Функциональное финансирование

В концепции функционалы! or о финансирования сба­лансированность бюджета - годовая или цикличе­ская - вопрос второстепенный. Главнейшая цель федеральной финансовой системы — обеспечение не инфляционной полной занятости, то есть сбалан­сированность экономики, а не бюджета. Если до­стижение этой цели сопровождается устойчивым по­ложительным сальдо бюджета или, наоборот, зна­чительным и все возрастающим государственным долгом — да будет так. В соответствии с этой кон­цепцией проблемы, связанные с дефицитами или избытками государственного бюджета, мал о значи­мы в сравнении с в высшей степени нежелательны­ми альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет — это прежде всего инструмент достижения и поддержа­ния макроэкономической стабильности. Каким об­разом лучше финансировать государственные рас­ходы — посредством налогообложения или путем за­имствования, - зависит исключительно от текущих экономических условий. Правительство не должно колебаться, идя на любые дефициты или излишки для достижения макроэкономической стабильнос­ти и роста.

Тем, кто выражает обеспокоенность по поводу крупного федерального долга, к которому может

привести политика функциональных финансов, ее сторонники предлагают три аргумента:

1, Налоговая система США такова, что налого­вые поступления автоматически возрастают по мере роста экономики. При данной величине государст­венных расходов бюджетный дефицит, успешно сти­мулирующий рост равновесного ВВП, будет отчас­ти самоликвидироваться.

2, При данных полномочиях по налогообложе­нию и способности создавать деньги возможности правительства финансировать дефицит практичес­ки безграничны.

3, Крупный федеральный долг куда меньшее зло, чем полагает большинство людей. {Ключевой воп­рос L)

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: ЦИФРЫ И ФАКТЫ

Поскольку современная фискальная политика до­пускает несбалансированность бюджета ради стаби­лизации экономики, она может повлечь за собой рост государственного долга. Давайте поэтому об­ратимся к феномену государственного долга — рас­смотрим его причины, характеристики, масштабы, издержки и выгоды.

Как явствует из столбца (2) табл. 19-1, государст­венный долг США в номинальных значениях с 1929 г существенно вырос, (Не показан, но также быстро он вырос в реальных значениях.) Мы уже отмечали, что государственный долг представляет собой весь накопленный дефицит федеральных бюджетов прошлых лет за вычетом всех положитель­ных сальдо.

Причины

П о ч е м у го суд аре т в е н н ы и дол г С Ш А у в ел и ч и в а е т с я на протяжении всей истории страны? Что заставля­ет общество мириться с крупным и устойчивым дефицитом бюджета? На эти вопросы есть четыре ответа: войны, экономические спады, снижение налогов и недостаток политической воли.

Войны. Какая-то часть государственного долга ста­ла результатом дефицитного финансирования воен­ных действий. Долг существенно возрос в период первой мировой войны и увеличился более чем в пять раз за время второй мировой войны.

Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе вто­рой мировой войны. Основная задача в тот период состояла в том, чтобы перераспределить значитель­ную часть экономических ресурсов, направив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание армии существенно воз-

Таблица 19-1.Количественные характеристики государственного долга;

государственный долг и процентные платежи е отношении к ВВП, 1929-1994 гг (выборочно)*

Год	Государственный долг (в млрд дол.]	13) ВВП (в млрд дол.)	(4) Процентные платежи (в млрд дол,)	(5) Государственный долг как допя ВВП (в %} m/m	16} Процентные платежи как доля ВВП (в %} (4)/(3)	17} Государственный допг на душу населения (в доп.)
		16,9		103,8						0.7
	50Р7		100£		0,9				0,9
	271,0		222,6		4,1				1,8
	256,9		294,6		4.3				1,6
	274,4		415,1		4,9				1Л
	290,5		526,6	•	6,9
	322,3		719,1		3,6				1.2
	330,9		1035,6		14,4				1,4	135В
	541,9		1630,6		23,2				1,4
	909,1		2734,2		52,5				1,9
	1817,5		4130,7		129,5				3,1
	3206,6		5743,8		184,2				3,2	12 829
	4921,0		7265,4		232,2				3,2	18 706
	5369,7		8033,4		244,0				3,0	20 044

*Е текущих цеяах.

