Понятие и предпосылки создания территорий опережающего развития
В России вопросами формирования зон экономического развития начали заниматься с 80-х годов. И в связи с этим процесс становления свободных экономических зон (СЭЗ) в России может быть разделен на несколько этапов.
Первый этап охватывает конец 80-х годов, когда появились публикации, в которых доказывалась необходимость создания в СССР открытых секторов, открытых территорий, благодаря чему в страну пошел бы иностранный капитал. В этот период активно началась кампания по организации СЭЗ: разрабатывались проекты, готовились документы, выдвигались различные предположения. Однако на осуществление проектов создания зон не имелось достаточно средств, отсутствовала четкая правовая основа[1].
Второй этап охватывает 1990-1991 гг. и характеризуется началом формирования нормативно-правовой базы.
Третий этап охватывает 1992-1994 гг. Именно в этот период стало понятно, что многочисленные решения о создании СЭЗ не могут быть претворены в жизнь. Из числа создаваемых СЭЗ лишь единицы начали успешно функционировать. Развал экономики, политическая нестабильность, отсутствие начальных капиталовложений и другие причины не позволили осуществить задуманные проекты. В правительстве РФ возобладал подход к ликвидации зон, охватывающих огромные территории страны, что было вполне объяснимо.
Четвертый этап характеризуется тем, что в 1996 г. в России начали создаваться теперь уже особые экономические зоны (ОЭЗ) на основе Федеральных законов «Об особой экономической зоне в Калининградской области» и «Об особой экономической зоне в Магаданской области». Их создание было связано с особым географическим положением этих областей.
В период до кризиса 1998 г. признавалось, что положительным результатом действия режима ОЭЗ было быстрое насыщение потребительского рынка дешевыми импортными товарами, благодаря чему удалось решить проблему дефицита товаров и сдержать рост цен. При этом негативных результатов называлось гораздо больше. Режим ОЭЗ рассматривался как дополнительный фактор спада промышленного производства – многие местные производители не выдержали конкуренции дешевого импорта, и Калининградская область была в числе лидеров по спаду в промышленности. В конечном итоге, низкий уровень цен не смог компенсировать для населения спад в реальном секторе экономике – происходило ухудшение показателей, характеризующих уровень денежных доходов населения.
В период после кризиса 1998 г. ситуация стала еще более неоднозначной.
В настоящий момент законодательство, определяющее правовое положение специальных территорий в Российской Федерации, состоит из целого ряда нормативных правовых актов.
Так, 22 июля 2005 г. президентом РФ В.В. Путиным был принят новый Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», а также созданы особые экономические зоны, правовое положение которых регулировалось специальными законами.
Впоследствии уже в период президентства Д.А. Медведева был принят Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Однако спустя 2 года в своем ежегодном послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 г. президент РФ В.В. Путин заявил о создании еще на территории России специальных экономических зон. Глава государства предложил «создать на Дальнем Востоке и в Сибири сеть специальных территорий и зон опережающего экономического развития с особыми условиями для создания несырьевых производств, ориентированных, в том числе и на экспорт». Так, с 31 марта 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
В настоящий момент, вступивший в силу закон, подтверждает режим ТОСЭР, который будет поддерживаться со стороны государства. Чем же отличается ТОСЭР от других территорий? (Таблица 1).
Согласно Федеральному закону от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» ТОСЭР – это часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
На официальном сайте Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока ТОСЭР – это экономические зоны, создающиеся в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», при работе в которых резидентам предоставляются масштабные налоговые льготы.
На официальном сайте Корпорации развития Дальнего Востока ТОСЭР – это территория с особым правовым режимом ведения предпринимательской деятельности с масштабными налоговыми и административными государственными преференциями.
Таким образом, ТОСЭР – это территория субъекта Российской Федерации, на которой ведется особый правовой режим для бизнеса. На таких территориях установлено множество преференций: постройка инфраструктуры, большие налоговые льготы, режим свободной таможенной зоны и многое другое.
Таблица 1
Сравнительный анализ трех инструментов региональной политики
| Критерий | Особая экономическая зона (ОЭЗ) | Зона территориального развития (ЗТР) | Территория опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) |
| Нормативная база | Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» | Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» | Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» |
Продолжение таблицы 1
| Цели создания | Развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции | Ускорение социально-экономического развития субъекта Российской Федерации | Формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечение ускоренного социально-экономического развития, создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения |
| Срок | 49 лет | 12 лет | 70 лет |
| Решение | Оформляется постановлением Правительства РФ | Оформляется постановлением Правительства РФ | Оформляется постановлением Правительства РФ |
| Инициатор создания | Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования | Правительство РФ Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ | Уполномоченный федеральный орган по согласованию с соответствующими высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления |
| Границы | Границы особой экономической зоны образуют земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности и отведенные под создание ОЭЗ | Границы зоны территориального развития определяются по границам муниципальных образований, на территориях которых располагается зона территориального развития (в границах одного субъекта РФ) | На территории муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в границах одного субъекта Российской Федерации |
Нормативная база всех трех инструментов создана на федеральном уровне посредством принятия соответствующих федеральных законов в 2005, 2011 и 2014 годах для ОЭЗ, ЗТР и ТОСЭР соответственно[2]. Наиболее проработанным и детализированным является федеральный закон, посвященный ОЭЗ. Это можно связать с более ранним появлением данного инструмента региональной политики – с момента принятия закона в 2005 году в него внесено 22 правки, что в итоге и позволило создать достаточно детализированную нормативную базу этого инструмента региональной политики.
