История развития лесного законодательства
УДК 630.93:34
ББК 67.407
Г95
Выполнено в рамках проекта РГНФ № 12-12-110000 а/С «Инструменты устойчивого
управления лесным комплексом финно-угорских стран и их использование
в инновационном развитии Северных регионов»
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Сыктывкарского лесного института
Рецензент:
О. В. Воронцова, кандидат юридических наук, доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин (Коми республиканская академия
государственной службы и управления)
| Г95 | Гурьева, Л. А. Лесное законодательство: учебное пособие / Л. А. Гурьева ; Сыкт. лесн. ин-т. – Сыктывкар : СЛИ, 2013. – 84 с. |
| ISBN 978-5-9239-0449-9 | |
| Учебное пособие содержит основные положения лесного законодательства, анализ системы государственного управления лесами, правовые основания использования лесов и виды юридической ответственности за нарушение лесного законодательства. По каждой теме дисциплины «Лесное законодательство» представлен материал для изучения основных вопросов правового регулирования лесопользования, вопросы для самопроверки и список литературы. Учебное пособие подготовлено на основе действующего законодательства и позволяет студенту получить углубленные знания и навыки для успешной профессиональной деятельности. Предназначено для студентов всех форм обучения, обучающихся по укрупненным направлениям подготовки 080000 «Экономика и управление», 151000 «Металлургия, машиностроение и материалообработка», 220000 «Автоматика и управление», 250000 «Воспроизводство и переработка лесных ресурсов». | |
| УДК 630.93:34 ББК 67.407 |
Темплан 2012 г. Изд. № 49.
_______________________
Учебное издание
Гурьева Любовь Александровна, кандидат юридических наук, доцент
Лесное законодательство
_______________________
Сан.-эпид. заключение № 11.РЦ.09.953.П.000015.01.09
_______________________
Подписано в печать 28.12.12. Формат 60 ´ 90 1/16. Уч.-изд. л. 5,6. Усл. печ. л. 5,3.
Тираж 50. Заказ № 480.
_______________________
Сыктывкарский лесной институт (филиал) федерального государственного бюджетного
образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский
государственный лесотехнический университет имени С. М. Кирова» (СЛИ),
167982, г. Сыктывкар, ул. Ленина, 39
[email protected], www.sli.komi.com
_______________________
Редакционно-издательский отдел СЛИ.
Отпечатано в СЛИ.
ISBN 978-5-9239-0449-9 © Гурьева Л. А., 2013
| |
Оглавление
вВедение.. 4
Глава 1. Лесное законодательство. Общие положения.. 5
§ 1.1. История развития лесного законодательства. 5
§ 1.2. Основные положения современного лесного законодательства. 15
§ 1.3. Система лесного законодательства. 18
Глава 2. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов 24
§ 2.1. Государственные органы исполнительной власти. Система управления лесами 25
§ 2.2. Государственное лесное планирование. 33
§ 2.3. Федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана) 37
Глава 3. Использование лесов.. 43
§ 3.1. Освоение лесов. Право на использование лесов. 43
§ 3.2. Общие положения о гражданско-правовых договорах по использованию лесов 50
§ 3.3. Порядок заключения, ограничения, приостановления, изменения и расторжения договора аренды по использованию лесов. 52
Глава 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства.. 61
§ 4.1. Юридическая ответственность за совершение лесонарушения. 61
§ 4.2. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за нарушение лесного законодательства. 63
§ 4.3. Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства. 67
§ 4.4. Административная ответственность за нарушение лесного законодательства 76
Заключение.. 83
Библиографический список.. 84
Введение
Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации является важной составляющей в российском законодательстве.
Россия — самая «лесная» держава в мире. Так, в РФ22 % мировой лесопокрытой площади (лесной фонд России занимает 69 % суши — это 763,5 млн га суши покрыто лесами) и23 % расчетного мирового запаса древесины. Леса определяют глобальную составляющую экологической безопасности населения России и сопредельных стран. Лес является воспроизводимым природным ресурсом и должен использоваться грамотно и приносить государству устойчивый и солидный доход. Сохранение лесов как природного ресурса и экосистемы являются целью проводимой государственной лесной политики. Российское государство является собственником лесов и, осуществляя политику, должно законодательно регулировать рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов.
