Глава 16. Эмпирические свидетельства влияния санкций на национальные экономики

Традиционно при анализе экономических моделей рассматриваются несколько групп факторов:

- экономико-географические;

- ресурсно-технологические;

- социально-культурные;

- институциональные.

В современной науке показано, что экономико-географические факторы не являются определяющими. Их влияние на экономическое развитие страны является производным от ресурсно-технологических и институциональных факторов. Инвестиции в сельскохозяйственные, медицинские технологии, изменение ландшафта и в инфраструктуру способны трансформировать среду обитания человека и создавать условия для экономического роста там, где их изначально не было.

Действие социокультурных факторов достаточно трудно подчинить изучению. Их учет наиболее успешен в рамках ресурсно-технологического подхода – как изучение качества человеческого капитала, и институционального – как исследование элементов, влияющих на общую картину формирования правил и процедур, регулирующих человеческое поведение.

На протяжении последних десятилетий в экономической науке растет убеждение, что именно институциональные, а не традиционные факторы являются определяющими в развитии экономики страны.

Оценить степень влияния институциональных факторов на развитие страны достаточно трудно, учитывая, что первая, вторая и третья группы факторов влияют тоже. Не менее сложно определить причинно-следственные связи в цепочке «экономический рост - институты»: развитые институты способствуют экономическому росту, но развитые страны располагают более совершенными институтами.

Экономисты Д. Асемоглу, С. Джонсон, Дж. Робинсон в работе «Институты как фундаментальная причина долгосрочного экономического роста» на примерах «квазиестественных исторических экспериментов» приводят аргументы в пользу того, что развитые институты оказывают положительное влияние на темпы экономического роста, а не наоборот. Опыт колонизации европейцами значительной части мира – один из «квазиестественных исторических экспериментов», на котором авторы доказывают ключевое значение институтов для развития экономики. Общий вывод заключается в том, что в разных колониях экономические институты создавались европейцами с учетом того, чтобы они были пригодны для жизни самих европейцев и приносили им выгоду. На территориях с многочисленным коренным населением европейцы могли эксплуатировать жителей в форме налогообложения, взимания дани или принудительного использования их труда (Латинская Америка, Западная Африка). Данный тип колонизации несовместим с институтами, обеспечивающими экономические и гражданские права для большинства населения. Следовательно, более развитая цивилизация и густонаселенная структура населения делали более прибыльным для европейцев введение худших институтов.

В отличие от этого, на территориях, где извлекать было нечего, а также на малонаселенных территориях, где сами европейцы образовывали основное население (например, Северная Америка, Австралия), в их интересы входило создание институтов, обеспечивающих защиту прав собственности. Институты инерционны, поэтому и в современной мировой экономике существует разница в развитии регионов, получивших лучшие либо худшие институты 300-400 лет назад.[1]

Институты, как правила игры, на международном уровне могут устанавливаться международными и региональными организациями, группами стран, отдельными государствами. Происходит постоянная деформация институтов международных экономических отношений, для XX в. характерно появление и развитие института экономических санкций.

Санкции как инструменты влияния на внешнюю и внутреннюю политику государства, используются с незапамятных времен. Изначально санкции носили локальный и кратковременный характер из-за постоянно изменяющихся конфигураций торговых и военных союзов. Основным инструментом санкций были морские блокады – меры по предотвращению морской торговли отдельной страны с другими странами без объявления войны.

С развитием международных экономических отношений санкции получили широкое распространение. С 1990 года Советом Безопасности ООН рестриктивные меры применялись против различных государств. Им подверглись: Ирак (с1990), Югославия (1991–2001), Сомали (с 1992), Ливия (1992–2003), Либерия (с 1992), Ангола (1993–2002), Гаити (1993–1994), Руанда (1994–2008), Сьерра Леоне (с 1997), Афганистан (с 1999), Эфиопия (с 2000), КНДР (с 2006), Конго (с 2003), Кот-д’Ивуар (с2004), Судан (с 2004), Ливан (с 2005), Иран (с 2006), КНДР (с 2006). В основном санкции носят частичный характер и ограничивают поставки в эти страны оружия и военного оборудования. В некоторых случаях используется замораживание зарубежных активов.[2]