Сравнивая определения данных инструментов, нельзя не заметить наличие в определении ЗТР и ТОСЭР формулировки «часть территории субъекта РФ», в то время как в определении ОЭЗ используется формулировка «часть территории РФ». Данное различие может натолкнуть на ошибочную мысль, что субъект федерации вправе самостоятельно принимать решение о создании на своей территории ЗТР или ТОСЭР. Это не так: решение о создании во всех трех случаях принимается Правительством РФ и оформляется соответствующим постановлением. Однако инициаторы создания во всех трех случаях разные.
Для ОЭЗ цели прописаны наиболее детально: развитие обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики и т.д. Цели ЗТР предельно лаконичны: ускорение социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Цели ТОСЭР включают: формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечение ускоренного социально-экономического развития, создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Теоретически, именно различие в целях оправдывает существование трех различных инструментов региональной политики с различными сроками действия.
Наличие нескольких различных целей ОЭЗ обуславливает наличие четырех типов ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые. По логике законодателя, достижение этих целей возможно за 49 лет – срок создания ОЭЗ. Срок создания ЗТР намного меньше – всего 12 лет, именно за это время планируется обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие региона. Причем создание ЗТР возможно только на территории определенных субъектов РФ, утвержденных Правительством РФ в соответствии со списком критериев. На сегодняшний день в перечень включаются 20 субъектов Федерации, имеющих наименьшее значение интегрального показателя социально-экономического положения субъекта Федерации. И данный перечень включает: республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия – Алания и Тыва, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республики, Забайкальский и Приморский края, Ивановскую, Кировскую, Курганскую, Магаданскую и Мурманскую области, Еврейскую автономную область[3]. Это именно те субъекты, которые нуждаются в ускоренном социально-экономическом развитии, то есть отвечают утвержденным Правительством РФ критериям. Цели ТОСЭР более обширны, чем цели ЗТР, потому и срок создания ТОСЭР больше – 70 лет.
Не будет ошибкой сказать, что глобальная цель всех трех методов едина – «привлечение инвестиций (в отрасль или регион), создание определенной формы государственно-частного партнерства. Данное государственно-частное партнерство заключается в том, что государство предпринимает меры поддержки и создает частному партнеру благоприятные условия для осуществления предпринимательской (инвестиционной) деятельности на определенной территории, а частный партнер вкладывает инвестиции в развитие данной территории».
Учитывая, что данные инструменты подразумевают развитие несырьевых отраслей экономики, введены ограничения для резидентов на осуществление некоторых видов деятельности. Однако для ТОСЭР такие ограничения не установлены.
Важен вопрос о мерах господдержки, предусмотренных каждым из инструментов для резидентов. Меры во всех трех инструментах разные, но очевидно направлены на достижение схожих целей. Подразумевается, что меры господдержки будут направлены на создание в регионе инфраструктуры, объектов капитального строительства (за счет средств бюджетов разных уровней), а также упрощение ведения резидентами предпринимательской деятельности (налоговые льготы, предоставление в аренду резидентам земельных участков на льготных условиях), иные меры поддержки, предусмотренные законодательно.
Юридическое содержание понятия «резидент» для всех трех инструментов одинаково: по общему правилу, это индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность в установленном законом порядке и прошедшее особую процедуру регистрации в качестве резидента. Различны лишь процессуальные подходы к допуску для осуществления этой самой деятельности.
Интересны различия между инструментами, связанные с административными границами, в которых они осуществляются. Так, по смыслу закона, ОЭЗ создается в границах земельных участков государственной, муниципальной или частной собственности, отведенных в установленном порядке под создание ОЭЗ и отвечающих определенным требованиям. Данный факт свидетельствует о предельной локальности инструмента. Иначе обстоит дело с границами ЗТР и ТОСЭР, которые совпадают с границами муниципального образования, на территории которого они образованы. И здесь можно проследить связь с целями инструментов: ЗТР и ТОСЭР, в отличие от ОЭЗ, созданы, в том числе для ускорения социально-экономического развития, а значит, должны распространяться на все муниципальное образование, а не только на отведенные земельные участки. При этом ТОСЭР не может создаваться в границах ОЭЗ или ЗТР. В состав ТОСЭР не может входить ОЭЗ или ЗТР. Иначе говоря, все три инструмента являются взаимоисключающими и не могут использоваться на одной территории.