Принятие в 2006 году нового Лесного кодекса РФ и подзаконных актов существенно изменили лесное законодательство.
Учебное пособие «Лесное законодательство» призвано обеспечить получение студентами знаний в области государственного и хозяйственного управления лесами, правового регулирования использования лесов, юридической ответственности за нарушение лесного законодательства.
Пособие включает в себя следующее: исторический экскурс в развитие российского законодательства о лесе; основные положения современное лесное законодательство; характеристику Лесного кодекса РФ (2006 г.) и системы лесного законодательства; описание системы государственного управления лесами на федеральном, региональном и территориальном уровнях: полномочия государственных органов исполнительной власти, государственное лесное планирование и федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана); договорной метод правового регулирования лесопользования; виды юридической ответственности за нарушение лесного законодательства.
Изучение дисциплины «Лесное законодательство» с использованием данного учебного пособия позволит студентам ознакомиться с основными положениями государственной лесной политики, принципами лесного законодательства, приоритета лесного законодательства в регулировании лесных отношений, правильно применять лесное законодательство, в частности Лесной кодекс Российской Федерации, в профессиональной деятельности.
Учебное пособие подготовлено с использованием информационной системы «Консультант Плюс Коми».
В учебном пособии использованы нормативные правовые акты, действовавшие на 01.09.2012.
Глава 1. Лесное законодательство. Общие положения
Лесное законодательство — это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области использования, охраны, защиты и восстановления лесов.
История развития лесного законодательства
Историю развития российского лесного законодательства целесообразно подразделить на дореволюционный, советский и современный периоды, поскольку эта классификация связана с изменением форм собственности на леса. Правовые отношения по использованию лесов во многом являются производными от отношений собственности на них.
Первоначально (в VIII—XII вв.) отсутствовали ограничения на пользование лесами, поэтому не было необходимости в принятии законов о лесах, в управлении лесами. В материалах по истории Древней Руси лес в качестве категории земель упоминается редко. Обусловлено это тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального летописного упоминания. Государственная собственность на леса не была закреплена в нормативных правовых актах в тот период. Первое упоминание об охране лесов можно найти в Русской Правде Ярослава Мудрого: было впервые введено право собственности на лесные промыслы (из 121 статьи Русской Правды защите права собственности на лесные промыслы, в первую очередь бортничества, посвящено 10 статей) и была установлена ответственность за его нарушение. Начиная с XIII в. и до конца XVI в. происходило закрепление права собственности на леса, входящие в состав вотчин, что давало право передавать леса по наследству. Кроме того, в XIV—XVI вв. были созданы засеки — заповедные леса военного значения вдоль южной границы Руси. В этих лесах деревья были повалены широкой полосой в сторону возможного нападения врага, что делало их непроходимыми для конницы врага. В целях обеспечения сохранности «засечных лесов» всем, кроме ратников охраны, было запрещено находиться на территории этих лесов, а также запрещались их вырубка и выжигание. С XVII в. стали принимать первые законодательные акты о лесах, которые рассматривались в качестве самостоятельного объекта права собственности, а не в качестве составной части другого объекта права собственности. В Соборном уложении царя Алексея Михайловича (1649 г.) в 67 из 958 статей упоминается лес. С этого времени получила окончательное юридическое оформление феодально-государственная собственность на леса в России. По принадлежности были поименованы леса вотчинные, общие, въезжие, поверстные, засечные и заповедные.
