Истоки и традиции зонирования

Реалии развития последних полутора-двух десятилетий выявили острые противоречия между территориальными притязаниями различного рода агентов, действующих в экономическом пространстве регионов (инвесторов, гра­достроителей и природопользователей, землепользователей и арендаторов), и собственными внутренними региональными интересами. Эта ситуация зача­стую требовалаот региональных властей определения оптимального террито­риального баланса, а также принятия конкретных и оперативных решений но вопросам стратегии и тактики землепользования, резервирования земель для различных целей. Соответственно возникла острая необходимость в разработке законодательных актов, определяющих основные черты пространственной орга­низации регионов на ближайшую и отдаленную перспективу. Иными словами, российские регионы были вынуждены искать принципиальный правовой меха­низм для урегулирования вопросов территориального развития. Постепенно подобный механизм стал выкристализовываться из опыта (в том числе весьма болезненного и конфликтного) столичныхи экономически активных регио­нов-доноров в виде процедуры правового функциональногозонирования.

Под зонированием территории обычно понимается разграничение участ­ков, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, установление на этой основе границ зон и подзон, а также указание перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градо­строительных регламентов. В этом смысле функциональное зонирование — пра­вовой механизм фиксации сложившейся дифференциации территории по ряду признаков и свойств, связанных с се предполагаемым использованием.

Как правовой инструмент зонирование впервые появилось за рубежом на­чиная с первой трети XX в. в условиях, когда застройка стала приобретать массовый индустриальный характер и выяснилось, что собственники земель­ных участков либо муниципалитеты могут вести застройку, не обеспечивая при этом учета общественных интересов. В российском законодательстве пере­ход к зонированию территории поселений обусловлен совершенно иными политическими, экономическими и правовыми предпосылками, чем анало­гичные процессы в экономически развитых странах мира.

В качестве образца обратимся к Закону о функциональном зонировании Мос­ковской области (проект 1996 г.). В этом законе впервые сделана попытка установ­ления важнейших принципов и средств рациональной организации и функциональ­ного использования территории. Среди используемых в законе понятий впервые получили правовое отражение понятия пригородных зеленых зон и межмагист­ральных территорий (так называемых зеленых клиньев — территорий, располо­женных между основными радиальными транспортными направлениями, подходя­щими < городу).

Функциональное зонирование территории — разграничение территории области и муниципальных образований по ее назначению с определением для каждой из зон целевого функционального использования и режимов. Среди прочих зон особого гра­достроительного регулирования закон выделяет и территории так называемого эко­логического каркаса. Выполнение территорией приоритетных для нее функций (для территорий, входящих в состав экологического каркаса, — это средостабилизиру-ющие функции) должно обеспечиваться установлением и соблюдением режима ис­пользования территории.

Однако в той части закона, которая непосредственно касается средств констру­ирования зон особого регулирования, мы сталкиваемся с хорошо знакомыми "меро­приятиями по охране окружающей среды»: создается впечатление, что экологический каркас должен как бы сам проявиться в результате наложения друг на друга уже суще­ствующих и законодательно оформленных зон специального регулирования-использо­вания, к каковым относятся санитарно-защитные зоны, охранные зоны горных вырабо­ток, водоохранные зоны водозаборов, зоны риска всевозможных чрезвычайных ситу­аций. Однако было бы наивным ожидать от сложения ведомственных территориаль­ных ограничений (а таковыми являются асе перечисленные земли особого правово­го режима пользования) формирования полноценного экологического каркаса.

И все-таки авторы закона попытались (и это должно, несомненно, быть поставлено им в заслугу) соединить различные средостабилизирующие компоненты территори­альной организации в понятии экологического каркаса, явив тем самым очень важный прецедент давно назревшего правового (нормативного] обоснования одного из цен­тральных терминов современного экологического планирования.

Новый Градостроительный кодекс РФ определяет функциональные зоны как "Зоны, для которых документами территориального планирования определены грани­цы и функциональное назначение". В этом толковании территориальные зоны прак­тически не отличимы от градостроительных зон. В процессе зонирования могут оп­ределяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды зон.

