Участие общественности в принятии экологически значимых решений как направление обеспечения устойчивого развития

Важнейшей составляющей процесса устойчивого развития является участие негосударственного и некоммерческого секторов в названном процессе. В юридической литературе признается, что такое участие есть отличительная особенность современного периода развития общественных отношений, в первую очередь в области охраны окружающей среды[103].

Международным документом, наиболее полно регулирующим процедурные вопросы доступа общественности к принятию экологически значимых решений, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция)[104].

НСУР-2020 относит к основным направлениям развития системы природоохранного законодательства в Республике Беларусь на период до 2020 г. создание организационных и правовых механизмов по предотвращению или смягчению негативных последствий различных видов человеческой деятельности, оказывающих влияние на здоровье человека и состояние природной среды. Учитывая трансграничный характер последствий многих видов хозяйственной деятельности человека, непременным условием перехода к устойчивому развитию следует признать гармонизацию национальных нормативных правовых актов с принципами и нормами международных договоров, нормативов и стандартов[105]. Обеспечение участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, а именно оказание содействия общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды, их привлечение к охране окружающей среды и контролю за ее состоянием рассматриваются в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны окружающей среды[106]. Деятельность общественных объединений, а также отдельных граждан по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства понимается в качестве одной из составляющих обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь[107].

Формы участия общественности в принятии экологически значимых решений предусмотрены как специальным экологическим законодательством, так и иным — конституционным, административным, гражданским законодательством.

К формам, которые установлены экологическим законодательством и включены в механизм охраны окружающей среды, относятся: а) общественные обсуждения, предусмотренные процедурой оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; б) общественная экологическая экспертиза; в) общественный экологический контроль.

Общественные обсуждения проводятся на республиканском и местном уровнях, преимущественно на территории, где будет реализовано проектное решение планируемой деятельности. Общественные слушания являются одним из механизмов участия общественности в принятии экологически значимых решений, законодательно урегулированы в рамках процедуры Оценки воздействия на окружающую среду (далее — ОВОС). Подробно процедура проведения общественных обсуждений урегулирована Положением о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду, утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 мая 2010 г., № 755[108] (ранее, т.е. до принятия нового Закона Республики Беларусь от 9 ноября 2009 г, № 54-З «О государственной экологической экспертизе»[109], в Инструкции о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь и перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке», утвержденной постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, регламентировался порядок проведения общественных слушаний[110]).

Общие требования по проведению общественной экологической экспертизы установлены в статье 61 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». Общественная экологическая экспертиза осуществляется независимыми группами специалистов по инициативе общественных организаций, граждан за счет их собственных средств или на общественных началах. Она проводится независимо, параллельно с государственной экологической экспертизой и дает заключения рекомендательного характера. Здесь же устанавливается право граждан и общественных объединений на получение от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы[111].

Вывод:что касается такой формы общественного участия как общественная экологическая экспертиза, то обращает на себя внимание отсутствие должного правового регулирования, что является несомненным пробелом в законодательстве.

Возможности участия общественности в экологической экспертизе представляются весьма ограниченными. Эффективности общественной экологической экспертизы способствует закрепление на уровне принципа проведения экологической экспертизы участия общественности и учета общественного мнения. В таком случае, одним из вариантов решения данной проблемы может послужить законодательно урегулированное участие общественности в проведении государственной экологической экспертизы с закреплением соответствующих обязанностей органов, проводящих государственную экологическую экспертизу. Представляется необходимым предусмотреть продление срока вынесения заключения государственной экологической экспертизы в случае, если в отношении этого объекта проводится общественная экологическая экспертиза, но не более чем на один месяц. Следует разрешить вопрос о юридической силе заключения общественной экологической экспертизы, а также надлежащего учета мнения общественности, высказанного в процессе экологической экспертизы. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы, а относится к документам, рассматриваемым в процессе государственной экспертизы, причем не подлежащим обязательному учету. В целях обеспечения участия общественности и учета общественного мнения при проведении государственной экологической экспертизы представляется необходимым наделить представителей общественности правом на участие в составлении сводного заключения, например, путем предоставления представителю общественности статуса эксперта или наблюдателя, при условии наличия заключения общественной экологической экспертизы. Для обеспечения учета результатов общественной экологической экспертизы представляется необходимым установить обязанность специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы направлять общественным организациям и гражданам, предоставившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и заключение государственной экологической экспертизы. Подобными нормами на наш взгляд, следует дополнить Законы Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и «О государственной экологической экспертизе».

