Цели финансовых отношений между различными уровнями управления в Российской Федерации

Для органов местного самоуправления в Российской Федерации целью мер по распределению межправительственных денежных перечислений является создание условий для повышения эффективности деятельности местных органов. Это будет способствовать как установлению лиц, избегающих уплаты налогов, так и развитию базы налогообложения для каждого федерального налога, проценты с которого должны поступать в местные бюджеты. Данные мероприятия приведут к росту доходов на всех уровнях бюджетной системы.

К тому же четкая фиксация собственных источников дохода в пользу муниципальных образований (включая процент федеральных налогов, установленный на постоянной и долгосрочной основе) позволит местным органам осуществить долгосрочное планирование экономического и социального развития муниципальных образований, стабилизировать социальную и политическую ситуацию в регионах и восстановить доверие населения к правительственным структурам.

Отсутствие регулирования межбюджетных отношений создает настроение зависимости в бюджетной сфере, тем самым убивая мотивацию соответствующих государственных органов власти и местных органов к расширению собственной доходной базы и препятствуя долгосрочному экономическому планированию и развитию территорией, и более того, усугубляя сложную ситуацию обыкновенных россиян, подавляющее большинство которых проживает и работает на территориях муниципальных образований. Предлагаемые меры преследуют несколько основных целей.

1. Стабилизировать местные бюджеты и сохранить социальный и политический баланс на территориях муниципальных образований Российской Федерации.

1. Нормализовать отношения между бюджетами всех уровней (федеральный — региональный, федеральный — местный, региональный — местный) на данном этапе и в ближайшем будущем.
2. Повысить уровень сбора налогов и иных платежей, прежде всего путем увеличения ответственности и активности местных органов власти в области развития доходной базы местных бюджетов и бюджетов на других уровнях.
3. Создать базу для будущего построения эффективной системы межбюджетных отношений и налогового законодательства, обеспечив политическую и экономическую интеграцию государства во взаимодействии с реальным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации.

Важное значение в достижении перечисленных целей играет совместное рассмотрение органами государственной власти и органами местного самоуправления дополнений к целому пакету законов и постановлений, которые в целом устанавливают финансовые рамки. Это позволит создать в ближайшем будущем в сфере межбюджетных отношений оптимальную систему формирования бюджетов всех уровней.

Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". Указ устанавливает систему концепций, относящихся к целям, приоритетам, задачам и принципам государственной политики в области развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.

Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, управления муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на других территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом на их установление обладают исключительно представительные органы местного самоуправления.

Документ также предусматривает, что компетенция между федеральными, региональными и муниципальными органами должна быть определена с учетом особенностей соответствующих территорий (географических, экономических, демографических, этнических и т.д.), чтобы возложить определенные полномочия на органы, способные осуществить их с максимальным результатом. Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, слабая система законодательного регулирования (прежде всего отсутствие четкого определения компетенции между федеральным, региональным и муниципальным органами) усугубляют ситуацию и приводят к конфликтам между федеральными/региональными органами власти и местными органами.

Отсутствие соответствующего юридического разграничения полномочий между органами государственной власти (федерального уровня и субъектов Российской Федерации) и местными органами — одна из наиболее острых проблем формирования местного самоуправления, препятствующих эффективному разрешению некоторых важных вопросов, касающихся деятельности местных органов, включая передачу некоторых государственных полномочий местным органам.

Проблема недостаточной поддержки финансово-экономической независимости муниципальных образований включает в себя ряд вопросов, которые должны решаться как на государственном, так на муниципальном уровнях. Речь идет о проблемах формирования муниципальной собственности, в частности муниципальной земельной собственности, создания условий для формирования местных бюджетов в полном объеме, в том числе рассмотрения конкретных шагов муниципальных образований с целью распределения государственных финансовых ресурсов (установление прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований и т.д.).

Раздел 3 предусматривает, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития МСУ и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий для формирования демократического государства, развитого в экономическом и социальном отношениях.

Основными задачами государственной политики являются:

— создание условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;

— завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:

— перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов;

— разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между:

— федеральными органами государственной власти и органами МСУ;

— органами государственной власти субъектов Федерации;

— органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления;

— органами местного самоуправления, в случае если на территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований;

— обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

— обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются.