Решения о зонировании территории оформляются специальными документами. К документам зонирования относятся:

а) карты расположения и границ зон и подзон (карты зонирования с указанием
кодов зон и подзон);

б) градостроительные регламенты зон и подзон (текстовые материалы). Докумен­
ты территориального (правового) зонирования разрабатываются с использованием
материалов земельного кадастра и градостроительного кадастра, а до их создания —
данных БТИ (данные о границах отдельных земельных участков существующих райо­
нов и территориальных зон) и действующей градостроительной документации (гене­
ральных планов, проектов детальной планировки и иных проектов, утвержденных в
установленном порядке в части территориальных границ, характеристик и параметров
перспективного развития районов и населенных мест).

Наличие нескольких уровней власти влечет за собой необходимость разделения полномочий, которое может быть закреплено следующим образом:

• за Российской Федерацией в лице соответствующих федеральных ведомств —
для размещения и развития промышленных предприятий общегосударственного зна­
чения, курортов, национальных парков и других рекреационных объектов междуна­
родного общегосударственного значения;

• областью — для охраны и рационального использования ценных лесов, сельско­
хозяйственных угодий, рекреационных зон, объектов туризма природных и историко-
культурных комплексов регионального значения;

• органами местного самоуправления — для обеспечения беспрепятственного тер­
риториального развития соответствующих населенных мест, а также размещаемых за
их пределами общегородских объектов коммунального хозяйства.

Функциональное зонирование — всегда болезненный процесс согласования раз­личных интересов, поэтому В.В.Владимиров [6, 34] предлагает руководствоваться следующими принципами участия органов власти разного уровня в организации тер­ритории регионов:

■ принцип субсидиарное™ — каждый объект организации территории должен об­ладать полным правом на те составляющие территориальной деятельности, за кото­рые он может нести полную интеллектуальную и материальную ответственность;

• принцип противотока — несовпадающие интересы территорий разных уровней
должны бы сбалансированы в процессе нормативно-договорных отношений между
субъектами организации территории и градостроительства;

• принцип разумных уступок в спорных вопросах — предпочтение должно отда­
ваться территории более низкого уровня;

• принцип соблюдения сервитутов (ограничений на ведение хозяйственной де­
ятельности на территории) и соблюдения требований функционального зонирования
территории при изменении форм собственности на землю, продаже или аренде зе­
мельных участков;

• принцип максимального соответствия между установленными режимами исполь­
зования территории и законными интересами владельцев (арендаторов земельных
участков в пределах каждой зоны| — при разработке и утверждении проектной доку­
ментации.

Каким должен быть региональный баланс различных функциональных зон? В.В.Владимиров [34] предполагает, что для сохранения экологического равновесия важно стремиться к определенному соотношению между территориями с интенсив­ной эксплуатацией (зоны градостроительного и общего назначения), экстенсивным использованием (зоны сельскохозяйственного назначения) и открытыми простран­ствами (зоны лесохозяйственного и природоохранного назначения); это соотношение должно составить своего рода золотое территориально-экологическое сечение: 1:2:3, или соответственно 17, 33 и 50%.

К сожалению, термин «зонирование» по-прежнему получает различное толкование в законодательстве, в частности существует ощутимая разница в подходах в зонированию использованных в Земельном кодексе РФ и Градост­роительном кодексе РФ.

Классификациязон с особым правовым режимом использования согласно Зе­мельному кодексу РФ:

]. Зоны санитарно-защитногои охранного назначения:

. санитарно-защитные зоны объектов промышленности;

• охранные и защитныезоны вдоль линейных объектов (железных и авто­
мобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи,
связи и т.п.);

• охранные зоны вокруг аэродромов, космодромов и другихобъектов;

• зоны, устанавливаемые вокруг военных объектов.

2. Зоны природоохранного назначения:

• заповедники, заказники, национальные парки, запретные и нерестоох-
ранные полосы вдоль рек, озер, водохранилищ и других водоемов;

• водоохранные зоны, прибрежные полосы;

• природные объекты, имеющие особую научную или культурную ценность
(редкие или типичные ландшафты, геологические образования, сообщества и
виды растений и животных, памятники природы и т.п.).

3. Зоны природно-заповедного назначения:

• природные заповедники;

• природные национальные и дендрологические парки;

• ботанические сады и другие объекты.

4. Зоны оздоровительного назначения:

• зоны санитарной охраны курортов;

• округа санитарной охраны курортов.