В системе международного права санкции являются одной из наиболее распространенных форм ответственности государств, которая наступает в результате нарушения ими общепризнанных норм, имеющих важное значение для мирового сообщества. Санкции могут затрагивать различные стороны международной деятельности государства – от дипломатической (сокращение персонала посольств, отзыв посла, ограничение передвижений) до культурной (прекращение обменов, отказ в допуске на престижные мероприятия). В отличие от дипломатических или политических методов воздействия, нацеленных, прежде всего, на снижение легитимности или авторитета страны-нарушительницы, экономические санкции призваны побудить ее отказаться от приведших к их наложению действий посредством нанесения ей материального ущерба.

По своему содержанию экономические санкции, как считают американские эксперты Е. Хафбауэр, Дж. Шотт и К. Эллиотт, представляют собой «преднамеренный, инициированный государством разрыв или угрозу разрыва нормальных торгово-финансовых отношений».[3]

На уровне мирового сообщества полномочиями введения санкций обладает Совет Безопасности ООН, который в ходе своей почти шестидесятилетней деятельности разработал и апробировал различные методы и формы реагирования и воздействия на происходящие в мире события. Однако опыт применения им экономических санкций крайне ограничен. Установление и действие режима коллективных принудительных мер на уровне ООН сопряжены с определенными трудностями, что обусловлено спецификой функционирования Совета Безопасности ООН.

Во-первых, налагаемые Советом Безопасности ООН санкции могут приниматься в очень ограниченном диапазоне, только в целях «предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира».[4]

Во-вторых, для принятия соответствующего решения необходимо согласие девяти из пятнадцати членов Совета, «включая совпадающие голоса всех постоянных членов»: Великобритании, Китая, России, США и Франции. Достаточно одной из пяти упомянутых держав высказаться против, и любая резолюция автоматически отклоняется.

В-третьих, хотя все государства - члены ООН и обязаны выполнять решения Совета Безопасности, на практике они чаще руководствуются собственными целями и интересами, при этом Совет Безопасности не обладает достаточно эффективными рычагами воздействия на тех, кто игнорирует или прямо нарушает его запреты.

Одним из успешных примеров применения санкций считается преодоление Суэцкого кризиса в 1956 г. Тогда угрозы США заблокировать для Великобритании зарубежные кредиты побудили эту страну вместе с Францией и Израилем вывести свои войска из Суэцкого канала и вернуть Египту его территории.

Неудачным примером являются американские санкции против Кубы. Они были применены в 1960 гг. в ответ на экспроприацию собственности американских корпораций, однако не принесли результатов. Санкции касаются запрета на импорт кубинской продукции, но не распространяются на американский экспорт медикаментов и продовольствия. США являются крупнейшим поставщиком продовольствия на остров, около 2 млн. дол. в год американцы кубинского происхождения посылают своим родственникам на остров, около полумиллиона американцев приезжают на Кубу.

Санкции против Северной Кореи, призванные остановить испытания ядерного оружия, не принесли результата. Последние испытания ядерного оружия эта страна провела в феврале 2014 года.

В отношении Ирана применение санкций оценивается как успешное. В конце 2011 г., когда сенат проголосовал за введение жестоких санкций в отношении этой страны, санкции оказали сильное влияние на экономику. Иран отказался от ядерных испытаний и, более того, признал, что ядерное оружие противоречит исламу.[5]

В настоящее время введение экономических санкций является наиболее распространенным инструментом воздействия на государства.

В развитии института экономических санкций можно выделить две ступени развития: применение традиционных санкций и целевых («умных») санкций.

В традиционных санкциях главный механизм – ущерб-результат, то есть экономике страны наносится ущерб и ожидается результат с точки зрения изменения ее внешнеполитического курса. Традиционные санкции действуют согласно логике: если подрывается ресурсная база страны, то у правительства снижаются возможности для реализации своих внешнеполитической, военной и прочих стратегий. Однако во многих случаях ресурсная база подрывается, а готовность правительства осуществлять свой курс – нет. Пример – Северная Корея, правительство которой в создании ядерного оружия видит гарантию своего политического существования.