Источник: Economic Report of the President, 1 998; U.S. Department of Commerce,

росли. Для решения этой проблемы можно было выбрать один из трех вариантов финансовой поли­тики: повысить налоги, напечатать необходимое количество денег и прибегнуть к дефицитному фи­нансированию. Правительство опасалось, что при налоговом финансировании ставки налогов придет­ся поднять настолько, что это полностью подорвет стимулы к труду, в то время как национальные ин­тересы требовали вовлечения все большего числа людей в состав рабочей силы и создания у работа­ющих эффективных побуждений к удлинению ра­бочего времени. Слишком высокие налоговые став­ку очевидноj могли послужить препятствием к до­стижению этих целей. Эмиссия дополнительных денег для финансирования расходов усилила бы инфляцию. Таким образом, участие США во вто­рой мировой войне финансировалось в основном за счет продажи облигаций населению, позволив­шей «оттянуть* из обращения расходуемый доход и высвободить ресурсы из гражданского производства, с тем чтобы направить их в распоряжение оборон­ных отраслей.

Спады. Вторая причина государственного долга — это экономические спады, а если говорить точнее — достигнутая автоматически стабильность, присущая американской фискальной системе. В периоды, ког­да национальный доход сокращается, налоговые по­ступления автоматически уменьшаются и образует­ся бюджетный дефицит. Так, государственный долг увеличивался в период Великой депрессии 30-х годов и совсем недавно во время спадов 1974-1975, 1980-1982 и 1990-199) гг.

Снижение налогов. Основной причиной крупных бюджетных дефицитов начиная с 198] г. послужил третий фактор. Налоговый закон экономического возрождения 1981 г. обеспечил значительное сни­жение как индивидуального подоходного налога, так и налога на прибыль корпораций. Администрация Рейгана и Конгресс не произвели компенсирующего сокращения государственных расходов, создав, та­ким образом, структурный дефицит федерального бюджета, то есть такой дефицит, при котором бюд­жет не был бы сбалансирован, даже если бы эконо­мика функционировала при полной занятости на всем протяжении начала 80-х годов. Снижение на­логов в 1981 г. в сочетании с тяжелейшим спадом 1980—1982 гг: привело к стремительному росту еже­годного бюджетного дефицита, который в 1982 t со­ставил 128 млрд дол., а к 1986 г достиг 221 млрд дол, И хотя в период между 1986 и 1989 гг. ежегод­ный бюджетный дефицит сократился, он все же оставайся высоким в сравнении с другими истори­ческими периодами, даже несмотря на то, что эко­номика достигла полной занятости. Отчасти из-за проведенного раньше снижения ставок налоговых поступлений не хватало для покрытия растущих го­сударственных расходов. Ежегодный бюджетный дефицит, а следовательно, и государственный долг вновь увеличились в период между 1991 и 1993 гг., когда экономика опять испытала спад, а федеральное правительство пошло на огромные расходы, «спасая» обанкротившиеся ссудо-сберегательные ас­социации.

Недостаток политической воли. Не желая показать­ся циничными, мы можем также утверждать, что дефицит бюджета и растущий государственный долг есть не что иное, как результат отсутствия по­литической воли и решимости. Расходы зачастую приносят дополнительные голоса на выборах, а по­вышение налогов влечет за собой политическую опалу. Хотя политики и их избиратели выступают против бюджетного дефицита, конкретные предло­жения сократить расходы или повысить налоги обычно встречают больше сопротивления, чем под­держки.