5. Зоны рекреационного назначения:

• зоны организованногомассового отдыха и туризма населения;

• дома отдыха, пансионаты, санатории, кемпинги, турбазы, детские оздо­
ровительные и спортивные лагеря и т.п.

6. Пригородные и зеленые зоны городов.

7. Зоны историко-культурного назначения:

• участки, занятые зданиями, сооружениями, комплексами, связанными с
историческими событиями;

• участки, занятые памятникамиградостроительства и архитектуры;

• участки, занятые памятниками археологии.

Состав функциональных зон по новому Градостроительному кодексу РФ:

1. Жилая зона:

• зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

• зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

• зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

• зоны застройки многоэтажными жилыми домами.

2. Общественно-деловая зона:

• зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

• зоны размещения объектов социального икоммунально-бытового назна­
чения;

• зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производ­
ственной и предпринимательской деятельности;

• общественно-деловые зоны иных видов.

3. Производственная зона:

• собственно производственные зоны предприятий различных (I, II, III,IV
и V) классовопасности;

. санитарно-защитные зоны предприятий различных классовопасности (I 000, 500, 300, 100 и 50 м соответственно).

4. Зона инженерной и транспортной инфраструктуры:

• коммунальные зоны;

• иные виды производственной инженерной и транспортной инфраструктур.

5. Зона сельскохозяйственного назначения:

• зоны сельскохозяйственных угодий;

• зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения.

6. Зона рекреационного назначения:
•скверы;

■ парки;

• городские сады;

• пруды, озера, водохранилища,пляжи.

7. Зона особо охраняемых природных территорий:
•памятники природы;

• заказники;

• городские леса.

8. Зона охраны памятников культуры, истории и архитектуры.

Так или иначе зонирование относится к сфере публично-правового регу­лирования, всегда имеет четко выраженный социальный аспект, поскольку направлено на соблюдение требований охраны окружающейприродной сре­ды, в первую очередь охраны ландшафтов, зеленых зон, открытых пространств, памятников истории и культуры в целях создания благоприятных условий проживания населения. Первые практические шаги зонирования в России показывают, что интерес к зонированию преимущественно проявляют города с богатым историческим прошлым, на территории которых размещаются мно­гочисленные памятники истории и культуры. Что же касается экологических целей зонирования, то они декларируются практически в каждом новом нор­мативном акте о зонировании, но пока еще не ясно, каково будет их практи­ческое применение.

Таким образом, с одной стороны, функциональное зонирование стано­вится широко используемой правовой новеллой на уровне Российской Феде­рации r ряде субъектов, с другой стороны, зонирование не учитываетв дол­жной мере природную (ландшафтную) структуру территории, не направлено на установление четкого правовогорежима земельных участков на длитель­ный срок, а ограничения на использование земельных участков в пределах функциональных зон на практике нередко не соблюдаются самими же плани­ровщиками.

Для создания эффективного правового регулирования необходимо разра­ботать систему нормативных правовых актов на уровне Российской Федера­ции, ее субъектов, органов местного самоуправления, включающую в себя акты отерриториальном зонировании, градостроительных регламентах, уча­стии населения в принятии решений о градостроительном развитии террито­рии, в том числе о территориальном зонировании.

Функциональное зонирование — процедура, в рамках которой ландшафт­ному планированию придется существовать в самые ближайшие годы, по­скольку выделение зон особо охраняемых территорий, а также других зон с особым правовым режимом использования остаются единственным механиз­мом, позволяющим привести в соответствие с природной (ландшафтной) структурой территории любые планы и проекты освоения (будь то проекты застройки, проекты размещения хозяйственных объектов или проекты земле­пользования).

В этом смысле полезно ознакомиться с зарубежным опытом специального функционального зонирования, проводимого в качестве основной процедуры ландшафтного планирования в ФРГ, помня, однако, о том, что в России правовая база для такого зонирования отсутствует и его (опыт) следует изу-

чать как желаемую цель, авыделяемые зоны — как возможную диверсифика­цию зоны особо охраняемых природных территорий,единственной ландшаф­тной зоны, непосредственно поддерживаемой отечественным правом.

3.4.2. Специальное зонирование в рамках «ландшафтной программы» — опыт экологической организации территории в ФРГ

Выделение основных функциональных(целевых) зон использования всей территории в рамках процедуры ЛП в ФРГ осуществляется с учетом [4, 24]:

• основных целей планирования и прежде всего задачи охраны природы;

• природно-пространственной структуры и хозяйственной освоенноститер­
ритории;

• конфликтных ареалов природопользования.