Сильнее всего традиционные санкции ударяют по самым незащищенным слоям населения: бедным, пожилым людям, молодежи, а также по тем группам среднего класса, которые связаны с внешней торговлей.

В рамках режима умных санкций предполагается отход от механизма «ущерб-результат» для всей экономики страны, и моделирование ситуации, при которой ресурсы у политической элиты есть, а готовность использовать эти ресурсы в нежелательных целях – нет. Для этого намеренно ущемляются интересы именно представителей тех компаний и бизнес-структур (запреты на выезды, замораживание счетов, конфискация активов), которые связаны с политической элитой. При этом для населения остается доступ к продовольствию, медикаментам.

Эпоха «умных» санкций началась в середине 90-х, когда США стали применять рестриктивные меры, направленные не против конкретной страны, а против отдельных лиц и компаний. Опыт использования «умных» санкций не позволяет говорить, о том, что они намного эффективнее традиционных.

Эффективность экономических санкций зависит, во-первых, от инструментов рестрикции, которые применяются к странам, во-вторых, от существующего политического режима и от того, что этому режиму нужно от своего народа и мирового сообщества.

В тех случаях, когда режим ставил перед собой политические цели, слабо зависел от экономического давления извне и не зависел от состояния национальной экономики, санкции оказывались неэффективными.

Например, Ирак с деформированной экспортом нефти экономикой и сильной зависимостью от импорта потребительских товаров и продуктов питания являлся почти «идеальной целью» для экономических санкций. Но применяемые для сдерживания нежелательной политики санкции показали абсолютную неэффективность.

На примере Ирака была подтверждена классическая теория о том, что в недемократических режимах, где элита ставит в основном политические цели, экономическое давление крайне неэффективно, наоборот, экономические барьеры создают для политической элиты дополнительные возможности для обогащения на доступе к тем или иным эксклюзивным экономическим возможностям. Программа «Нефть в обмен на продовольствие» была выгодна политическим элитам Ирака, вместо того чтобы наносить им ущерб, потому что доступ к этой программе приносил доходы многим высокопоставленным иракским чиновникам, как и во многих экономиках, где извлечение ренты является главным источником богатства, а не производство.

По оценкам экспертов, ущерб от санкций составляет около 1 % ВВП подверженных им стран, от коллективных санкций - приблизительно 5% ВВП, Причиняемый ими моральный ущерб является скорее желательным, чем действительным.

Для того чтобы быть действенным средством политического давления на суверенное государство, экономические санкции должны, во-первых, создавать видимую угрозу или наносить реальный ущерб его экономике и, во-вторых, убеждать его правительство в неприемлемости таких потерь. Хотя данные о причиненном ущербе являются достаточно весомыми, рестриктивные меры терпели обычно неудачу именно на первом уровне.

Санкции могут содержать в себе следующие меры рестрикции:

- запреты на въезд;

- финансовые ограничения;

- запреты на собственность.

И могут применяться как в отношении физических лиц – чиновников, военных, бизнесменов, так и в отношении юридических лиц – банков, сырьевых компаний, компаний оборонно-промышленного комплекса.

Против России санкции были введены в марте 2014 года из-за позиции страны по украинскому вопросу. Под целью санкций понимался отказ России от взятого внешнеполитического курса.

17 марта 2014 года США, несогласные с действиями России в ходе украинского кризиса, ввели санкции в отношении высокопоставленных российских политиков. Ограничения предполагают, в частности, запрет на въезд на территорию США и блокировку активов и собственности.[6]

В этот же день министры иностранных дел стран Евросоюза договорились о введении санкций в отношении российских и украинских официальных лиц, которых они считали виновными в подрыве территориальной целостности Украины.

Позднее американскими властями были введены санкции в отношении ряда российских оборонных и сырьевых компаний. В санкционный список попали: концерн "Алмаз-Антей", Уралвагонзавод, НПО машиностроения и несколько структур "Ростеха": концерны "Калашников" (бывший "Ижмаш"), "Созвездие", "Радиоэлектронные технологии" (КРЭТ), "Базальт" и Конструкторское бюро приборостроения. Под санкциями оказались: крупнейшая российская нефтекомпания "Роснефть" и крупнейший в России независимый производитель газа "Новатэк", нефтяной терминал Феодосии, а также российский банк развития "Внешэкономбанк" и один из крупнейших в стране коммерческих банков "Газпромбанк". Санкции в отношении российских банков предполагают не заморозку активов, а запрет получать американские кредиты более чем на 90дней.[7]

В дальнейшем проводимую США и Евросоюзом политику в отношении России поддержали: Канада, Япония, Австралия и страны-кандидаты в члены Евросоюза.