Общественный экологический контрольосуществляется гражданами, общественными экологическими объединениями, а также общественными инспекторами охраны природы при принятии экологически значимых решений в процессе не только планирования, но и осуществления хозяйственной деятельности. Назначением общественного экологического контроля является выявление и пресечение неправомерных действий, а также распространение информации о фактах нарушения законодательства об охране окружающей среды. Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», а именно, статьями 12, 15, 95 предоставлено право осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды гражданам, общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также общественным инспекторам охраны природы в соответствии с законодательством Республики Беларусь[112]. Осуществление контроля общественными инспекторами охраны природы является одной из форм осуществления общественного экологического контроля. Полномочия и порядок осуществления контроля общественными инспекторами охраны природы регулируется Положением «Об общественном инспекторе охраны природы»[113].

Такие формы участия в принятии экологически значимых решений как а)референдум и иные формы непосредственного участия граждан в принятии экологически значимых решений;б)обращение в государственные органы для принятия экологически значимых решений; в)предъявление иска о приостановлении либо прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду, либо создающей опасность причинения такого воздействия в будущем; г) обращение в суд с целью обжалования экологически значимых решений, несмотря на то, что предусмотрены экологическим законодательством, регулируются преимущественно иным законодательством (конституционным, административным, гражданским, гражданско-процессуальным) и получают экологическое содержание в силу вопроса, разрешаемого при помощи такого способа.

Представляется, что наибольшей значимостью при принятии экологически значимых решений на местном уровне обладают, прежде всего, такие формы участия как референдум и собрания граждан.

Референдум, собрания, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование представляют собой формы осуществления непосредственного народовластия и относятся к политическим правам граждан. В научной литературе в настоящее время право граждан на благоприятную окружающую среду связывается с политическими правами личности, поскольку проблемы окружающей среды приобретают большую значимость в деятельности современных общественных объединений, которые выступают в защиту экологических прав и интересов граждан[114]. В зависимости от степени важности принимаемого решения, обсуждаемого вопроса, законопроекта, его предполагаемого действия в пространстве, характере принимаемого решения (рекомендательный или императивный) общественность, посредством указанных форм, исходя из собственных интересов и потребностей, напрямую участвует в обсуждении и принятии экологически значимых решений.

Несмотря на то что Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не закрепляет указанного права, в иных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства такие нормы есть. В частности, Кодекс о земле Республики Беларусь в статье 22 устанавливает право граждан участвовать в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков, установлением и прекращением ограничений (обременений) прав на земельные участки, посредством участия в местных референдумах[115]. Возможность проведения местного референдума при решении вопросов, связанных с изъятием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, предусмотрена статьей 14 Лесного кодекса Республики Беларусь[116]. Законодатель обязывает органы государственного управления предоставлять необходимые сведения по этим вопросам и способствовать проведению таких референдумов. В соответствии со статьей 16 Закона Республики Беларусь «О растительном мире» граждане, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в принятии государственных решений, затрагивающих их интересы, по вопросам обращения с объектами растительного мира через местные референдумы[117].

Как показывает анализ нормативных правовых актов, можно констатировать наличие определенной правовой базы для проведения референдумов по экологически значимым вопросам на местном уровне. Законодательством предусмотрены случаи, когда посредством референдума можно решить местные, конкретные экологически значимые вопросы. Представляется, что принятие экологически значимых решений на местном уровне с помощью референдума, исходя из локального характера, способно быть достаточно быстрым и эффективным в плане достижения результата, соответствующего интересам местного населения. Участие в данном мероприятии зависит от важности решаемых вопросов, затрагивающих реальные интересы граждан, проживающих на определенной территории. Однако применение референдума для решения экологически значимых вопросов местного характера должно основываться на принципах целесообразности и практической необходимости. Исходя из того, что он является одним из самых трудоемких, но в то же время самых эффективных способов участия населения в принятии решений, общественность, как правило, прибегает к подобному способу решения экологически значимых вопросов лишь в крайних случаях, когда все иные попытки не принесли результатов.

Изучение и сопоставление нормативных правовых актов различного уровня дает основания для вывода о том, что законодательство позволяет принимать экологически значимые решения на референдуме. Референдум является действенной формой участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, поскольку по сравнению с иными формами (общественными слушаниями, предусмотренными процедурой ОВОС, общественной экологической экспертизой), мнение общественности может носить не только рекомендательный, но и, в случаях, предусмотренных законодательством, обязательный характер. Наиболее эффективной формой участия он является при придании решению референдума обязательной юридической силы, что обусловлено абсолютной правомочностью и окончательностью его результатов, так как мнение общественности носит обязательный характер. Данную форму участия в принятии экологически значимых решений можно использовать на любом этапе хозяйственной деятельности.