Во время царствования Петра I лесное законодательство получило новый толчок для своего развития. Строительство военного флота и поддержание его боеспособности были невозможны без лесоохранительного законодательства. Петр I установил указом запретные полосы вдоль берегов больших (Волги, Дона) и малых (Десны и др.) рек шириной 50 и 20 верст соответственно. Рубка деревьев в этих лесах была разрешена исключительно для государственных нужд. Нарушителям данного указа грозила смертная казнь. Петр I заложил основы лесоуправления:
1718 г. — создание государственной лесной стражи с целью охраны корабельных лесов;
1719 г. — учреждение единого государственного органа по управлению лесами — Адмиралтейства;
1722 г. — издание указа о введении службы вальдмейстеров в России с целью надзора за соблюдением лесного законодательства;
1723 г. — введение в действие первого государственного акта по организации лесного хозяйства страны — «Вальдмейстерской инструкции», направленной в первую очередь на сбережение заповедных лесов.
При Екатерине II наблюдалась деградация лесного законодательства: ею в 1782 г. был подписан указ, согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, остаются в неограниченной собственности владельцев с правом продажи. Вскоре началась ничем не ограниченная рубка лесов. В период царствования Екатерины II произошло такое ослабление государственного воздействия в данной области: была восстановлена неограниченная свобода собственников по отношению к лесам (что равносильно произволу); уменьшены размеры запретных полос вдоль крупных рек, а вдоль малых рек запреты были отменены; ликвидирована служба вальдмейстеров. Хотя следует отметить, что в законодательстве все же остались закрепленными строгие лесоохранительные меры. С этого времени начал меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, ранее имевшее целью обеспечение нужд военного флота, соответственно охрану корабельных лесов, приобрело экономический характер: одной из главных целей стало пополнение казны за счет дохода от лесов. В 1798 г. был создан Лесной департамент (это официальное название включено только в именной указ Павла I от 27 февраля 1799 г.), что и стало датой создания государственного лесного хозяйства. Основным нормативным актом лесного законодательства того времени был Лесной устав, утвержденный 11 ноября 1802 г. Данный акт вошел в состав первого Свода законов Российской империи (1832 г.) под названием «Свод Устава лесного» (т. 8). Повторные его издания вышли в 1842, 1857, 1876, 1893 и 1905 гг., хотя с каждым новым изданием указанный Устав и не подвергался значительным внутренним изменениям и переработке. Некоторые его статьи, взятые из Соборного уложения 1649 г., продолжали действовать вплоть до 1917 г.
Отсутствие коренной переработки в каждом новом издании Устава не является его недостатком. Напротив, длительное действие Устава, отсутствие серьезных реорганизаций управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. были основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего как раз и не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания, а поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.
В соответствии с Лесным уставом леса были разделены на государственные и состоящие в общественной и частной собственности. Государственными лесами являлись те, которые составляли собственность казны. Государственные леса делились на казенные леса и на леса, имеющие особое предназначение. Казенными назывались те государственные леса, которые не были отнесены к особым ведомствам, не приписаны к каким-либо заведениям или обществам и состояли в непосредственном распоряжении казны. Государственными лесами, имеющими особое предназначение, являлись те, в отношении которых право пользования было предоставлено особым ведомствам, заведениям или обществам. К лесам, не принадлежащим к числу государственных, относились леса, находящиеся на праве собственности у обществ и частных лиц. Устав содержал нормы, в соответствии с которыми из всех лесов мерам более строгого сбережения подлежат леса защитные и водоохранные. Большое внимание обращалось на усиление лесоохранных мер. На местах в лесоохранительных комитетах была введена новая должность — уездный лесничий. В его обязанности входило наблюдение за исполнением в уезде законодательства.
Итак, леса царской России по форме собственности в начале XX в. делились на следующие группы:
1) казенные леса и леса удельного ведомства;
2) частновладельческие леса (располагались в основном в европейской части России, в наиболее обжитой ее части);
3) крестьянские частные леса;
4) леса крестьянских обществ.
К 1914 г. по европейской территории России лесные площади распределились следующим образом: казне и удельному ведомству принадлежало 60 %; частным владельцам — 31,2 %, в том числе зажиточным крестьянам — 2 %; крестьянским обществам — 8,8 % лесов. По официальным данным, с учетом Финляндии и Кавказа в целом по империи государству в 1913 г. принадлежало более 70 % лесов. Следовательно, основным владельцем лесов в дореволюционной России было государство.
