясь на возможности планирования и государственного регулирования, призвано устранять возникающие деформации и периодически возвращать эти процессы в состояние динамической сбалансированности. С помощью планирования государство поддерживает социально-экономическую систему в состоянии динамического равновесия. Планирование — не инородная, а органичная часть целостной системы управления. Планирование должно рассматриваться не только как норма, метод, инструмент принятия управленческих решений, как интегрирующая деятельность, объединяющая экономику, социологию, экологию, демографию, статистику и другие дисциплины, но и как наука управления, формирующая специфическую теорию, технологию и институциональные структуры, обеспечивающие необходимое воздействие на объекты государственного регулирования экономики.
Разрушение централизованной экономики не означает абсолютного отрицания роли государства в планировании социально-экономического развития. Однако меняются содержание и организация самого планирования: жесткое директивное планирование заменяется направляющим, регулирующим и другими его видами, в наибольшей степени соответствующими рыночным отношениям. Взаимодействие планирования и саморегулирования по отношению к социально-экономическим системам рассматривается не с позиции антагонизма и отрицания, а симбиоза и органичного сочетания.
Основным инструментом такого симбиоза выступает индикативное планирование, которое пришло на смену директивному и рационально сочетает в себе рыночный механизм саморегулирования, учитывающий действие объективных законов рынка, и регулирующее воздействие государства на социально-экономические процессы. Благодаря этому индикативный план становится эффективным инструментом управления экономикой, что подтверждается опытом экономически развитых стран с рыночной экономикой (Франции, Японии).
Индикативное планирование призвано выполнять три важные функции:
1) информационную — планами и прогнозами государство информирует субъекты хозяйствования о предпочтительной экономической политике, что позволит им формировать на этой основе свои бизнес-планы;
2) стабилизационную — дает возможность ориентироваться в долгосрочных установках и целях правительства и действовать сообразно с ними;
3) согласительную — позволяет правительству и негосударственным субъектам хозяйствования достигать единства по ключевым вопросам экономической политики в ходе взаимных консультаций и согласований.
Переход к индикативному планированию предполагает эффективное использование лучших достижений централизованного планирования с учетом их оценки применительно к новым условиям. К этим достижениям следует отнести широко применявшиеся в последние годы методологию и методы разработки комплексных программ, социально-экономических, научно-технических и экологических прогнозов; систему планов различного временного горизонта; методы целеполагания, сценариев, вариантности и комплексности; систему взаимоувязанных балансовых расчетов; разработку экономических и социальных нормативов, позволяющих оценить динамику эффективности производства, структурных сдвигов, изменения макропропорций. Используемая на уровне предприятий и объединений система прямых хозяйственных связей и договоров на поставку продукции во многом стала прообразом фьючерсного рынка, перспективного формирования портфеля заказов и производственной программы бизнес-планов предприятий и ассоциаций. Разработанные в республике Комплексная программа научно-технического прогресса, Основные направления социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001 — 2005 годы, а также ежегодно составляемые прогнозы социально-экономического развития страны — пример междисциплинарного сотрудничества и научной обоснованности используемых методологических и методических подходов к прогнозированию и планированию социально-экономических процессов, разработке экономической политики и стратегии государства.
Все перечисленное, по сути, является основой нового понимания сущности государственного регулирования и индикативного планирования. Имеется в виду планирование не как движение «сверху вниз» и «снизу вверх» заданий, показателей и данных об их выполнении, а как государственная плановая информация, правовые и экономические нормы и нормативы, государственная организация и поддержка всего, что формирует созидательную атмосферу в экономике и высокую организованность в деятельности каждого работника, коллектива, разрешение экономических интересов работников, предпринимателей и государства. Это и есть новая парадигма и сущность планирования в системе управления социально-экономическими процессами в переходный к рынку период.
Индикативный план должен включать результаты исследований всего многообразия актуальных проблем как на длительную, так и на ближайшую перспективы. Это — разработка стратегии социально-экономического развития государства, включая выбор перспективной модели экономики, разгосударствление и приватизацию, развитие предпринимательства, формирование рынка и его инфраструктуры, демонополизацию экономики, выбор приоритетов и направлений инновационной, инвестиционно-структурной и внешнеэкономической политики, определение макропропорций и системы государственных регуляторов, создание системы социальной защиты и гарантий для населения, формирование правовой базы.
Широкий круг проблем, охватываемых индикативным планом, требует соответствующей их проработки в предплановых и плановых документах по всем срезам народнохозяйственного комплекса и различным временным горизонтам.
С учетом единства объекта исследования, необходимости взаимоувязки и согласования в индикативном плане основных аспектов развития экономики — научно-технического, социально-экономического, экологического, отраслевого и регионального — документы информационно-методологически и методически следует свести в единую систему индикативного планирования.
На долгосрочную перспективу в этой системе целесообразно разрабатывать прогнозы и программы комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, демографического развития и занятости, прогнозы и программы научно-технического, экономического и социального развития. На основе прогнозов и программ формируется Национальная стратегия социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, определяются главные направления и пути преобразований в инновационной, структурной и внешнеэкономической сферах.
На среднесрочную перспективу планируется разработка на основе принятой Национальной стратегии социально-экономического развития страны Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 5 лет. В этом документе должны быть детализированы применительно к условиям прогнозируемого периода долгосрочные цели и задачи для решения наиболее острых проблем, определены тактические средства и меры по их реализации, обоснованы макроэкономические пропорции развития экономики.
На краткосрочный период — разработка годовых планов-прогнозов экономического и социального развития страны, в которых особое внимание уделяется задачам, вытекающим из среднесрочных прогнозов и программ, и формированию системы экономических регуляторов, обеспечивающих их решение.
Сложившаяся система государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития Республики Беларусь рассматривается в следующих параграфах.