Глава vI.СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГИИ

Право — единая система общеобязательных правил (норм), которые установлены или санкционированы государством. Соблюдение норм права обеспечивается государством в принудительном порядке.

Экологическое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно-правового направления постоянно растет.

6.1. Источники экологического права

Источниками экологического праваявляются следующие правовые документы:

1) Конституция;

2) законы и кодексы в области охраны природы;

3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные при­родоохранные акты;

4) нормативные акты министерств и ведомств;

5) нормативные решения органов местного самоуправления.

Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 т. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.

Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7 ФЗ. В вопросах охраны природной среды, нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.

В этом главном Федеральном законе отражены следующие вопросы в области охраны окружающей среды:

- общие положения (гл. I);

- основы управления в области охраны окружающей среды (гл. II);

- права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих организаций (гл. III);

- экономическое регулирование (гл. IV);

- нормирование (гл. V);

- оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза (гл. VI);

- требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (гл. VII);

- зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (гл. VIII);

- природные объекты, находящиеся под особой охраной (гл. IX);

- государственный мониторинг окружающей среды (гл. X);

- контроль в области охраны окружающей среды (эколо­гический контроль) (гл. XI);

- научные исследования (гл. XII);

- основы формирования экологической культуры (гл. XIII);

- ответственность за нарушение законодательства (гл. XIV);

- международное сотрудничество (гл. XV);

- заключительные положения (гл. XVI).

Действующий ныне Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, ограничивать и (или) запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях и др.

Земельный кодекс Российской Федерации (2001) регламентирует охрану земель и защиту окружающей среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основные правовые функции охраны земель: сохранение и повышение плодородия почв, сохранение фонда сельскохозяйственных земель. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель. Кодекс регламентирует куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок.

Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.) регулирует правовые отношения в области рационального использования и охраны водных объектов, устанавливает ответственность за нарушение водного законодательства. Правовые нормы направлены на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.

Лесной кодекс Российской Федерации (1997) закрепляет требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства. Основные правовые нормы направлены на использование леса как природного ресурса, воспроизводство лесов, охрану и защиту лесов и т.д.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в Законе РФ об охране окружающей среды (2002), а также в законе «Об охране атмосферного воздуха» (1999). Важнейшими, общими мероприятиями охраны воздушного бассейна являются установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДК> и платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.

Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995) провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется данным Законом.

В случае радиационной аварии Закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, Законом устанавливается также компенсация за повышенный риск, связанный с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий населения и др.

Закон Российской Федерации «О недрах» (1992) устанавливает правовые; отношения при изучении, использовании и охране недр. К числу эколого-правовых нарушений, затрагивающих недра как часть природной среды, Закон в первую очередь относит их загрязнение.

Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995). В нем содержатся эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.

Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» (1998) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Важнейшие экологические требования были отражены.так же в законе РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья» (1993) и др.

Задачей на перспективу является написание Экологического кодекса Российской Федерации, который будет представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования и смог бы регулировать не только природоохранные проблемы, но и скорректировал все законы, касающиеся природопользования (Грачев В. А., Кудрина И. В., 2003).

Указы и распоряжения Правительства затрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером могут служить Указ от 16 декабря 1993 г. о федеральных природных ресурсах или Указ от 1 апреля 1996 г. о концепции; перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей среды; в виде постановлений, инструкций, приказов и т.д. Они считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей среды.

6.2. Государственные органы охраны окружающей среды

Государственные органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенций относятся Президент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают; экологические программы обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т. д. Наряду с охраной окружающей среды государственные органы этой категории ведают и другими экологическими вопросами, входящих в круг их полномочий.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются, на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок.

К комплексным органам управления относятся также

· Департамент Роспотребнадзора — координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных органов (санэпидстанций и инспекций);

· Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет ) осуществляет экологический контроль за состоянием окружающей среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.;

· Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) —. обеспечивает безопасность людей в условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф. Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов

Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Минздрав России (санитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

Процесс реорганизации государственных органов управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды продолжает совершенствоваться.

