Госудаственная региональная политика

Государственная региональная политика в плановой экономике отличалась следующими чертами.

Bo-первых, территориальное регулирование экономики было второстепенным и обеспечивало, прежде всего, интересы отраслевой политики, ко­торая осуществлялась через соответствующие министерства и ве­домства. Стояла задача размещения предприятий и объектов про­изводственной инфраструктуры в тех регионах, где имеются до­статочные экономические ресурсы.

Во-вторых,региональная политика менее всего была связана с экономическими методами управления: хозяйство регионов раз­вивалось в основном под воздействием вертикальных связей, по­скольку преобладал отраслевой подход к управлению. Все основ­ные институты воздействия (экономические и организационные) были сосредоточены в центральных отраслевых ведомствах, кото­рым были полностью подконтрольны предприятия и организа­ции. Отраслевая деятельность, направленная на снижение затрат и рост капитальных вложений, вступала в противоречие с терри­ториальными целями комплексного социально-экономического развития территорий, охраны окружающей среды.

В-третьих,излишняя централизация бюджетных средств приводила к значительной финансовой зависимости регионов от центра. В соответствии с административно-командной системой основным инструментом управления являлся государственный бюджет, который служил методом реализации единого народно­хозяйственного плана, что значительно сокращало экономичес­кую самостоятельность региональных органов власти. В соответ­ствии с этим бюджеты территорий не были обособлены иявлялись составными частями бюджета страны. В бюджетных доходах до­минировали общегосударственные средства, а расходы представ­ляли собой в основном ассигнования общенационального бюдже­та. Кроме того, республиканские и местные бюджеты строились на основе нормативов, разрабатываемых в центре.

Вместе с тем планово централизованные методы имели опре­деленные достоинства.Значительным успехом региональной по­литики являлось то, что она преследовала цель выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. И в этом направлении были достигнуты серьезные успехи. Так, исследова­ния, посвященные региональному использованию трудовых ре­сурсов в социалистической экономике, подтвердили наличие ус­тойчивой тенденции к выравниванию показателей использования рабочей силы по территории страны за 1922—1985 гг., о чем сви­детельствует неуклонное снижение коэффициента вариации па­раметров трудоиспользования в указанный период времени.

Тем не менее, регионы не могли активно влиять на механизм регулирования, в результате чего центр был обременен регио­нальными проблемами, которые не входили в его компетенцию, что снижало эффективность их решения.

Несостоятельность директивно-плановой модели хозяйство­вания стала вполне очевидной в конце 80-х гг., что предопреде­лило смену политического курса и переход к рыночной эконо­мике.

В условиях государства, построенного на принципах федерализма, необходимо эффективное разграничение функции различных уровней управления (центра и регионов) в проведении экономической политики. В связи с этим отметим, что «федерализм — это форма разделения власти, при которой граж­дане страны подчиняются двум правительствам, роли которых взаимообусловлены».

При определении полномочий различных уровней власти не­обходимо придерживаться следующих принципов территориаль­но децентрализованного государственного управления.

1. Приоритет центрав фиксировании стратегических целей и
направлений макроэкономической политики, а также координа­ция действий в ходе проведения макроэкономического регулиро­вания. Этот принцип весьма важен, поскольку нескоординированные действия центра и регионов оказывают разнонаправленное воздействие на состояние национальной экономики, нейтрализуют друг друга и служат дополнительным фактором, усилива­ющим несбалансированность экономической системы.

Партнерство,смысл которого заключается в том, что различные уровни государственного управления, руководители ко­торых в своих действиях исходят из единой стратегии и про­граммы, достигают общих целей как один партнер. При этом партнерство предполагает децентрализацию в деятельности региональных органов власти, поскольку она способствует лучше­му учету региональных экономических условий. Согласован­ность в проведении экономического регулирования разно уровневыми органами власти требует соблюдения целого ряда требований: выработки единой стратегической цели; выбора на­правлений реализации цели в краткосрочный и долгосрочный периоды; выявления принципов разграничения полномочий между центром и регионом, а также определения сферы их сов­местных действий; определения инструментария экономическо­го регулирования на федеральном и региональном уровнях уп­равления; разработки комплекса альтернативных вариантов об­щегосударственного и регионального регулирования, определе­ния условий оптимальной реализации каждого из них.