Особенно трудно поддаются сокращению про­граммы социальных льгот, о которых пойдет речь в разделе «Последний штрих» этой главы. Подобные программы, к которым относятся программа соци­ального обеспечения, программа Medicaid (медицин­ское обслуживание бедных слоев населения), про­грамма Medicare (медицинское обслуживание тех, кто охвачен программой социального обеспечения), пособия для ветеранов, дают право или гарантиру­ют получение трансфертных платежей различных размеров всем, кто отвечает критериям программ. Суммарные расходы на подобные программы рас­тут вместе с ростом численности соответствующих категорий населения. За последние годы этот рост приобрел неимоверные масштабы, способствуя уве­личению бюджетного дефицита и государственного долга. Сокращению этих социальных программ про­тивостоит жесткая политическая оппозиция. Напри­мер, американцы старшего поколения могут под­держивать уменьшение бюджет и о го дефицита лишь до тех пор, пока не урезаются средства на социаль­ное обеспечение и программу Medicare.

Точно также введение новых налогов или повы­шение уже действующих как средства сокращения бюджетного дефицита абстрактно приветствуются, но их популярность тает на глазах, как только речь заходит об изменении какого-то конкретного нало­га, Кажется, самое распространенное отношение к н ал о гам можно выразить так: «Не бери налогов с меня, не бери налогов с себя, а бери налоги с того, кто стоит там за деревом». Однако налогоплатель­щиков «за деревьями» недостаточно, чтобы из но­вых налоговых поступлений собрать средства, не­обходимые для покрытия бюджетного дефицита.

Борьба администрации Клинтона за пpинятие в 1993 г. пакета законов, направленных на сокраще­ние бюджетного дефицита, являет собой живой пример тех трудностей, которые вызывают умень­шение расходов и повышение налогов. Конкретный пакет законов о сокращен и и расходов и повыше­нии налогов был принят в Сенате большинством

лишь в один голос, хотя почти все сенаторы соглас­ны с тем, что уменьшение дефицита - цель достой­ная. Дефицит сократился с 255 млрд дол, в 1993 с до 22 млрд дол. в 1997 г. На основе текущих эконо­мических исследований был сделан вывод, что саль­до государственного бюджета в 1999 г. будет поло­жительным.

Количественные параметры

В 1997 г. государственный долг США достиг 5400 млрд дол., то есть 5.4 трлн дол. Это более чем вдвое превышает показатель всего лишь десятилет­ней давности. Но не нужно бояться этих гигантс­ких, почти непостижимых чисел. Позже, когда мы увидим эту величину долга в лучшем свете, станет ясно, почему бояться не надо.

Долг и ВВП. Констатация абсолютных размеров американского долга игнорирует тот факт, что бла­госостояние и производительный потенциал эконо­мики США тоже росли все эти годы невероятными темпами. Богатой стране значительно легче вынес­ти бремя крупного государственного долга, чем стране бедной. Именно поэтому более достоверную оценку долга можно получить, рассмотрев его из­менения по от нош ен ию к и зм е н е н и ям ВВП, с озда и -ного в экономике, как это сделано в столбце (5) табл. 19-1. И тогда мы обнаружим, что с 1950 по 1997 г. отнюдь не произошло 20-кратного увеличе­ния государственного долга, показанного в столб­це (2); напротив, в 1997 г. его относительная вели­чина оказалась меньше, чем в 1950 г. Однако наши данные также свидетельствуют о том, что относи­тельная величина долга удвоилась с начала 80-х годов. Кроме того, как показывает столбец (7), но­минальная величина долга в расчете на душу насе­ления с течением времени более или менее устой­чиво росла.

Международные сравнения. Как показано в разделе «Международный ракурс 19-1», другие промышлен-но развитые страны имеют примерно такой же по величине государственный долг, что и США, или даже больше. В 1997 п государственный долг по отношению к ВВП превосходил американский у таких стран, как Италия, Канада, Япония, Швеция и Германия.

Процентные платежи. Многие экономисты счита­ют, что основное бремя долга составляют процент-¹ ные платежи, связанные с его обслуживанием. Аб­солютные размеры этих платежей показаны в столб­це (4) табл. 19-1. С начала 70-х годов процентные платежи чрезвычайно возросли. Причем этот рост служит отражением не только увеличения собствен­но государственного долга, но и того факта, что в

отдельные периоды процентные ставки были очень

МЕЖДУНАРОДНЫЙ РАКУРС 19-1