Санкции, применяемые в отношении России в связи с украинским кризисом, являются наиболее сильными и масштабными как по количеству поддержавших их стран, так и по набору рестриктивных мер за всю историю России.

Эффектами от применения санкций в отношении России стали: резкий рост инфляции в экономике, падение курса рубля и замедление роста ВВП до 0, 6% в 2014 г. по сравнению с 1,3% в 2013 г.[8]

В условиях высоких цен на импортируемые товары инвестиционного назначения, ухудшение финансовых показателей компаний, сохранение ограниченной доступности долгосрочных финансовых ресурсов и ужесточение условий кредитования приводит к сокращению инвестиций в основной капитал. Снижение реальной заработной платы и замедление роста розничного кредитования ведут к падению потребительской активности. Однако, несмотря на вышеперечисленные негативные факторы, в конце марта 2015 г. появляются первые признаки восстановления экономики.

На эффективность санкций как инструмента принуждения к отказу от каких-либо действий влияет ряд факторов:

Во-первых, если санкции объявляются в отношении небольшой страны, сильно зависящей от внешнего мира, то эффективность их намного выше.

Во-вторых, насколько всеобщи санкции (сколько стран и в каком объеме выставляют их). Если коалиция государств объявляет санкции, то в большинстве случаев они оказываются эффективными.

В-третьих, важно, в каком состоянии находится экономика страны, попавшая под санкции. Например, после объявления в Польше коммунистическим режимом военного положения 13 декабря 1981 г., США и многие другие страны наложили санкции, которые подействовали в течение 5-6 лет. Правительство резко изменило политику, так как польская экономика была в тяжелом положении, однако в более устойчивой экономике этого могло не произойти.

В-четвертых, менталитет – каждая страна обладает собственным «болевым порогом», то есть способностью населения переносить тяготы и лишения, сопряженные с применением против нее экономических санкций.

В-пятых, доверие к односторонним американским санкциям в немалой степени снижал неоднократно имевший место отход Вашингтона от им же самим заявленных принципов. Наиболее «громким» делом до сих пор остается скандал «Иран-контрас» - секретная сделка, связанная с продажей администрацией Рейгана в нарушение собственного эмбарго оружия Тегерану.[9]

В отношении антироссийских санкций можно утверждать, что они не принесли ожидаемого эффекта. Санкции не оправдали себя в качестве инструмента принуждения не только экономически, из-за слабой привязки российской экономики к западным, но и политически. Основная цель санкций – повлиять на внешнюю политику России и изменить ее позицию по украинскому вопросу – не была достигнута.

[1] Асемоглу Д., Джонсон С., Робинсон Дж. Институты как фундаментальная причина долгосрочного экономического роста // ЭКОВЕСТ, 2006, Т 5, № 1

[2]История экономических санкций. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://banks.academic.ru/1096/

[3]Мировая политика: теория, методология, прикладной анализ / Отв. ред. А.А.Кокошин, А.Д. Богатуров. - M.: КомКнига, 2005. - 432с.

[4] Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного суда. М., 1978.

[5] Страшный сценарий санкций: санкции против России вводят по иранскому образцу. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://top.rbc.ru/politics/06/08/2014/941306.shtml

[6] Санкции в отношении России. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://ria.ru/trend/eu_russia_sanctions_14032014/

[7] Санкционные списки против российских граждан и компаний. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://ria.ru/politics/20140718/1016514535.html

[8] ВВП России в 2014 году вырос на 0,6%. [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.interfax.ru/business/421178

[9] Мировая политика: теория, методология, прикладной анализ / Отв. ред. А.А.Кокошин, А.Д. Богатуров. - M.: КомКнига, 2005. - 432с.