Принятый сразу после Октябрьской революции 8 ноября (26 октября) 1917 г. Декрет о земле отменил право частной собственности на землю.
Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов крестьянских, рабочих, солдатских и казачьих депутатов 27 января 1918 г. был принят закон о социализации земли. Он продолжил традицию правового регулирования, выражающуюся в отмене всех форм собственности на леса. Закон о социализации земли не устанавливал формы собственности на леса. Между тем интересы государства требовали законодательного закрепления основных положений правового режима лесов и регламентации рационального, планового использования лесных ресурсов. Эти задачи впервые были решены Декретом ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах». Этот акт вошел в историю под названием «Основной закон о лесах». Историческое значение Декрета «О лесах» состоит в том, что он стал теоретическим и практическим фундаментом для построения последующего советского лесного законодательства. В нем были определены главные направления дальнейшего его развития. Вместе с тем декрет, положив начало правовому регулированию новых, социалистических общественных отношений по поводу использования лесных ресурсов, явился основой для формирования особой отрасли социалистического права — советского лесного права. «Основной закон о лесах» состоял из 8 разделов, включающих 120 статей: 1) общие положения; 2) права и обязанности граждан; 3) права и обязанности местных органов власти; 4) права центральной советской власти и обязанности центрального управления лесами республики; 5) основы хозяйства в лесах; 6) лесотехнический персонал; 7) обращение лесов в земельный фонд; 8) нормы переходного времени. В качестве главного принципа правового регулирования закон провозгласил принцип права государственной собственности на леса, поскольку он отменял навсегда всякую иную собственность на лес в пределах РСФСР и объявлял леса, принадлежащие частным лицам и обществам, без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием. Распространение на леса режима государственной собственности предполагало запрещение всякого рода сделок по поводу лесов. Данным актом была запрещена также субаренда участков леса. «Основной закон о лесах» 1918 г., закрепив право государственной собственности на леса, сформулировал и правовые принципы отношений лесопользования: пользование лесами доступно каждому физическому и юридическому лицу; лесопользование устойчиво; ему присущ возмездный характер; оно имеет целевое назначение; лесное хозяйство ведется на плановой основе; управление лесами централизовано; осуществляется специальная правовая охрана лесов; должно постоянно производиться лесовозобновление и лесоразведение с целью улучшения состояния лесов. Декрет «О лесах» положил начало правовой классификации лесов исходя из их целевого назначения. Пространства, на которых лесопользование ограничено, объявлялись защитными лесами; пространства, предназначенные для извлечения из них каких-либо материальных лесных или денежных выгод, — эксплуатационными лесами. Статья 82 «Основного закона о лесах» предусматривала возможность отнесения к защитным и эксплуатационным лесам пространства на территории республики и насаждения местного сельскохозяйственного назначения.
Принцип господства права государственной собственности на леса как единственной формы собственности на леса нашел отражение и дальнейшее развитие в последующем законодательстве. В ст. 1 Лесного кодекса РСФСР 1923 г. указывалось, что все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный фонд. Единый государственный лесной фонд разделялся на леса местного значения и леса общегосударственного значения (ст. 4 данного акта). При этом в состав лесов местного значения выделялись лесные участки, расположенные вне крупных массивов (ст. 5 указанного кодекса), а все леса, оставшиеся в едином государственном лесном фонде после выделения лесов местного значения, составляли леса общегосударственного значения (ст. 13 кодекса).
Высшее законодательное закрепление право исключительной государственной собственности на леса получило в ст. 6 Конституции СССР и конституциях союзных республик. Ведение лесного хозяйства осуществлялось на основе установления единого государственного плана, разрабатываемого Госпланом СССР в соответствии с планом реконструкции и индустриализации всего народного хозяйства страны. Этот вопрос был урегулирован постановлением СНК СССР от 2 февраля 1928 г. «О мерах по упорядочению лесного хозяйства».