При разработке ландшафтной программы могут быть выделены, напри­мер, следующие функциональные зоны.

Зона сохранения ландшафтов повышенного риска(с естественными или близ­кими к естественным экосистемами, нуждающимися в особой охране и име­ющими высокое значение для охраны видов и биоценозов);в этой зоне не рекомендуется никакого (включая экстенсивное) использования, даже если ему ранее гарантировалась высокая прибыльность.

Зона сохранения экстенсивно используемых исторических культурных ланд­шафтов с высокой долей близких к природным либо экстенсивно использу­емых культурных экосистем или чередованием территорий с сельскохозяй­ственным и лесохозяйственным использованием; организуется для сохране­ния работоспособности компонентов ландшафта, возможнорегулируемое раз­витие приемлемых форм рекреации на свободных площадях; развитие насе­ленных пунктов ограничивается собственными потребностями; расширение инфраструктуры, особенно транспортной,является нежелательным.

Зона реабилитации кризисных ландшафтов, в пределах которых вид и степень использования территории существенно превышают допустимые нагрузки, что создает значительные проблемы, например с охраной грунтовых вод, почв.

Зона санации нарушенных ландшафтов в пределах городов, индустриальных пустырей и бедлендов, свалок и т.д.

Зона оптимизации сельскохозяйственных ландшафтов посредством улучше­ниякультуры ландшафта путем изменения размеров и конфигурации сельс­кохозяйственных угодий, внедрения лесополос мелкомассивных и островных лесов, корректировки линии опушки, восстановления малых водоемов, вет-лендов, ремизов и стации переживания для фауны.

Зона резервирования ландшафтов — свободных пространств на урбанизиро­ванных территориях и в пределах населенных пунктов за счет придания стату­са свободных от сплошной застройки межмагистральных клиньев и т.д.

Как видно из приведенных примеров выделения функциональных зон, которые были предложены ганноверской ландшафтно-планировочнойфир­мой «Экология и окружающая среда» при разработке ландшафтной програм­мы для одной из новых восточных федеральных земель ФРГ, содержание и принципы разработки базируются на определении ценности, состояния и сте­пени измененное™ ландшафтов [4, 24].

3.5. Экологические аспекты территориального планирования за рубежом: опыт, уроки, национальное своеобразие

Характеристики различных аспектов ландшафтного планировании за рубе­жом подробно анализируются в руководствах по ландшафтному планирова­нию [4, 24] и труде М. Е.Кулешовой [22]. Приведем лишь самые общие сведе­ния, особо выделяя важный для России «сухой остаток» национальных моде­лей ЛП.

М. Е. Кулешова справедливо отмечает, что прямое сравнение систем ланд­шафтного планирования, существующих в разных странах Европы, едва ли возможно и целесообразно, поскольку эти системы весьма различны, что обус­ловлено рядом причин: историей, особенностями политических систем, куль­турными традициями, уровнем экономического развития, законодательным устройством и отношениями собственности, а также (не в последнюю оче­редь) значительными природными различиями. Поэтому в данном подразделе приведем лишь краткий анализ национальных моделей ЛП в зарубежных стра­нах по следующим параметрам:

• общая система и иерархические уровни территориального планирования;

• законодательная база и спектр используемых организационно-правовых
категорий эколого-рекреациоиного каркаса (в том числе особо охраняемых
природных территорий);

• характер разделения полномочий между государством, социумом и част­
ными лицами в вопросах ландшафтного планирования;

• разделение и делегирование полномочий между центральными и местны­
ми властями;

. наличие и выраженность внутренних регионарных различий ЛП;

. специфика используемого методического инструментария (средства и спо­собы мониторинга элементов ландшафта, специфика выявления ландшафт­ной дифференциации и культурно-ландшафтного районирования);

• степень использования концепции культурного ландшафта как методоло­
гической основы для объединения целей сохранения природного и культур­
ного наследия;

• баланс интересов между охраной природы и туризмом и спектр террито­
рий с особым эколого-рекреаиионным режимом использования;

. способы решения вопросов собственности на объекты наследия и харак­тер участия частного капитала и физических лиц в охране и развитии отдель­ных элементов культурного ландшафта.