3. Субсидиарность,то есть закрепление полномочий и функций за тем уровнем управления, который способен наиболее эффективно решить ту или иную экономическую проблему.

4. Дополняемость,которая предполагает совместное финан­сирование различных экономических мероприятий.

Федеральные и региональные органы власти имеют общие точки соприкосновения при проведении экономической полити­ки на микро- и макро-уровне.

Эту концепцию можно продемонстрировать (рис. 21.1). Допустим d1 — кривая спроса населения первого региона на данный общественный товар, она характеризует ту максимальную цену, по которой население желает и в состоянии приобрести данное общественное благо. Кривая d2 характеризует спрос населения второго региона на данный обще­ственный товар. Допустим, что предельные из­держки на производство данного товара постоянны и равны Р*. В случае, ког­да решения о производст­ве общественного товара принимаются каждым ре­гионом независимо от центра, т.е. децентрализовано, будет произведено Q1 и Q2 единиц товаров (соответственно в первом и во втором регионах). При этом общие выгоды покупателей и продавцов при реализации излишков будут максимальны.

Далее представим, что решение о производстве товара осуще­ствляется централизованно на основе усредненной шкалы предпо­чтений. В этой ситуации будет произведен Q* объем товаров (сред­няя величина между Q₂ и Q₁). Тогда картина кардинальным образом меняется. Население первого региона получает данный обществен­ный товар в избытке, поскольку Q* > Q₁, при этом площадь ABE по­казывает излишки покупателей, которые вынуждены платить за данное общественное благо сверх своей готовности платить (сверх кривой спроса d₁). Население второго региона недополучает это бла­го в объеме (Q₂ — Q*), поэтому потери потребительского излишка — площадь ВСД. Таким образом, сумма площадей ABE и ВСД показы­вает потери общества, связанные с тем, что решение о производстве данного блага принимаются централизованно.

Во-первых, децентрализованное принятие решений эффективно,если существует значительная дифференциация потребительских предпочтений в общественных благах между насе­лением различных регионов. Если же потребительские характе­ристики одинаковы, то нет смысла в децентрализованном произ­водстве данного общественного блага.

Во-вторых, теория излишков позволяет определить экономи­ческую целесообразность регионального производства общест­венных благ.Можно с уверенностью сказать, что преимущества от децентрализованного производства общественных благ тем больше, чем более неэластичен спрос на данное общественное бла­го (это определяет крутизну кривых спроса d₁ и d₂) и в том случае, когда существуют большие различия в потребительских предпо­чтениях между населением регионов (т.е. чем больше отрезки Q₁Q* и Q*Q₂).

В-третьих, часто региональное производство общественного блага сопровождается более существенными издержками по срав­нению с централизованным его производством, так как в послед­нем случае может сказаться положительный эффект экономии на масштабе производства. Однако если издержки, связанные с де­централизованным производством общественного блага меньше, чем величина получаемых общественных выгод (площадь зашт­рихованных треугольников), то децентрализация в производстве данного общественного блага целесообразна. Поэтому вполне справедлива теорема о децентрализации,которая гласит, что де­централизованное принятие решения о производстве обществен­ного блага, по крайней мере, не уступает централизованному решению с точки зрения эффективности при условии, что децентрали­зация не влияет на уровень издержек.

Теория излишков, как любая модель экономического равно­весия, на практике вряд ли позволит точно определить выгоды и издержки регионального производства, общественных благ. Одна­ко с помощью представленной модели можно судить о целесооб­разности и границах децентрализованного принятия решений, найти факторы, влияющие на выбор верного экономического дей­ствия, определить пределы полномочий федеральных и регио­нальных органов власти.

При проведении макроэкономической политики речь идет о процессах, которые не поддаются территориальной локализации, охватывают в целом национальную экономику и находят проявление в основных макроэкономических

параметрах: уровне экономического спада, темпах инфляции, ве­личине безработицы. Национальная экономика — не простая сумма состояния дел на отдельных территориальных рынках, она представляет собой более сложное, гибридное явление. Регио­нальные органы власти, непосредственно воздействуя на террито­риальные условия хозяйственной жизни, влияют и на течение ма­кроэкономических процессов. В связи с этим одним из критериев эффективной политики является «не расщепление, а сцепление системы регулирования»¹. Поэтому государственная макроэко­номическая политика, осуществляемая на разных уровнях влас­ти, должна приводить не к разъединению экономического прост­ранства России, а к сохранению его единства и целостности.