Важнейшим документом военного времени стало постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 год», которым предусматривалось деление лесов (по народнохозяйственному значению) на три группы с установлением соответствующего правового режима лесопользования и ведения лесного хозяйства. К лесам первой группы были отнесены леса государственных заповедников, полезащитные и курортные леса, а также леса зеленых зон вокруг промышленных зон и городов, ленточные боры в Западной Сибири и степные колки. Ко второй группе были отнесены леса, имеющие наряду с эксплуатационным защитное значение, расположенные в густонаселенных многолесных районах, в отдельных малолесных районах страны, где в связи с ограниченными лесосырьевыми ресурсами и большими народнохозяйственными потребностями необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение лесоохранительных требований при осуществлении лесопользования. В лесах второй группы размеры рубок были ограничены в пределах годового прироста древесины, а в лесах первой группы допускались лишь рубки ухода, санитарные и выборочные. К третьей группе отнесены остальные леса государственного лесного фонда; в них были разрешены промышленные рубки в неограниченных размерах.
Лесное хозяйство сильно пострадало во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. В результате военных действий на оккупированных территориях погибло свыше 20 млн гектаров леса. Были также уничтожены и повреждены большие площади полезащитных лесонасаждений. Из-за нехватки минерального топлива были включены в эксплуатацию леса центральных областей без учета допустимых норм.
Послевоенное законодательство было подчинено требованию восстановления и дальнейшего развития лесного хозяйства. Законодательство того времени развивалось по следующим направлениям: наилучшая организация лесозаготовок; укрепление государственного лесного хозяйства и совершенствование управления им; развитие полезащитного лесоразведения; улучшение ведения хозяйства в колхозных лесах.
В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства РСФСР, что способствовало значительному росту лесоустроительных и лесокультурных работ. Министерством в 1949—1953 гг. была проведена огромная работа в целях выполнения так называемого сталинского плана преобразования природы по созданию различных видов защитных лесонасаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах европейской части России. Впервые с 1950 г. в плановом порядке были развернуты работы по лесоосушительной мелиорации. Значительно расширилась также научно-исследовательская работа, были организованы опытные лесхозы, сеть лесных опытных станций и опорных пунктов.
С организацией единого центрального органа руководства лесным хозяйством всей страны состояние государственных лесов значительно улучшилось.
В 1953 г. Министерство лесного хозяйства РСФСР было ликвидировано и создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В результате произошло снижение объемов лесоохранительных и, в частности, лесовосстановительных работ. Также был снят запрет на рубку лесов первой группы в европейской части СССР: правительство разрешило проводить в лесах данной категории лесовосстановительные рубки.
В рассматриваемый период право собственности государства на земли лесного фонда носило исключительный характер. Исключительность государственной собственности на землю обуславливает единство всего государственного земельного фонда, в чьем бы ведении ни находились те или иные земельные участки. Из исключительности права государственной собственности на землю, включая леса, следовала ее неотчуждаемость. Всякого рода сделки, нарушающие в прямой или скрытой форме произведенную национализацию земли (в том числе и с произрастающими на ней лесами), были признаны недействительными как противозаконные, а лица, которые совершили эти сделки, подлежали уголовной ответственности.
Значительной вехой в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и 8 августа 1978 г. в соответствии с ними — Лесного кодекса РСФСР, который был введен в действие с 1 января 1979 г. Основы лесного законодательства Союза ССР объявляли леса всенародным достоянием. Это означало, что субъектом присвоения природных богатств выступал весь народ, а не отдельные граждане или организации в каких-то долях, а присвоение производилось в интересах всего общества. Советское государство, являясь единым собственником лесов, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не будучи ограничено чьими-либо правами на это природное богатство. Это важное положение имело решающее значение для обеспечения рационального использования лесных ресурсов и их охраны. В связи с тем, что леса в СССР состояли в исключительной собственности государства, они были неотчуждаемы, их нельзя было передать в собственность государственной, колхозно-кооперативной и общественной организации или отдельных граждан. Леса были полностью изъяты из гражданского оборота, они не могли быть предметом купли-продажи, дарения, завещания и других гражданско-правовых сделок.