Общая система и уровни территориального планирования.Система ЛП Ве­ликобритании ориентирована не на разработку стратегии регионального развития, а на планирование конкретных территорий исходя из принципов паритетного соблюде­ния фундаментальных общественных интересов и защиты интересов частной соб­ственности. Верхние уровни планирования формирует Министерство окружающей среды, транспорта и регионов. На этом же уровне осуществляется контроль за фи­нансированием и правовыми спорами. Региональный уровень несмотря на введение института региональных бюро не играет в территориальном планировании какой-либо ощутимой роли; на местном уровне в сельской местности функции поделены между районами, которые разрабатывают стратегические планы, и муниципалитетами, со­ставляющими специальные планы землепользования.

В Нидерландах сформировалась дифференцированная система территориально­го планирования, функции которой разделены между тремя министерствами. Суще­ствуют три уровня территориального планирования, на каждом из которых обеспечи­вается интеграция и согласование планировочных предложений. Задачам охраны окружающей среды посвящены разнообразные программы, из которых ландшафтным содержанием пронизан более других «План предотвращения ущерба природе», ори­ентированный на построение национальной сети биотопов. Национальная програм­ма территориального планирования сводит вместе различные планы и описывает четыре базовых категории планов развития: «зеленый курс» — преимущественно природоохранный, «желтый курс» — посвящен интенсивному сельскому хозяйству, «голубой курс» — соединяет экономические и экологические требования, «коричне­вый курс» — интегрирует сельское хозяйство в другие планы развития. Построение национальной территориальной экологической сети признано главной задачей, с которой увязываются и задачи ландшафтного планирования: увеличение размеров ключевых территорий, снятие их изоляции, интенсификация мер по предотвраще­нию внешнего негативного влияния. Используя данную стратегию, правительство направило усилия на создание пространственно стабильной устойчивой националь­ной экологической сети.

Система планирования во Франциитрадиционно сильно централизована: прави­тельство, формулируя ведущие принципы территориального развития, обладает ком­петенцией и на всех подчиненных уровнях. На региональном уровне составляются региональные планы организации территории и программы развития. На уровне ком­мун разрабатываются «планы ведущих линий использования" и планы землепользо­вания. Реализация предписаний национального уровня стимулируется финансовой поддержкой государства. Однако территориальное планирование не несет функций общего планирования, преобладают разработки, привязанные к конкретным проек­там. Отраслевые планы на национальном и на региональном уровнях остаются мало связанными между собой, Связь между различными планами осуществляется только на уровне коммун при составлении планов землепользования.

Специальной процедуры ЛП в Испаниине существует. Территориальное плани­рование отличается раздробленностью по уровням и регионам. Выполняющиеся на региональном уровне документы территориального планирования используют меха­низм функционального зонирования с выделением, в том числе, зон риска и уязви­мых биотопов. В целом же на локальном уровне до настоящего времени компетен­ции в планировании не определены. Планы ресурсопользования имеют обязатель­ный характер и обладают первенством по отношению к территориальным и отрас­левым планам. Они составляются преимущественно на охраняемые территории, особенно на наиболее крупные из них, в целях поиска приемлемых вариантов соче­тания природоохранных и хозяйственных целей (развитие сельского туризма). Тем самым они оказываются средством политического управления региональными фи­нансами.

В СШАчеткой системы ЛП не существует. Она заменяется сложно разветвленным и диверсифицированным по отдельным штатом природоохранным законодатель­ством, в том числе регулирующим создание особо охраняемых природных террито­рий и территорий с особым правовым статусом. Эта страна выделяется чрезвычай­ным разнообразием форм территориальной охраны.

В ФРГпроцедура ландшафтного планирования представляет собой целостный экологически ориентированный вариант территориального планирования. Верхним уровнем ЛП являются территории субъектов федерации (земли), для которых разра­батываются ландшафтные программы. Для отдельных районов и регионов предусмот­рены рамочные ландшафтные планы, а для магистратов — ландшафтные планы. Тре­бования и ограничения, устанавливаемые в результате ландшафтного планирования, обязательно учитываются в процессе общего территориального планирования (со-

держательным аналогом которому в России выступала районная планировка, а с вве­дением в действие Градостроительного кодекса РФ — территориальные комплексные схемы градостроительного развития) Основные отличительные черты ландшафтного планирования в ФРГ — обязательность его исполнения и вовлечение всех заинтере­сованных лиц а процесс принятия решений.