Так, 22 июля 2004 г. принято Постановление Правительства РФ о создании новой структуры — Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Таким образом, начиная с 2004 г. в структуру руководящих исполнительных органов государственной власти в области охраны окружающей среды входят Министерство природных ресурсов и экологий Российской Федерации (МПР России) и Ростехнадзор.

Ключевым является министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с входящей в ее состав Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

МПР России координирует деятельность федеральных служб лесного хозяйства, водных ресурсов, по недропользованию и др.

Ростехнадзор наделен широкими полномочиями в области контроля и надзора, в частности, организует и проводит государственную экологическую экспертизу, выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливает лимиты на размещение отходов, осуществляет лицензирование деятельности по переработке, хранению и транспортировке по магистральным трубопроводам нефти, газа и т.д.

6.3. Экологическая стандартизация и паспортизация

Общие положения экологического законодательства России конкретизируются в государственных стандартах (ГОСТ), которые, так же как постановления, инструкции и решения, относятся к подзаконным правовым актам.

Стандарт (от англ. standart — норма) — нормативно-технический документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований, обязательных для исполнения. Генеральным стандартом для природоохранной деятельности является ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», введенный в действие в 1977 г.

Система Стандартов в области охраны; природы (ССОП) имеет следующие подсистемы (группы): 0—основные положения; 1 — гидросфера; 2 — атмосфера; 3 —почвы; 4 — земли; 5 — флора; 6 — фауна; 7—недра.

По направлениям действия государственные стандарты системы охраны природы подразделяются на следующие виды: 1 — термины, классификации, определения; 2 — нормы и методы измерений, загрязняющих выбросов и сбросов, интенсивность использования природных ресурсов; 3 — правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов; 4 — методы определения параметров состояния природных объектов и интенсивности хозяйственного воздействия; 5—6;— требования к средствам контроля и защиты окружающей среды; 7 — прочие стандарты.

В полное обозначение стандарта СООП входят индекс (ГОСТ), номер системы (17), номер стандарта и год издания. Так например, если требуется выяснить, какие существуют нормы и методы измерения выбросов вредных веществ в отработавших газах тракторных и комбайновых двигателей, то следует обратиться к ГОСТ 17.2.2.05-86.

В данном примере,«17» обозначает номер системы, 2 — номер подсистемы (группы) — атмосферу, 2 — вид стандарта — нормы и методы измерений, 05 — номер стандарта и 86 — год издания.

Экологическая паспортизация. В соответствии с ГОСТ 17.0.0.04-90 каждое предприятие в обязательном порядке разрабатывает экологический паспорт. Цель паспортизации — прогноз экологической ситуации, как на самом предприятии, так и вокруг него, а также контроль за выполнением природоохранных мероприятий

В экологический паспорт включаются фактические данные об использовании предприятием природных ресурсов и о воздействии его производства на окружающую природную среду. Отдельно в виде справки с указанием времени, объемов и составов в экологическом паспорте должны быть приведены данные о залповых и аварийных выбросах (сливах) загрязняющих веществ.

Все виды экологических паспортов разрабатываются предприятием и утверждаются его руководителем по согласованию с территориальным органом Госкомэкологии России, где он регистрируется. При отсутствии экологического паспорта предприятие лишается права на природопользование и хозяйственную деятельность либо подвергается крупному штрафу.

Современная экологическая ситуация в стране требует ужесточения действующих и разработки новых экологических норм и правил с закреплением их в государственных стандартах и экологических паспортах предприятий. Все более настоятельной является необходимость экологической паспортизации не только отдельных предприятий, но и всей территории города. Это позволит давать интегральную оценку экологического состояния всего города, или любой территории, выявить экологически опасные участки, оценить степень их влияния на жизнедеятельность населения.

6.4. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Правовой механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды включает в себя и такую важную форму предупредительного экологического контроля, как экспертизу.Различают государственную, общественную и иные виды экологических экспертиз.