Основные юридические рамки в отношении местных финансов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным и Налоговым кодексами и др. Конституция РФ провозгласила финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается правом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ и установил общие принципы организации местного самоуправления, стал основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются только федеральными или региональными законами с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Федеральный закон, развивая положения Конституции РФ, обязал местные сообщества принимать устав муниципального образования, указывать в нем финансовую и экономическую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В отношении финансово-экономической основы местного самоуправления и вопросов хозяйственной деятельности Федеральный закон, в частности, установил, что:

· экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

• в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество;
• права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления;
• порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
• органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;
• органы местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития в соответствии с Законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности;
• органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают, исполняют местный бюджет и осуществляют контроль за его исполнением;
• органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации) обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов;
• органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов;
• увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений,принятых органами государственной власти, компенсируютсяорганами, принявшими решения.
• Федеральный закон установил, что в доходы местных бюджетов зачисляются:
• местные налоги, сборы и штрафы;
• отчисления от федеральных и региональных налогов в соответствии с нормативами, установленными федеральными и региональными законами, закрепленными на долговременной основе;
• финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
• поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;
• часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
• дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с Законом и решениями органов местного самоуправления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель установил, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

Указанные нормы должны "заработать" в полную силу при развитии соответствующих отраслей права (налогового, бюджетного, гражданского и др.), а также с установлением и законодательным закреплением государственных минимальных социальных стандартов.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 30 сентября 1997 г., разработан и действует в соответствии с пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ. Закон также развивает соответствующие положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" внес в действующее и бюджетное законодательства ряд новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность органов исполнительной власти в решении вопросов организации местных финансов.

Закон несколько детализировал основные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В отношении доходной части местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." установил, что доходная часть местных бюджетов состоит из:

· собственных доходов;

• поступлений от регулирующих доходов;
• финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства Фонда финансовой поддержки муниципальных образований);
• средств по взаимным расчетам.
• К собственным доходам местных бюджетов Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления..." отнес:
• местные налоги, сборы, установленные в соответствии с федеральными законами;
• другие собственные доходы местных бюджетов;
• доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

К другим собственным доходам местных бюджетов законодатель отнес:

· доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными и региональными законами:
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам законодатель отнес также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:

· часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законодатель подтвердил право органов местного самоуправления (установленное Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") осуществлять целевые займы.

Следует отметить, что законодатель не включил в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" положения, относящиеся к использованию части прибыли муниципальных предприятий, хотя в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления..." установлено, что в доходы местных бюджетов зачисляется часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 16 июля 1998 г., определил, что местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым кодексом. К местным налогам законодатель отнес:

· земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование и дарение;
• местные лицензионные сборы.

Предусмотрено также установление налога на недвижимость, который в соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавливается субъектами Российской Федерации (региональный налог). С его введением в действие на территории соответствующего субъекта Федерации прекращается действие налога на имущество организаций (региональный налог), налога на имущество физических лиц и земельного (местные налоги).

Таким образом, с введения в действие регионального налога на недвижимость, количество местных налогов автоматически сокращается на два вида — налог на имущество физических лиц и земельный налог. В результате органы местного самоуправления будут вправе устанавливать лишь два налога и местные лицензионные сборы, названные законодательством.

В первой части Налогового кодекса РФ (ч.1 ст.6) перечислены обстоятельства, при которых нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются несоответствующими Налоговому кодексу РФ. В части 2 ст.6 в отношении законов установлено, что они признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ч.1 ст.6.

До настоящего момента не приняты: законодательные акты, устанавливающие процедуры и порядок межбюджетных отношений, основанных на принципах объективности и прозрачности; государственные минимальные социальные стандарты, социальные нормы и нормативы в расчете на одного жителя; порядок расчетов затрат на исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; порядок компенсации органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти.

Кроме федерального регулирования вопросов местных финансов существенна доля законодательного регулирования этой сферы субъектами Российской Федерации. Вместе с тем лишь в небольшом количестве субъектов Федерации приняты законы о минимальных местных бюджетах, закреплены на долговременной основе нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходных источников, определен порядок расчета средств, передаваемых муниципальным образованием из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, установлен порядок компенсаций органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вызванных решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.