В Польше вопросами территориального управления, включая создание охраня­емых природных территорий, занимается Министерство окружающей среды и раци­онального природопользования, а вопросами культурного наследия — Министерство культуры и национального наследия и Управление Генерального хранителя памятни­ков, куда входит Служба охраны памятников. Аналогичные подразделения создаются на уровне воеводств под началом воеводы [22].

Законодательная база.Основой для ЛП в Великобританииявляется «Закон об окружающей среде» 1995 г., однако режимы землепользования и разрешения на тот или иной вид использования территории устанавливаются не столько на основании единых правил, сколько по обстоятельствам каждого конкретного случая и с учетом интересов конкретного пользователя, что соответствует особенностям британского права. И хотя система в целом является очень гибкой, охрана природы и ландшафт­ное планирование вне пределов строго охраняемых территорий не рассматриваются как приоритетные цели и играют второстепенную роль.

Задами ландшафтного планирования в Нидерландахраспределены между тремя планировочными инструментами и соответствующими законами: территориальным планированием, экологически ориентированным планированием и управлением вод­ными ресурсами. Обобщающего документа, охватывающего все аспекты экологиче­ских требований, не существует.

Специального закона о ЛП во Франциинет, поэтому здесь не предусмотрено и всеохватное планирование. Однако использование территории регулируют докумен­ты, разрабатываемые на национальном уровне, и другие документы, например «эко­логические фрахты». Отчасти это регулирование осуществляется и посредством до­говоров и соглашений. Результаты таких соглашений учитываются другими планами, прежде всего коммунальными планами землепользования.

В США создание некоторых категорий охраняемых территорий регулируют «Закон о национальных парках» 1916 г. и «Закон о древностях» 1906 г., выполняющие функ­ции охраны культурного наследия, а также закон «Об охране памятников истории, имеющих национальное значение» 1966 г., согласно которому основная ответствен­ность за национальное наследие возложена на министра внутренних дел, реализу­ющего свои правомочия через Службу национальных парков.

Основа ЛП в ФРГ— Федеральный закон «Об охране природы» и законодательные акты субъектов федерации.

Основополагающим законодательным актом Норвегии,определяющим общее развитие культурного ландшафта как фактора планировочной организации террито­рии, является закон «О планировании и строительстве». Он устанавливает механиз­мы, согласно которым местные власти (коммуны) организуют свою деятельность по охране наследия и определяют перспективы использования и развития всей своей территории. Территориальные формы охраны природно-культурного наследия зак­реплены законами «Об охране памятников культуры» и «Об охране природы».

Характер разделения полномочий между государством и социумом.Боль­шое значение для сохранения природного и культурного наследия Великобритании сыграло учреждение общественной организации Национальный траст, которая при прямой поддержке государства по сути организовала работы по конструированию эколого-рекреационного каркаса страны. Другие полугосударственные организации (Английская природа, Комиссия по сельской местности и др.) отвечают на различных уровнях за узкие секторы охраны природы и ландшафтов и не разрабатывают обяза­тельные для исполнения планы.

В Нидерландах несмотря на значительную степень децентрализации управления охрана природы и ландшафтное планирование получают основные импульсы разви­тия от государства, тем не менее природоохранные союзы играют здесь значитель­ную роль и на национальном уровне: общественность и все, чьи интересы затрагива­ет планирование, привлекаются к разработке планов в беспрецедентном для ЕС мас­штабе. В целом планирование ориентируется на поиск решений, обеспечивающих консенсус.

Существенная черта государственного управления охраняемыми территориями в США — установка на сотрудничество и содействие с различным организациями и лицами в деле охраны памятников, включая объекты, не относящиеся к федеральной собственности. Велика роль общественных организаций в деле охраны наследия, в особенности такой организации, как Национальный траст США. В его руководящие органы входят не только известные общественные деятели, но и высокопоставленные государственные чиновники.

Наличие и выраженность региональных различий. В Великобритании подхо­ды к охране наследия имеют существенные региональные отличия, зафиксированные в рамках существующих законодательных систем для Англии, Шотландии и Уэльса.