Под государственной экологической экспертизой понимают предварительную проверку представленных материалов специальной комиссией, назначаемой Ростехнадзором при Министерстве природных ресурсов РФ. Задача экспертной комиссии — оценить соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности.

Объектами государственной экологической экспертизы являются любые проектные и предпроектные документы, новая техника и технология, продукция, сырье и материалы, вещества, а также проекты стандартов и нормативов.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995) установлены следующие принципы государственной экологической экспертизы: обязательность ее проведения, научная обоснованность выводов, независимость и вневедомственность – широкая гласность, привлечение общественности, а главное, презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Государственная экологическая экспертиза, как правило, предшествует принятию хозяйственного решения. Это позволяет еще на стадии планирования и проектирования выявить допущенные ошибки, оценить их последствия и дать рекомендации по их устранению. Финансирование работ по всем проектам и программам открывается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Кроме государственной существуют и другие виды экспертиз — общественная, научная и др., которые проводятся обычно на добровольной основе и носят рекомендательный или информационный характер.

Правовой основой экологической экспертизы служит Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995), а также постановления, указы и другие природоохранные акты. Нормативной базой являются стандарты, нормы, правила и т. д., обобщенные в специальных справочниках для экспертов.

Об эффективности государственной экологической экспертизы свидетельствует тот факт, что только в 1997 г. из 55 тыс. рассмотренных материалов отклонено и отправлено на доработку около 15 тыс. (Государственный доклад, 1997).

Еще более глубоким и объемным вариантом проведения экологической экспертизы в последние годы служит оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).

ОВОС проводят при разработке всех вариантов предпроектной и проектной документации. Процедура ОВОС предшествует проведению государственной экологической экспертизы и выполняется для предварительной оценки прямого или косвенного воздействия, которое может оказать хозяйственная или иная деятельность на окружающую среду. Организует и обеспечивает ОВОС заказчик проекта, привлекая для этих целей компетентные организации и специалистов. В полном объеме ОВОС проводится для крупных экологически опасных объек тов (АЭС мощностью более 300 мегаватт, нефтеочистительные заводы, тепловые электростанции и др.).

С 1 января 2007 года вступил в действие новый градостроительный кодекс РФ, согласно которому государственная экологическая экспертиза утратила статус «государственной» и отныне проводится не самостоятельно, а лишь в составе единой государственной экспертизы предпроектной и проектной документации. Изменения коснулись и ОВОС. Теперь рассмотрение государством материалов ОВОС признано-необязательным. По мнению многих ученых и специалистов, тем самым снижена эффективность механизма, способного повлиять на принятие экологически опасных решений.

6. 5. Экологический менеджмент, аудит и сертификация

Экологический менеджментопределяют как комплексную разностороннюю деятельность, направленную на эффективную реализацию экологических проектов и программ.

На конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992) подчеркивалось, что «экологический менеджмент следует относить к ключевой доминанте устойчивого развития и, одновременно, к высшим приоритетам промышленной деятельности и предпринимательства». Система экологического менеджмента входит в число основных предметов международных стандартов ISO 14000, определяющих экологическую политику в системе управления качеством охраны среды.

В связи с ужесточением экологического законодательства в странах рыночной экономики в начале 70-х гг. XX в. получил развитие новый элемент управления природопользованием — экологический аудит.

Экологическийаудит (экоаудит) —это независимая комплексная проверка (ревизия) соответствия деятельности предприятия природоохранным нормам и правилам и оценка эффективности существующей системы управления охраной окружающей среды с подготовкой конкретных природоохранных рекомендаций.

Экоаудит носит комплексный характер, он сочетает в себе административные и экономические признаки, коммерческую (рыночную) направленность и полные информационные материалы об аудируемом объекте. Экоаудит проводится по инициативе самих предприятий (на коммерческой основе) и представляет собой специфическую форму производственного экологического контроля. В состав экоаудита входят анализ бухучета предприятия по экологическим показателям, прогноз экологических рисков и ущербов, инструментальные измерения различных экологических параметров аудируемого объекта и окружающей среды, разработка конкретных природоохранных рекомендаций и др.