Государственный лесной фонд делился на две части: леса государственного значения и колхозные леса. Первые — это леса, находящиеся в ведении государственных органов управления лесным хозяйством, закрепленные леса и леса заповедников. Леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, являлись основным источником удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине и иной лесной продукции и использовались в общегосударственных интересах. Колхозные леса — это леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование.
Лесной кодекс РСФСР 1978 г. (далее — ЛК РСФСР) в преамбуле провозгласил государственную собственность на леса основой лесных отношений и главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства. Данный акт признал большую роль лесов в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа. В ЛК РСФСР была закреплена роль лесов и как источника удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции, и как биологического объекта, который оказывает благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов. Благодаря такому многостороннему значению лесов и с учетом длительного времени их выращивания рациональное использование, сбережение и приумножение лесных богатств приобрели характер общегосударственной задачи.
В соответствии со ст. 3 ЛК РСФСР леса состояли в исключительной государственной собственности и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса, были запрещены. Данное право не имело никаких ограничений; в отличие от большинства других прав, право собственности на леса не могло быть прекращено. Особенностью земли, лесов и других природных ресурсов как объектов права государственной собственности являлось то, что они не имели стоимости, так как представляли собой естественное богатство, данное самой природой. Из этого положения следовал в советское время принцип бесплатности землепользования и пользования другими природными богатствами в СССР, а также то, что в отношении земли, лесов и других природных ресурсов не была установлена денежная оценка. В настоящее время положение изменилось: в лесном законодательстве (п. 11 ст. 1 ЛК РФ, 2006 г.) закреплен принцип платности использования.
Следующим этапом развития лесного законодательства было принятие 6 марта 1993 г. Основ лесного законодательства РФ (далее — Основы). В Основах предусматривалось, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляются как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации.
В указанных Основах получили некоторое развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений. Так, было предусмотрено применение договора аренды как одного из титулов пользования лесом. Данным актом был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда. В соответствии со ст. 28 Основ участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Наряду с действовавшим ранее разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок. Новеллой лесного законодательства также явились предусмотренные антимонопольные требования. Были запрещены действия органов государственной власти и лесопользователей, направленные на ограничение доступа к участию в торгах юридических и физических лиц, желающих приобрести право на лесное пользование; уклонение от выдачи разрешительных документов победителям на лесных торгах или конкурсах; дискредитацию лесопользователей, создающих структуры, конкурирующие с предприятиями, занимающими доминирующее положение в лесопользовании; и др.
Важным нововведением явилось то, что функции управления лесами были отделены от лесопромышленной деятельности. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Основ государственный орган управления лесным хозяйством Российской Федерации и его подведомственные подразделения не могли осуществлять заготовку древесины в порядке рубок главного пользования и вести ее переработку.
Основами также не был решен вопрос о разграничении федеральной собственности на леса и собственности субъектов Российской Федерации. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации относила лесной фонд к числу объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена.
В 1997 году был принят кодекс межотраслевого характера — Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 № 22-ФЗ. Кодекс состоял из трех частей.
1. Общая часть включала вопросы собственности и право пользования лесами; охраны, защиты и воспроизводства лесов; установление платежей за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного хозяйства; государственного управления.
2. Особенная часть регулировала особенности использования лесного фонда, не входящих в лесной фонд лесов, древесно-кустарниковой растительности.
3. Заключительная часть определяла сроки введения в действия Лесного кодекса и отмену утративших силу законодательных актов.
Данный кодекс устанавливал правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лесных отношений осуществлялось с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Задачи и цели лесного законодательства Российской Федерации фактически свелись к изложению его основных принципов (ст. 2 ЛК РФ, 1997 г.):
1) обеспечение рационального и неистощительного использования лесов;
2) охрана, защита и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами;
3) сохранение биологического разнообразия лесных экосистем;
4) повышения экологического и ресурсного потенциала лесов;
5) удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования.
Установлены в кодексе объекты лесных отношений и их правовой режим:
1) лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими;
2) леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими;
3) древесно-кустарниковая растительность.
Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса закреплены в федеральной собственности. Формы собственности на леса, расположенные на землях поселений, должны устанавливаться федеральным законом. Вопрос о форме собственности на леса, произрастающие на землях городских и сельских поселений, не был решен в законодательстве. Тем самым ЛК РФ 1997 г. по существу устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.
Участки лесного фонда предоставлялись гражданам и юридическим лицам на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования.
Правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, являются безвозмездное пользование и краткосрочное пользование.
Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов (одновременного использования разными лицами и в разных целях).
Управление лесным фондом осуществлялось федеральными органами власти. Деятельность по использованию лесного фонда подлежала лицензированию.
Была установлена разрешительная система лесопользования. В соответствии с законодательством осуществление лесопользования допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Разрешительные документы выдаются структурами государственного управления лесным хозяйством.
Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных податей или арендной платы.
Часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации в следующем соотношении: федеральный бюджет — 40 %; бюджеты субъектов РФ — 60 %.
Лесхозы выполняли управленческую и хозяйственную функцию. Расходы на воспроизводство лесов финансировались за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Лесной кодекс РФ 1997 года просуществовал без малого десять лет и за это время не раз корректировался, но, несмотря на это, уже не стал отвечать потребностям современной российской экономики. Проводимые в стране реформы потребовали концептуальных изменений лесного законодательства.
Новый Лесной кодекс Российской Федерации (далее — ЛК РФ, 2006 г.) был принят Государственной Думой 8 ноября 2006 г., одобрен Советом Федерации 24 ноября 2006 г., подписан Президентом РФ 4 декабря 2006 г. и официально опубликован в «Российской газете» 8 декабря 2006 г. Кодекс введен в действие с 1 января 2007 г. и применяется к отношениям, возникшим после дня введения его в действие. Важные правовые нормы, обеспечивающие практическое применение ЛК РФ, установлены в Федеральном законе от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».
Структура Лесного кодекса (2006 г.) значительно проще: он состоит из 16 глав, включающих 109 статей. В кодексе нашли отражение общие положения (принципы, субъекты и объекты лесных правоотношений, целевое назначение лесов, право лесопользования, основные структуры управления, группы лесов), условия использования лесов (виды лесопользования, правила пользования, условия предоставления лесных участков), общие правила и виды работпо охране, защите лесов и воспроизводству лесов, вопросы управлению в области лесных отношений.
Лесной кодекс (2006 г.) является рамочным законом. Статьи кодекса в большинстве своем отсылочного и бланкетного характера. Для реализации норм ЛК РФ необходимо было принятие около 70 подзаконных актов федерального уровня. В кодексе даны отсылки к 22 федеральным законам.
Лесной кодекс РФ стал отражением состояния экономики, системы управления в современном государстве. Основные идеи, нашедшие отражение в новом лесном кодексе:
1) поддержка более крупного и консолидированного бизнеса. Новый кодекс (ст. 22) прямо предусматривает возможность инвестиционной деятельности в области освоения лесов. Объектами капитальных вложений в области освоения лесов могут быть объекты создаваемой и (или) модернизируемой лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Подготовка и утверждение перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов осуществляется Правительством РФ;
2) дана экономическая характеристика леса как сырьевого ресурса. Впервые законодательно закреплен принцип платности использования лесов. Закреплен переход на экономические методы и рыночные механизмы использования лесов и воспроизводства лесных ресурсов;
3) ослабление административных и усиление договорных методов регулирования в сфере лесопользования. Основным договором является договор аренды лесного участка;
4) объединение прав на лесопользование и ответственности за лесное хозяйство у одного хозяйствующего субъекта (арендатора);
5) децентрализация в управлении лесным фондом. В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса полномочия по управлению федеральными лесами переданы на уровень субъектов РФ;
6) законодательно установлена система планирования в использовании лесов (инвентаризация, лесной план субъектов РФ, лесохозяйственный регламент, проект освоения лесов);
7) либерализация лесопользования. Уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства. Постепенный уход государства от выполнения в лесу хозяйственной деятельности. Лесхозы преобразованы в лесничества и лесопарки, которые являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Реализуется рыночный принцип выполнения лесохозяйственных работ, которые осуществляют подрядчики.