Проблемы организации государственного управления охраной природы

Экологическое право. – 2001. - № 3.

Исполнительная власть и охрана природы

Бринчук М.М., доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра экопого-правовых исследований Института государства и права РАН

Роль органов исполнительной власти в обеспече­нии охраны природы определяется местом этих орга­нов в механизме действия экологического права в контексте принципа разделения властей. Исполни­тельная власть, выделенная Конституцией РФ в каче­стве самостоятельной ветви государственной власти, роль которой в экологическом праве выражена ее названием, и состоит в последовательном и эффек­тивном обеспечении исполнения экологического за­конодательства. Прежде всего деятельность по ис­полнению закона придает динамику правилам, пре­дусмотренным в законе, заставляет их работать в ин­тересах общества. В процессе исполнения закона идет активный процесс формирования экологическо­го права.

В соответствии с теорией административного пра­ва деятельность органов исполнительной власти назы­вается государственным управлением. Правда, в уста­новленном законом порядке в государственном уп­равлении участвуют не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы. В данной статье речь будет идти о природоохранной деятельно­сти органов исполнительной власти.

Исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхакту­альна. Она особенно актуализировалась в связи с из­вестными решениями последних лет. Есть основание считать дефекты в исполнительной власти одной из ос­новных причин острого экологического кризиса в на­шей стране.

Применительно к деятельности органов исполни­тельной власти стоят две важнейшие взаимосвязан­ные задачи: создание оптимальной системы специаль­но уполномоченных государственных органов в обла­сти охраны окружающей среды и реализация задач и функций управления, которые на них возлагаются. При этом эффективность реализации управленческих функций во многом предопределяется научной обо­снованностью созданной системы специально уполно­моченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

Обратим внимание в этой статье не некоторые ас­пекты названных проблем.

Проблемы организации государственного управления охраной природы

Если исторически оценивать ситуацию, то неко­торый всплеск активности государства в данной сфе­ре в конце 80-х годов, связанный с принятием в янва­ре 1988 г. постановления ЦК КПСС и Правительства СССР “О коренной перестройке дела охраны при­

роды в СССР”', сменился с середины 90-х годов со­стоянием, которое оценивается многими как “деэко-логизация” государственной власти. Можно утверж­дать о “деэкологизации” государственной власти, особенно в сфере управления, как устойчивой тен­денции.

Данная тенденция проявилась в последователь­ном ослаблении внимания государства к охране при­роды. Об этом свидетельствует упразднение Прези­дентом РФ структуры Советника по вопросам эколо­гии и охраны здоровья в собственном аппарате. Ука­зом “О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти” от 14 августа 1996 г. Президентом РФ было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе об­разован Государственный комитет РФ по охране ок­ружающей среды, имеющий более низкий правовой статус в сравнении с министерством. Этим же указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечающий за санитарно-эпидемиологичес-кое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.

В аппарате Правительства РФ в 1997 г. был уп­разднен специализированный Департамент природ­ных ресурсов и охраны окружающей среды. Вместо него образован Департамент реформирования агро­промышленного комплекса и защиты окружающей среды. В структуре Генеральной прокуратуры РФ лик­видирован отдел, который занимался вопросами ох­раны природы.

В целом отсутствие в стране адекватной системы органов государственного управления в данной сфе­ре является одним из наиболее существенных дефек­тов реализации экологической функции государства органами исполнительной власти. Создание такой си­стемы — первейшее важнейшее условие и предпосыл­ка эффективного исполнения экологического законо­дательства. Синхронное проведение законодатель­ных и институционных реформ — практика передовых государств, подтвердившая свою полезность. Изуче­ние зарубежного опыта природоохранной деятельнос­ти в экономически развитых государствах показывает, что осознание ими современного экологического кри­зиса, которое пришло в конце 60-х — начале 70-х гг., проявилось в формировании развитого законодатель­ства и создании специализированных мощных орга­нов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законодательства. В США созданное в 1970 г. федеральное Агентство по охране окружающей среды по штату имело и имеет 10 000 сотрудников (из них более 1000 — юристы).