На референдум любого уровня целесообразно выносить только один, а не несколько вопросов, причем этот вопрос должен касаться конкретного вида деятельности, что будет способствовать принятию более определенного решения. Возможности принятия экологически значимых решений посредством референдума существуют в большей степени на местном уровне. Зачастую референдум по экологически значимым вопросам может оказаться единственным способом прямо повлиять на процесс принятия решения.

Для создания условий реализации такой формы общественного участия, как референдум, необходимо законодательное закрепление права граждан принимать участие в референдумах по экологически значимым вопросам именно в экологическом законодательстве. Наделение общественности правом на принятие экологически значимых решений посредством проведения референдума в статье 12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» будет способствовать созданию целостной системы форм участия общественности. В сложившейся ситуации необходимо организовать надлежащее применение действующего экологического законодательства, а также активное вовлечение граждан и общественных объединений в охрану окружающей среды.

Собрания граждан также можно отнести к формам участия граждан в принятии экологически значимых решений. Республиканские и местные собрания являются формой непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государства и созываются по мере необходимости для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значения. Собрание, в том числе собрание уполномоченных определяется как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни. С правом совещательного голоса в собрании могут участвовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений. Закон Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях» регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения и компетенцию местных и республиканских собраний[118]. Местные собрания созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории. Принятие экологически значимых решений в области рационального использования природных ресурсов, а также рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий относится к полномочиям местных собраний. Перечень полномочий является достаточно широким и открытым, в него входит обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории. Решения собрания принимаются большинством голосов его участников и оформляются протоколом.

К определенными трудностями при желании воспользоваться такой формой участия в решении экологически значимых вопросов можно отнести требование о признании собрания правомочным в случае участия в нем не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на данной территории, или не менее двух третей, уполномоченных участвовать в данном собрании. Существует мнение, что подобную модель нельзя признать оптимальной, обеспечивающей работу такого сложного механизма как «местные собрания»[119]. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» называет собрание граждан в качестве базовой формы прямого участия населения в решении государственных и общественных дел и рассматривает собрание как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни[120].

Собрания имеют право обращаться в государственные органы, на предприятия, в организации, учреждения и объединения, которые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории. Собрания граждан относятся к одной из возможностей граждан участвовать в управлении делами государства и решении вопросов республиканского и местного характера, а также являются одним из способов взаимодействия общественности, проживающей на определенной территории с государственными органами. В ряде зарубежных стран институт общего собрания эффективно используется при решении текущих проблем в небольших территориальных сообществах[121].

На наш взгляд, действенной формой участия общественности местные собрания будут являться, в первую очередь, для рассмотрения планов развития и застройки соответствующих территорий, в остальных случаях такой формой следует воспользоваться, не для обсуждения, а именно для принятия экологически значимого решения. Исследование проблем, предоставление необходимой информации широкому кругу общественности, разработку альтернативных вариантов целесообразно осуществлять на этапах проведения общественных слушаниях и общественной экологической экспертизы.

Право на обращение предоставляет общественности возможность участия в процессе принятия экологически значимых решений посредством подачи заявлений, предложений, а также обжалования экологически значимых решений в административном и судебном порядке.

Такие формы участия общественности, как обжалование решений и действий в судебном порядке, нарушающих экологические права граждан и предъявление иска о приостановлении либо прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду либо создается опасность причинения такого вреда в будущем, реализуются на основе принятых ранее, неверных либо несогласованных экологически значимых решений, обеспечивают соблюдение права на благоприятную окружающую среду посредством судебной защиты, укрепляют позиции права на участие общественности в принятии экологически значимых решений как обеспечительного права на благоприятную окружающую среду.

К числу направлений обеспечения устойчивого социально-экономического развития относится демографическая сфера, рассматриваемая в качестве одного из направлений внутренней политики Республики Беларусь[122]. Демографическая безопасность общества обеспечивается устойчивым повышением уровня жизни населения, совершенствованием социальной сферы и созданием условий для здоровой среды обитания человека; обеспечение репродуктивных прав граждан и содействием формированию высоких репродуктивных потребностей населения; обеспечением благоприятных социально-экономических условий развития семьи как основы стабильного общества. При этом Закон Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 80-З «О демографической безопасности Республики Беларусь»[123], определяя демографические угрозы как демографические явления и тенденции, социально-экономические последствия которых оказывают отрицательное воздействие на устойчивое развитие Республики Беларусь, среди принципов обеспечения демографической безопасности (ст. 4) устойчивое социально-экономическое развитие не называет.