Государственное макроэкономическое регулирование предполагает определение ключевых целей, принципов и инструментов реализации. Они образуют «каркас», обязательный компонент макроэкономической политики, на котором должен базироваться лю­бой вариант региональной составляющей макроэкономического регулирования. Далее возможна множественность вариантов госу­дарственного координирующего воздействия. При этом необходимо учитывать, с одной стороны, поставленную цель мак­роэкономической политики, а с другой — специфические регио­нальные особенности и богатый потенциал инструментов регио­нального воздействия. Такой подход к реализации макроэкономического регулирования обеспечивает гибкость и альтернативность макроэкономической политики, возможность ее приспособления к изменяющейся экономической ситуации, что весьма актуально в условиях динамичной и неустойчивой конъюнктуры переходной экономики России.

Обязательный компонент макроэкономического регулирова­нияимеет следующие черты:

• осуществляется как унитарная политика, проводимая на*
уровне национальной экономики в целом;

• учитывает национальные факторы достижения макроэконо­мического равновесия и стабильного, динамичного развития об­щества;

• является активным по отношению к реальному и финансо­вому рынкам и относительно пассивным по отношению к макро­рынкам, территориально локализованным (рынок труда);

• финансируется за счет доходов госбюджета, государствен­ных займов, внебюджетных источников;

• предполагает использование единых принципов организа­ции налогово-бюджетной политики, денежно-кредитной полити­ки, а также политики доходов.

Региональный компонент является необходимой составляющей любой макроэкономической политики, поскольку государство функционирует как пространственно организованная система. Терри­ториальная форма организации экономики порождает специфические региональные факторы, приведение в действие которых способствует достижению макроэкономического равновесия национальной экономики. Субъектами проведения данного типа регулирования являются федеральные и региональные органы власти.

Региональный компонент предполагает целесообразность вы­работки определенных критериев экономической политики тер­риториальных органов власти. Они, в свою очередь, должны спо­собствовать приведению в действие региональных факторов сба­лансирования национальной экономики.

Территориальную составляющую макроэкономического ре­гулированияотличают следующие черты:

• объектом регулирования является национальная экономика
как единство территориально организованной системы;

стимулируются региональные факторы, предопределяющие
достижение территориальной интеграции, а именно: углубление
территориального разделения труда и развитие кооперации, сво­бодное движение товаров и услуг по территории страны, региональное выравнивание уровней экономического и социального развития;

• региональные факторы обеспечивают функциональное единство товарного, денежного рынков и рынка труда.

Вследствие неравномерности экономического развития в территориальном разрезе наблюдается неодинаковая картина макроэкономического состояния регионов, проявляющаяся в разных комбинациях макроэкономических индикаторов. Это касается уровня экономического спада, величины безработицы, темпов ин­фляции. Такая разнообразная картина макроэкономического развития осложняет проведение единой макроэкономической по­литики и требует дифференцированного подхода к проведению макроэкономического корректирующего воздействия, что долж­но проявляться в его вариативном компоненте.

Цель данного компонента состоит в том, чтобы способство­вать достижению макроэкономического равновесия путем сгла­живания колебаний экономической конъюнктуры в территори­альном разрезе. Реализация этой задачи требует осуществления государством выборочного, селективного экономического воздей­ствия. Объектом данного типа регулирования выступают регионы в системе национальной экономики, а субъектами ее проведения являются региональные органы власти.

Вариативный компонент отличается следующими характе­ристиками:

• представляет собой региональный тип политики, проводи­
мой на уровне субъекта Российской Федерации;

• учитывает специфические особенности состояния регио­нальной экономики;

• является активным по отношению к рынку товаров и услуг,
а также к рынку труда и пассивным по отношению к денежному
рынку, в меньшей степени территориально локализованному;

• финансируется за счет доходов регионального бюджета, региональных государственных займов, территориальных внебюд­жетных фондов, субсидий из федерального бюджета;

• координируется с политикой федеральных органов власти.
Макроэкономическое регулирование в региональном разрезе сопряжено с необходимостью разрешения ряда противоречий. С одной стороны, требуется обеспечить более равномерное действие экономических процессов на территории страны. Выравнивание уровней экономического и социального развития усиливает одно­родность экономического пространства, уменьшает экономическое противостояние регионов и снижает социальную напряжен­ность, облегчает проведение макроэкономической политики для государства.