Руководящие указания по экоаудиту, процедуры аудита и квалификационные критерии для аудиторов в области экологии регламентированы ГОСТ Р ИСО 14010-98, ГОСТ Р ИСО 14011-98 и ГОСТ Р ИСО 14012-98. Дальнейшее внедрение экоаудита в практику экологического управления будет способствовать продвижению к более эффективной и экологически безопасной экономике.

Неотъемлемым элементом механизма управления является экологическая сертификация,т.е. деятельность по подтверждению соответствия объекта природоохранным требованиям, установленным соответствующими нормативно-правовыми документами. Экологическая сертификация может быть обязательной и добровольной. Правовые основы сертификации в Российской Федерации изложены в Законе РФ «О сертификации продукции и услуг». В 1997 г. Госэкологией России утверждены основные положения Федеральной системы обязательной экологической сертификации (ФСОЭС).

Объектами обязательной экологической сертификации являются новая техника, в том числе и оборонной промышленности, отходы производства и потребления, различные строительные материалы и изделия и т.п.

Экологические сертификаты выдаются на срок до пяти лет.

Кадастр–систематизированный свод сведений, количественно и качественно, характеризующих определённый вид природных ресурсов или явлений, в ряде случаев с их социально- экономической оценкой.

Кадастра составляют специально уполномоченные органы Госкомэкологии России для комплексного учёта природных ресурсов на территориях республик, краёв и областей, рационального их использования, для деференциации платы за ресурсы и тд.

Различают: земельный, водный, лесной кадастр недр, животного мира, медико-биологический, промысловый и др. виды кадастров.

Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование. Документ, удостоверяющий право его владельца на использование в фиксированный период времени природного ресурса (земель, вод, недр и др.), а так же на размещение отходов, выбросов и сброса.

В лицензию на комплексное природопользование включают:

· перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

· нормативные платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

· перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов), загрязняющих веществ и размещение отходов;

· нормативные платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов;

· экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственное или иная деятельность.

Лицензия на комплексное природопользование выдаётся органами Госкомэкологии России сроком на 1 год, но в ряде случаев право пользования ею может быть досрочно прекращено, если возникает угроза экологической безопасности населения. Лицензия имеет существенное значение не только как средство защиты окружающей природной среды, но и как один из способов регулирования природопользования.

Принципы неистощимости природных ресурсов и охрана природной среды могут быть соблюдены лишь при комплексном природопользовании, т.е. в тех случаях, когда использование одного ресурса не оказывает вредного воздействия на другие ресурсы. Поэтому, получив лицензию и пройдя соответствующую экспертизу на предлагаемую деятельность, природопользователь должензаключить договор о комплексном природопользовании.

Согласно закону РФ «об охране окружающей природной среды » договор о комплексном природопользовании предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда.

Составной частью экономического механизма охраны окружающей природной среды является так лимитирование природопользования.

Лимиты на природопользование – предельные объемы природных ресурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ размещение отходов производства, которые устанавливаются для предприятий природопользователей на определённый срок.

Так, например, устанавливают лимиты потребления вод промышленного потребления, норма отвода земель для автодорог, лимиты по отлову животных, расчётную лесосеку и тд.

За сверх нормативное потребление природных ресурсов предусматривается дополнительная плата. Таким образом, лимиты как система экологических ограничений, экономическим путём побуждают природопользователя к бережному отношению к природной среде, сокращению отходов, уменьшению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, переходу к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям. Поэтому понятно, что лимиты, а так же лицензии и договоры на комплексное природопользование выполняют не только экономические, но и природоохранительные функции.

Плотность природных ресурсов – важнейший элемент нового механизма финансирования, ориентированного на рыночные реформы. К числу других существенных экономических стимулов следует отнести экологические фонды и экологическое страхование.