-23-

В небольшой стране Голландии, где экологическая си­туация несравнима с российской, в Министерстве ох­раны окружающей среды и общественного строитель­ства занято 3500 специалистов.

В России же в последнюю декаду XX века система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окру­жающей среды перманентно изменялась. Причем из­менения происходили не в сторону ее совершенство­вания. Решения по развитию системы таких органов принимались без научной аргументации, они основы­вались не на идеях последовательного и эффективного обеспечения рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из инте­ресов отдельных ведомств, руководствуясь политичес­кими или экономическими соображениями. Такой под­ход противоречит концепции правового государства.

Проследим развитие системы таких органов в пос­ледние годы. Поворотным в отношении государства к созданию оптимальной системы обещал стать 1988 год. 7 января 1988г. было принято постановле­ние ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О корен­ной перестройке дела охраны природы в стране”, предусмотревшее необходимость реорганизации го­сударственного управления в природоохранительной сфере. На момент принятия постановления в СССР и РСФСР было около 20 министерств, государственных комитетов и ведомств, которые выполняли функции надведомственного управления в области использо­вания и охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В постановлении отме­чалось как совершенно недопустимое то, что государ­ственные органы, призванные осуществлять контроль за состоянием окружающей среды, дублируют дея­тельность друг друга, ведут работу крайне неэффек­тивно, руководствуясь зачастую ведомственными и местническими интересами. Сложившаяся тогда сис­тема управления природопользованием ввиду чрез­мерной разрозненности природоохранных функций по различным министерствам и ведомствам не отвеча­ла существовавшим требованиям хозяйствования и стала серьезным фактором, сдерживающим интенси­фикацию производства в условиях растущей взаимо­зависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики.

В таких условиях было принято решение об обра­зовании союзно-республиканского Государственного комитета СССР по охране природы на базе соответ­ствующих подразделений Госагропрома СССР, ГКНТ СССР, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству. Государственного комитета СССР по гид­рометеорологии и контролю природной среды, Мини­стерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Ми­нистерства лесной, целлюлозно-бумажной и дерево­обрабатывающей промышленности СССР, Мини­стерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. На аналогичной основе в 1988 г. был создан Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федера­ции. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные орга­

ны, на базе которых создавался Государственный ко­митет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государ­ственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структу­ры центральных органов федеральной исполнитель­ной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него был создан Государ­ственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), также упраздненный указом Президента РФ в мае 2000 г.

В этой связи возникает ряд вопросов. В какой сте­пени оправдано упразднение в качестве самостоя­тельной системы природоохранительных органов? Несомненно, что выгод никаких государство не полу­чит. Напротив, очевидны два равновеликих проявле­ния вреда. Первый заключается в том, что государство воспринимает охрану окружающей среды как второ­степенную обязанность, что, несомненно, ведет к по­вышению уровней деградации природы и усугублению экологического кризиса. В полной мере эта оценка от­носится к выполнению международно-правовых обя­зательств российского государства. Второе проявле­ние вреда — в том, что за короткое время не у дел ока­зались специалисты по вопросам охраны окружаю­щей среды,корпус которых постепенно,с трудом фор­мировался в период после 1988 г., сократились и без того куцые штаты природоохранных структур.

Перманентно происходящие реорганизации сис­темы органов государственного управления такой за­пущенной сферой как взаимодействие общества и природы не могло не сказываться на результатах при­родоохранной деятельности, в целом на реализации экологического законодательства. “Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государ­ства”². Эта оценка вполне относится к обсуждаемой сфере. Специалисты обоснованно утверждают, что законодательство, которое не исполняется, не только бесполезно, но и вредно, поскольку оно подрывает доверие к праву, сдерживает развитие правовой куль­туры³ .