С другой стороны, выравнивание экономического развития тер­риторий означает, что государство по отношению к регионам долж­но проводить политику противодействия преобладающей экономи­ческой конъюнктуре, то есть сдерживать развитие благополучных регионов и стимулировать экономический рост депрессивных реги­онов. Такая политика вряд ли будет способствовать экономическому росту национальной экономики в целом, так как она рассчитана на «районы помощи», а не на стимулирование «точек роста». Поэтому наиболее перспективно второе направление — прогнозирование и всемерное развитие «полюсов роста», которые через эффект диффу­зии активизировали бы другие отрасли и регионы и обеспечили тем самым подъем национальной экономики в целом.

Поэтому государство, осуществляя региональное регулирова­ние макроэкономического развития, постоянно балансирует в по­иске оптимального соотношения между политикой территориаль­ного выравнивания социально-экономической динамики и поли­тикой создания «полюсов роста», сопряженной с усилением про­странственной неравномерности. Нахождение такой золотой се­редины — ключевая проблема регионального аспекта макроэко­номического регулирования.

В соответствии с названными компонентами макроэкономического регулирования Целесообразно выделить три набора инструментов реализации целей государственной политики (схема 21.1).

Первый блоквключает общенациональныеинструменты ма­кроэкономического регулирования, которые объединяют методы прямого государственного воздействия через государственный сектор экономики, а также методы косвенного государственного регулирования (единая денежно-кредитная политика, единая на­логово-бюджетная политика, единая политика доходов).

Второй блоквключает приведение в действие региональных факторовмакроэкономического равновесия. Они представляют собой действия, способствующие функциональной и территори­альной интеграции национальной экономики.

Третий блок— специфические инструментырегионального воздействия на экономику, учитывающие региональные особен­ности экономического развития конкретной территории. Это, собственно говоря, дифференцированный набор мероприятий

Схема 21.2.Компоненты макроэкономического регулирования и соответствующие им инструменты

региональных органов власти, способствующих достижению макро­экономического равновесия.

В условиях федерализма важно провес­ти определенную координацию центра и регионов в выборе инструментария мак­роэкономического регулирования. Прежде всего, центральные органы власти в соответствии со стратегической целью осуществляют кос­венное государственное регулирование посредством налогово-бю­джетной и денежно-кредитной систем.

Проведение денежно-кредитного регулированияявляется бе­зусловной прерогативой Центрального банка. Он через основные рычаги: учетную ставку, норму обязательного резервирования, систему открытого рынка, валютный курс — определяет господ­ствующее направление монетарной политики: денежно-кредит­ную экспансию или денежно-кредитную рестрикцию. Под влия­нием этого на финансовом рынке формируются оптовые процент­ные ставки: ставка рефинансирования, процентные ставки рын­ков ГКО, МБК, а затем и розничные процентные ставки.

Регионы влияют на проведение монетарной политики косвен­но, посредством стимулирования развития системы кредитных учреждений. Это, в свою очередь, определяет поведение регио­нальных коммерческих банков (фактическая норма резервирова­ния), а также экономическое поведение населения в денежном секторе (степень предпочтения наличности депозитам). Кроме этого, политика региональных органов власти в части выбора спо­соба покрытия дефицита регионального бюджета также воздейст­вует на уровень процентных ставок. Так, выпуск ценных региональных бумаг с целью обеспечения доходов региональных бюдже­тов влияет на процентные ставки в сторону их повышения.

В отличие от денежно-кредитной, налогово-бюджетная поли­тика является рычагом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти. Поэтому целесообразна региональ­ная дифференциация налоговой политики и политики расходов. В связи с этим необходима наибольшая координация центра и ре­гионов в проведении фискального регулирования. В условиях бю­джетного федерализма это предполагает концептуальное решение ряда проблем: а) по каким принципам целесообразно разделить расходы между центром и регионом; б) каков должен быть поря­док закрепления источников доходов между различными уровня­ми бюджетной системы; в) по каким критериям необходимо осу­ществить перераспределение средств между бюджетами разных уровней.