В Испании уровень и продвинутость региональных разработок значительно раз­личаются. Регион Андалузия, например, разработал свой собственный экологический план, определяющий стратегические цели развития. В компетенции регионов нахо­дится планирование использования ресурсов.

В Норвегии разрабатываемые коммунами планы проходят согласование в регио­нальных органах управления. Если эти планы предусматривают действия, угрожа­ющие объектам наследия, или не предусматривают меры по защите таких объектов, они не согласуются региональными властями и не могут быть утверждены. В случае конфликта окончательное решение принимает Министерство окружающей среды.

Разделение полномочий между центром и регионами. В Великобритании роль государственного управления не является определяющей, основное значение имеют общественные организации и местные власти. Территориальная охрана объек­тов природного и культурного наследия, предусматривающая создание охраняемых территорий, предоставлена местным властям, что имеет большую общественную поддержку.

В Нидерландах в настоящее время наблюдаются тенденции к децентрализации. На региональном уровне составляются план охраны природы и региональный план. Они исполняются соответствующими учреждениями. На локальном уровне проявля­ется четкое правовое разделение задач планирования, решаемых на территориях населенных пунктов и вне этих территорий. Однако ландшафтные планы могут со­ставляться для территорий обоих типов.

Во Франции между административно-территориальными уровнями страны — ре­гионами, департаментами и коммунами — существует четкое разделение обязанно­стей, но нет почти никаких связей.

В ФРГ основные управленческие решения по охране наследия принимаются на уровне отдельных земель (субъектов федерации) и магистратов.

Особенности методического инструментария. В Великобритании — в Англии и Шотландии — на основе широкомасштабных исследований и оценки основных ха­рактерных свойств ландшафтов составлены подробные описания и карты, проведено детальное культурно-ландшафтное районирование территории страны с рекоменда­циями по использованию и развитию различных в ландшафтном отношении террито­рий. В Великобритании также ведется государственная регистрация памятников куль­туры (зданий и сооружений). Для Англии и Шотландии составлены государственные списки исторических парков и садов, проводится регистрация полей сражений. Кро­ме того, для Шотландии выделена 21 зона природного наследия на основе ландшаф­тной и биогеографической информации.

Задачи ландшафтного планирования во Франции распределены между различны­ми инструментами. Описание и оценка состояния окружающей среды осуществляют­ся многими экологическими программами и программой мониторинга. На националь­ном уровне разрабатывается экологический план, определяющий целевые концепции в отношении отдельных компонентов природы. Постановку основных задач охраны ландшафта обеспечивает планирование охраняемых территорий. В качестве ланд­шафтных планов рассматриваются общие государственные планы и планы областных корпораций, которые призваны управлять развитием ландшафтов.

Ландшафтные планы разрабатываются по мере надобности, например при плани­ровании автострады. Благодаря практической направленности эти планы всегда свя­заны с конкретными обстоятельствами той или иной программы или акции. Поэтому между запланированными v\ осуществленными мероприятиями часто возникают су­щественные расхождения.

В США методический инструментарий охраны объектов культурного наследия, в частности культурного ландшафта, представлен в серии специальных рекомендаций, подготавливаемых и распространяемых Службой национальных парков. Так, суще­ствуют рекомендации по определению границ исторических комплексов, оценке, до­кументации и сохранению сельских ландшафтов, рукотворных ландшафтов, объектов живой традиционной культуры.

В Норвегии практика выявления и оценки культурных ландшафтов включает в себя анализ как культурно-исторических, так и природных его достоинств (например, биоразнообразия), что позволяет адекватно описывать территории, обладающие как этноисторической, так и природной ценностью. В этой стране произведена иденти­фикация и оценка культурных ландшафтов страны, из них 104 отобраны как объекты национального значения, для 5 модельных территорий разрабатываются специальные планы управления [22].

Степень использования концепции культурного ландшафта.Относительно слабая организация государственного экологически ориентированного планирования Великобритании отчасти компенсируется активной деятельностью британских со­юзов охраны природы и культурного ландшафта. Для британцев ландшафт — преж­де всего визуально-эстетическая категория, поэтому тактические решения направле­ны на сохранение исторического культурного ландшафта. Природоохранные цели здесь отходят на второй план, что особенно сказывается при разработке проектов развития сельскохозяйственных поселений.

Во Франции ландшафт также воспринимается как э