Регионы имеют также рычаги селективного воздействия на территориальную экономику, а через нее на макроэкономическое состояние национальной экономики. К ним, прежде всего, отно­сятся:

• антимонопольная политика по отношению к предприятиям-монополистам, сосредоточенным на данной территории;

• стимулирование внутреннего регионального развития в
результате прямого регулирования через государственный сек­
тор, содействия малому предпринимательству, поощрения сектора услуг, создания специальных зон;

• методы стимулирования занятости и привлечения капитала;

• торговая политика, которая предполагает территориальную
дифференциацию тарифов и другие инструменты контроля.

Эти методы активно влияют на динамику реального сектора национальной экономики, воздействуя на уровень совокупного спроса и совокупного предложения, а также на состояние рынка труда, а через них — на макроэкономическое равновесие в це­лом.

В долгосрочном периоде объем производства в стране определяется производственными возможностями экономики, то есть зависит от факторов производства (труда и капитала), а также используемой технологии. Субъек­ты государственного регулирования обладают большим набором методов, с помощью которых можно расширить производствен­ные возможности экономики:

• увеличение запаса капитала, главным образом, путем сти­мулирования частных и государственных сбережений;

• повышение образовательного уровня рабочей силы;

• активизация внедрения достижений научно-технического
прогресса и передовой технологии, которые приводят к более эффективному использованию труда и капитала;

• структурная политика, в ходе которой идет формирование
отраслевой структуры экономики в соответствии с экономически­
ми потребностями и возможностями научно-технического прогресса.

Властные различные структуры имеют возможности сообразно своим полномочиям участвовать в долгосрочном регу­лировании. Динамика объема национальных сбережений в эко­номике в значительной мере зависит от факторов, многие из ко­торых определяются макроэкономическими условиями. Это: уверенность населения и фирм в будущем; инфляционные ожи­дания населения; степень надежности финансовых рынков; спо­собность финансовых рынков эффективно превращать сбереже­ния в инвестиции и пр.

Напротив, структурная политика более локализована терри­ториально, вследствие значительного пространственного рассре­доточения труда и капитала. Поэтому разработка и внедрение но­вой техники и технологии, повышение образовательного уровня и переквалификация рабочей силы — это задачи, решение которых вполне может быть перенесено на региональный уровень.

Проведение региональной политики сопряжено с определенными трудностями: неравномерность социально-экономического развития 89 субъектов РФ; нарастание территориальной дезинтеграции вос­производственных процессов; пространственное несовпадение обо­рота материальных, трудовых и финансовых потоков, в результате чего денежные средства одних регионов реализуются в других и пр.

Кроме того, Российская Федерация не имеет опыта регио­нальных преобразований, а поэтому проводимая региональная экономическая политика сопровождается существенными про­счетами, проявляющимися в том, что:

• процесс делегирования отдельных функций управления из центра на места сопряжен с отсутствием адекватного финансиро­вания их исполнения;

• система выравнивания доходов между регионами порождает центробежный эффект, противопоставляющий регионы-доноры и регионы-реципиенты;

• стремление регионов противопоставить себя центру, в ре­зультате чего некоторые регионы стремятся создать замкнутую
систему, обслуживающую население только данного региона.
Другие районы ориентированы на поставку продукции за грани­цу, а не на национальный рынок.

В силу этого становление бюджетного федерализмав РФне является законченным. Оно требует:

• формирования межбюджетных отношений, основой которых является финансово устойчивый, сбалансированный федеральный бюджет, поскольку он гарантирует стабильность госу­дарственных финансов РФ;

• аккумуляции бюджетных ресурсов Центра и регионов для
совместного финансирования перспективных инвестиционных
программ;

• всемерного развития местного самоуправления;

• создания специальных фондов регионального развития, сти­мулирование привлечения частных отечественных и иностран­ных инвесторов;

• разграничения компетенции между различными уровнями
территориального управления: федеральным, региональным и
местным.

Контрольные вопросы

1. Какие принципы должны лежать в основе экономических взаимо­отношений Центра и регионов?

2. Что такое территориально-децентрализованное государственное
управление?

3. Как должны разграничиваться функции Центра и регионов в эко­номическом регулировании?

4. В чем состоит суть концепции потребительских излишков? Какие
практические выводы из нее можно сделать?

5. Общегосударственный и региональный компоненты в макроэко­номическом регулировании — как разделить права и ответственность?

6. Каковы инструменты макроэкономического регулирования на
уровне регионов?